基層治理新格局中的界面化整合與機(jī)制探析

馬超峰 姜亦煒

一、問題的提出

從總體性支配到技術(shù)治理是當(dāng)代中國治理轉(zhuǎn)型的重要特點(diǎn)，技術(shù)治理為社會(huì)諸領(lǐng)域賦予自主權(quán)(1)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理：基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》,《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第1期。，從而釋放了基層社會(huì)活力。與此同時(shí)，總體性支配消解后的治理場域，在壓力型體制與競爭錦標(biāo)賽機(jī)制之下，形成了“部門代表性競爭”(2)何艷玲、錢蕾:《“部門代表性競爭”:對公共服務(wù)供給碎片化的一種解釋》,《中國行政管理》2018年第10期。的資源割據(jù)困境。面對物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)廣泛應(yīng)用的今日社會(huì)治理領(lǐng)域，技術(shù)在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的同時(shí)，強(qiáng)化了行動(dòng)者的主體性，卻難以打破各種問題之間的相互鎖定。而公共性、跨域性、共享性的治理議題引入，使整合日益成為提升治理效能的關(guān)鍵。總體性的重新回歸，成為化解上述困境的治理之道。(3)Perri 6, D. Leat, K. Seltzer and G. Stoker, Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda, Palgrave, 2002.改革邏輯結(jié)束了總體支配中的內(nèi)卷化趨勢，但并未否定總體性的治理方略?？傮w性治理回歸并不是支配邏輯的重生，而是技術(shù)嵌入后的新治理模式，采用何種整合模式成為總體性治理回歸的選擇難題。

已有治理整合模式的討論，主要有兩個(gè)方面：一是政府職能部門的制度化整合，它往往以治理任務(wù)為核心，通過制度重構(gòu)形成職、責(zé)、權(quán)有效匹配的工作機(jī)制(4)唐興盛:《政府“碎片化”:問題、根源與治理路徑》,《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。，以此來化解碎片化格局中的治理耗散；二是數(shù)字信息共享的技術(shù)化整合，它往往以信息為工作抓手，通過數(shù)據(jù)管理技術(shù)形成信息共享的聯(lián)通機(jī)制(5)韓萬渠:《政民互動(dòng)平臺(tái)推動(dòng)公眾有效參與的運(yùn)行機(jī)制研究：基于平臺(tái)賦權(quán)和議題匹配的比較案例分析》,《探索》2020年第2期。，以此來解決治理中的信息不對稱問題。隨著技術(shù)在治理中的不斷深入，上述兩種整合路徑開始重疊，一方面，在政治引導(dǎo)和行政壓力的雙重作用下，耦合日益成為目標(biāo)治理中的關(guān)鍵，而耦合需要數(shù)字信息共享與治理技術(shù)支撐；另一方面，數(shù)字技術(shù)在治理中的實(shí)踐，需要在制度上形成頂層設(shè)計(jì)，從而為數(shù)字共享提供制度性基礎(chǔ)。兩種整合模式在互補(bǔ)中疊加，成為治理創(chuàng)新的必要條件。與此同時(shí)，治理整合關(guān)注的焦點(diǎn)也開始從硬件搭建轉(zhuǎn)向軟件更新，地方治理中的整合有了新模式，即界面化整合。界面化整合是硬件基礎(chǔ)上的治理軟件創(chuàng)新，也是治理軟件嵌入硬件的模式選擇，打造新的治理界面日益成為地方政府治理創(chuàng)新中的政策工具選擇，也是基層實(shí)現(xiàn)有效整合的關(guān)鍵。本文基于界面化整合這一模式創(chuàng)新，分析治理界面的生成機(jī)制，建構(gòu)治理界面的分析框架，解析其生成邏輯與類型特征，探究界面化整合的內(nèi)在機(jī)制，從而為基層治理創(chuàng)新提供可能的理論視角。

二、治理界面的生成與分析框架建構(gòu)

(一)治理界面的生成及其類型

界面作為工程技術(shù)領(lǐng)域的物化概念，主要是指儀器、設(shè)備和部件之間的接口，它是人與物互動(dòng)的媒介，也是了解復(fù)雜工程的入口。在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，界面概念首先被管理學(xué)者所關(guān)注，研究目的在于解決因部門分工而形成的信息阻隔，并通過提升界面工作效率來提高管理水平。而在公共管理領(lǐng)域，界面的引入首推西蒙。他認(rèn)為， “人工物可以被想象成為一個(gè)匯合點(diǎn)、一個(gè)界面，這一界面處于內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境之間，內(nèi)部環(huán)境就是人工物的實(shí)質(zhì)和組織模式，外部環(huán)境就是人工物運(yùn)行的環(huán)境”(6)H. A. Simon， The Sciences of the Artificial，MIT Press,1996.，界面是溝通內(nèi)部與外部之間的橋梁，也是內(nèi)外部之間交互的場域。在復(fù)雜的管理實(shí)踐中，界面日益成為管理的交互地帶，有效設(shè)計(jì)并保持一種良好的治理界面，使不同任務(wù)在界面中進(jìn)行有效的交流、學(xué)習(xí)、協(xié)調(diào)、合作，是實(shí)現(xiàn)管理有效的關(guān)鍵。而技術(shù)在管理中的廣泛應(yīng)用，進(jìn)一步催化了界面的生成，它不僅能夠有效共享治理過程中的多元信息，還能夠縮小、擴(kuò)大、集成相關(guān)界面運(yùn)作模式(7)李文釗:《界面理論范式:信息時(shí)代政府和治理變革的統(tǒng)一分析框架建構(gòu)》,《行政論壇》2020年第3期。。在政府管理的實(shí)踐過程中，界面更是治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它是政府對外展示的窗口，也是整合政府內(nèi)部資源的依據(jù)。界面是一個(gè)軟件與硬件相結(jié)合的治理創(chuàng)新模式，有效的治理界面既包含有效的服務(wù)窗口、服務(wù)設(shè)施等硬件設(shè)備，也包含規(guī)范的制度流程、強(qiáng)力的組織保障等軟件因素。

從界面類型來看，由于內(nèi)外部銜接過程差異，界面可以分為實(shí)體界面、合同界面和組織界面。(8)TC Pavitt, AGF Gibb，“ Interface Management within Construction: In Particular, Building Fa?ade, ”Journal of Construction Engineering & Management,No.1,2003, pp.8-15.在治理實(shí)踐過程中，也存在上述三個(gè)不同類型的界面。在一個(gè)有效的治理界面中，實(shí)體界面是治理實(shí)踐的陣地空間，合同界面是治理實(shí)踐的規(guī)則過程，而組織界面則與治理實(shí)踐的主體互動(dòng)密切相關(guān)。三種類型界面并非相互獨(dú)立，而是一種疊加狀態(tài)，它是制度整合與技術(shù)整合的互嵌結(jié)果。因而，從特點(diǎn)上來看，界面具有嵌入性、伸縮性與交互性。首先，界面生成是治理整合的結(jié)果，目的在于運(yùn)用制度勢能與技術(shù)效能形成對治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)，在科層結(jié)構(gòu)之內(nèi)嵌入任務(wù)化的“技術(shù)夾層”(9)薛美琴、馬超峰:《技術(shù)夾層:嵌入基層社會(huì)結(jié)構(gòu)中的治理機(jī)制》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第6期。，從而實(shí)現(xiàn)對治理任務(wù)的快速推進(jìn)，以改變科層內(nèi)的惰性，因而界面往往嵌入在科層結(jié)構(gòu)之中。其次，由于界面在治理結(jié)構(gòu)中的嵌入性，界面需要不斷調(diào)整來實(shí)現(xiàn)其與上下系統(tǒng)之間的耦合性，它既需要有效分解自上而下的任務(wù)目標(biāo)，也需要不斷擬合自下而上的信息反饋，貫通上下系統(tǒng)之間的聯(lián)系，因而界面在治理過程中具有伸縮性特點(diǎn)。最后，由于界面嵌入在治理結(jié)構(gòu)之內(nèi)，且具有矩陣結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，因而界面成為資源、信息、任務(wù)、反饋的集散地，不同主體在界面之中進(jìn)行跨職能部門整合、協(xié)商合作、信息共享，通過協(xié)同來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，因而界面具有交互特征。

(二)治理界面分析框架的建構(gòu)

界面作為嵌入科層結(jié)構(gòu)中的技術(shù)夾層，是整合政府內(nèi)外部資源的重要方式，也是理解當(dāng)下治理的重要場域。建構(gòu)治理界面分析框架，一方面，需要借鑒治理理論中的相關(guān)成果，完善治理界面分析框架中的理論共識(shí)；另一方面，則需要衡量治理界面中的技術(shù)因素，完善治理界面分析框架中的外延拓展。從治理理論而言，借鑒羅茨在分析治理網(wǎng)絡(luò)時(shí)的框架，即成員資格、整合程度、資源分配與權(quán)力關(guān)系四個(gè)面向(10)PG Gerny，“The New Governance: Governing without Government,” Political Studies,No. 4,1996, pp.652-667.，結(jié)合奧利科夫斯基對技術(shù)二重性的討論，即技術(shù)在結(jié)構(gòu)化視角中的互動(dòng)性，特別是“人機(jī)界面”的交互意義，以及作為整合手段的社會(huì)性特點(diǎn)(11)WJ Orlikowski，“ Using Technology and Constituting Structures: A Practice Lens for Studying Technology in Organizations, ”O(jiān)rganization Science, No.4,2000, pp.404-428.，可以進(jìn)一步融合為“權(quán)力—資源—認(rèn)同”三個(gè)維度的分析框架。

首先，界面在治理體系中的嵌入，既是技術(shù)融入治理的新形式，也是治理場域內(nèi)權(quán)力的重構(gòu)過程。如果說基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要重新梳理各種關(guān)系，那么權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)則是治理資源整合中的頂層設(shè)計(jì)。作為治理界面分析框架的一個(gè)維度，權(quán)力是理解和分析治理界面的關(guān)鍵因素。因?yàn)橹卫淼呐d起，其內(nèi)在意涵就是對于權(quán)力的一種反思，雖然存在選擇何種權(quán)力結(jié)構(gòu)的有效性假設(shè)，但對于傳統(tǒng)統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的重塑一直是治理討論的共識(shí)。特別是，自技術(shù)介入治理場域后，治理中的權(quán)力格局發(fā)生快速變化，技術(shù)賦能后的行動(dòng)者擁有了行動(dòng)的自主性，也對傳統(tǒng)縱向科層治理邏輯提出挑戰(zhàn)。權(quán)力的重塑成為一種變革性能力，不僅提高了治理效率，而且加速了權(quán)力整合。不過，與傳統(tǒng)支配型權(quán)力建構(gòu)模式不同，技術(shù)治理中的權(quán)力關(guān)系往往具有交換屬性(12)張康之:《現(xiàn)代權(quán)力關(guān)系的交換屬性及其超越方案》,《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第1期。。組織內(nèi)部權(quán)力與外部環(huán)境的不斷平衡，正式制度權(quán)力和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)權(quán)力相互補(bǔ)充，形成了復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)。界面正處于這種復(fù)雜關(guān)系的核心位置，它不僅改變了傳統(tǒng)的權(quán)力“輸入-輸出”結(jié)構(gòu)，還擁有了權(quán)力運(yùn)行的新特征。通過分析界面中的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其整合邏輯，可以理解治理界面的生成與界面化整合的機(jī)制。作為界面治理生成的第一環(huán)節(jié)，權(quán)力能否實(shí)現(xiàn)有效的整合是界面是否有效的關(guān)鍵因素。

其次，資源作為建構(gòu)治理界面的重要因素，是理解治理界面生成與特征的重要視角。從資源視角來看，治理也可以理解為資源的利用與管理過程。如何有效地動(dòng)員資源，并對其實(shí)現(xiàn)有序管理，是治理中的關(guān)鍵。界面作為治理中的技術(shù)創(chuàng)新模式，既改變了治理資源動(dòng)員過程，也提高了治理中的資源管理效率。與傳統(tǒng)治理模式不同，界面通過借助技術(shù)臂膀，擴(kuò)大資源動(dòng)員半徑，從而使治理過程擁有更加豐富的資源。在治理界面模式下，資源動(dòng)員由傳統(tǒng)封閉結(jié)構(gòu)走向開放結(jié)構(gòu)，由存量整合轉(zhuǎn)為流量鏈接，資源在整合過程中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化運(yùn)作，從而形成治理中的“存量資源”帶動(dòng)和盤活治理中的“流量資源”。通過技術(shù)應(yīng)用，資源不再是治理中的稀缺因素，但在動(dòng)員資源的同時(shí)，治理界面上的資源管理成為實(shí)踐中的又一難題。具體而言，治理的內(nèi)容不僅需要關(guān)注何種資源可以進(jìn)入治理場域，還需要關(guān)注資源進(jìn)入治理場域中的秩序。界面作為技術(shù)時(shí)代資源聚散的重要平臺(tái)，如何設(shè)計(jì)有效的資源管理界面成為創(chuàng)新實(shí)踐的核心。因此，把資源作為建構(gòu)界面治理分析框架的因素，既延續(xù)了治理分析的內(nèi)容，也能夠觀察技術(shù)介入后的流變。

最后，在資源和權(quán)力得到有效分析后，還需關(guān)注治理中的認(rèn)同問題。技術(shù)時(shí)代的治理創(chuàng)新，閉環(huán)結(jié)構(gòu)的流程再造是治理框架建構(gòu)的關(guān)鍵一步，它不僅可以溯源數(shù)字生成的源頭，還能發(fā)現(xiàn)治理過程中的梗阻。而閉環(huán)結(jié)構(gòu)中的接鉚位置，則是界面嵌入治理結(jié)構(gòu)的發(fā)力點(diǎn)。一方面，可以通過界面來收集有效的反饋信息，從而發(fā)現(xiàn)治理中的不足與社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，可以通過界面調(diào)適來提高服務(wù)供給，從而提高公共產(chǎn)品的精準(zhǔn)識(shí)別與遞送效率。雙向反饋與調(diào)適互動(dòng)，能夠形成治理動(dòng)態(tài)化過程，從而提高受眾的治理認(rèn)同感。正是認(rèn)同機(jī)制的有效運(yùn)行，能夠提高治理過程中的韌性，從而規(guī)避治理中的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，治理創(chuàng)新模式都需要通過認(rèn)同這一維度的考量，來審視治理績效，形成治理模式創(chuàng)新的反饋機(jī)制。權(quán)力—資源—認(rèn)同分析框架，如圖1所示。

圖1 權(quán)力—資源—認(rèn)同分析框架

通過三個(gè)維度來建構(gòu)治理界面的分析框架，能夠從多維視角來觀察界面特征，從而為有效分析界面化整合提供依據(jù)。通過對權(quán)力維度的治理界面分析，能夠理解界面中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而有效理解治理界面中的權(quán)力關(guān)系。通過對資源維度的治理界面分析，能夠理解界面中的資源動(dòng)態(tài)，從而有效理解資源在界面中的“輸入-輸出”模式。通過對認(rèn)同維度的治理界面分析，能夠理解界面中的治理效果，從而有效理解治理過程中的反饋機(jī)制。三個(gè)維度的組合，構(gòu)成了治理界面分析的閉環(huán)結(jié)構(gòu)，從而形成客觀的實(shí)踐評(píng)價(jià)。

三、作為治理整合的界面及其特征

界面在治理體系中的嵌入，是繼“新公共管理浪潮”之后，“后新公共管理”(post-NPM)中“將功能再整合到政府領(lǐng)域、采用整體主義和需求導(dǎo)向型結(jié)構(gòu)、推動(dòng)管理過程數(shù)字化”(13)P Dunleavy, H Margetts, S Bestow，BJ Tinkler,“New Public Management Is Dead: Long Live Digital-Era Governance, ”Journal of Public Administration Research & Theory, No.3,2006, pp.467-494.的一種回應(yīng)，也是在新治理場域中的整合創(chuàng)新。作為治理中的核心議題，整合一直是研究者關(guān)注的焦點(diǎn)。結(jié)合上述“權(quán)力—資源—認(rèn)同”分析框架，基于權(quán)力結(jié)構(gòu)、資源結(jié)構(gòu)、認(rèn)同機(jī)制三個(gè)維度，分析科層化整合、任務(wù)化整合與界面化整合之間的差異，從而進(jìn)一步理解界面化整合的特征。治理整合的類型特征見表1。

表1 治理整合的類型特征

首先，在早期公共管理理論中，古立克就認(rèn)為：“組織的職位或成分可以依照四個(gè)不同原則進(jìn)行組合或分離，相同的目的或者對于組織整體的相同貢獻(xiàn)、相同的過程、特定的顧客群、特定的地理領(lǐng)域。”(14)丁煌:《西方行政學(xué)理論概要》,中國人民大學(xué)出版社，2011年。以職能為引導(dǎo)的古典管理理論，是政府能力強(qiáng)化的關(guān)鍵。在分工不斷深入的組織內(nèi)部，形成職能化的組織工作內(nèi)容，有利于完善政府部門結(jié)構(gòu)，提升政府工作效率。這種“分工—整合”邏輯的進(jìn)一步延伸，便是科層制在政府管理中的發(fā)現(xiàn)，“官僚組織等級(jí)有序、規(guī)章制度為本、即事主義等鮮明特點(diǎn)，以及組織成員即官員的教育、專業(yè)化訓(xùn)練、在組織中的職業(yè)生涯，以及由此產(chǎn)生的循規(guī)行為和文牘主義現(xiàn)象”(15)周雪光:《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個(gè)韋伯理論視角》,《開放時(shí)代》2013年第3期。?？茖又圃谔岣哒实耐瑫r(shí)，也形成了其內(nèi)在的固有的弊病。這一點(diǎn)即便發(fā)現(xiàn)科層制的韋伯也早有警惕，而清晰表明這一問題的則是默頓從“反功能”的闡釋，“遵守規(guī)則會(huì)帶來‘非預(yù)期結(jié)果’，會(huì)帶來與外在功能相對的潛在的反功能，正是在照章辦事這種挑不出毛病的狀態(tài)下，導(dǎo)致形式主義，甚至禮儀主義滋生，‘贊同過?！?over conformity)而導(dǎo)致‘目標(biāo)轉(zhuǎn)移’(displacement of goals)”。(16)佐藤慶幸:《官僚制社會(huì)學(xué)》，樸玉等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009年。不過，科層化的整合依然是國家建構(gòu)初期最為匹配的手段選擇，也是總體性支配下的最優(yōu)戰(zhàn)略，它的主要特點(diǎn)是國家主導(dǎo)資源的分配模式、權(quán)力結(jié)構(gòu)一元且垂直、權(quán)力認(rèn)同的反饋機(jī)制?？茖踊恼夏Ｊ侥軌蛴行?dòng)員資源，形成國家起飛的第一動(dòng)力。

其次，隨著科層制“反功能”的不斷呈現(xiàn)，對科層制的理解與再認(rèn)識(shí)成為研究者的討論焦點(diǎn)。無論是奧斯本(David Osborne)與巴澤雷(Michael Barzelay)對科層官僚制的再造與修正，還是葛德塞爾(Charles Goodsell)為科層官僚制的正名，都是基于科層制本身的失靈而展開，目的在于使科層制適應(yīng)日益復(fù)雜的政府治理結(jié)構(gòu)與多元化的社會(huì)訴求。正是在這一背景下，文森特·奧斯特羅姆以“多中心理論”為突破，從權(quán)力結(jié)構(gòu)上反思了“一元—垂直”邏輯，探討了“垂直—多元”權(quán)力結(jié)構(gòu)的可能。在多中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行動(dòng)者通過任務(wù)獲得自主性，以部門作為載體在科層結(jié)構(gòu)中獲取相應(yīng)的權(quán)重。如何激勵(lì)部門在此過程中的能動(dòng)性，成為治理中的討論焦點(diǎn)。與此同時(shí)，國家不再是分配結(jié)構(gòu)中唯一的資源來源，社會(huì)資源的調(diào)動(dòng)與激活成為整個(gè)資源結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵。這種技術(shù)化的治理邏輯，形成了技術(shù)性治理與任務(wù)化整合的治理特征。其中，任務(wù)化整合能夠激勵(lì)部門的積極性，但是部門分立體制卻容易形成碎片化的治理結(jié)果。雖然碎片化的資源分立激勵(lì)部門參與到競爭錦標(biāo)賽之中，并利用“碎片化權(quán)威”(fragmented authority)在“項(xiàng)目發(fā)包”中獲得進(jìn)一步的自主性優(yōu)勢，但碎片化帶來的自主性權(quán)力提升，卻難以適應(yīng)整體化的治理議題。特別是技術(shù)在治理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，既貫通了社會(huì)諸領(lǐng)域的聯(lián)系與交流，也調(diào)整了政府過程的基本流程與科層治理結(jié)構(gòu)。如何有效整合碎片化的治理格局，成為技術(shù)時(shí)代治理績效提升的關(guān)鍵。

最后，技術(shù)在治理中的應(yīng)用形成兩個(gè)維度的變革：一方面，技術(shù)提升了治理效率，通過數(shù)字采集與分析，形成復(fù)雜社會(huì)事務(wù)的數(shù)字成像，與此同時(shí)，借助技術(shù)化的手段對治理內(nèi)容進(jìn)行有效調(diào)控，數(shù)字成為治理的核心；另一方面，技術(shù)再造了政府的治理流程，技術(shù)在提升效率的同時(shí)，也有其自身的自主性，如果僅僅關(guān)注數(shù)字本身帶來的治理績效，而忽視數(shù)字本身的生產(chǎn)邏輯，就容易形成“數(shù)字迷信”(治理難題的歸因，往往認(rèn)為是數(shù)字信息的不足)的治理困境。理解技術(shù)對治理帶來的變革，關(guān)鍵需要理解技術(shù)在科層結(jié)構(gòu)中的位置，以及由此而形成的治理特征。與此同時(shí)，數(shù)字化功能的充分釋放須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?以權(quán)責(zé)厘定及資源配給的有效性為基礎(chǔ)(17)胡重明:《“政府即平臺(tái)”是可能的嗎?一個(gè)協(xié)同治理數(shù)字化實(shí)踐的案例研究》,《治理研究》2020年第3期。。而界面概念的引入，是技術(shù)時(shí)代治理整合中出現(xiàn)的新形式，是技術(shù)空間內(nèi)碎片化資源的新組合模式。與以往整合的內(nèi)容不同，界面化整合的形成有其自身因素。技術(shù)嵌入治理的不斷深入，使治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，“縱橫—多元”的權(quán)力結(jié)構(gòu)成為技術(shù)時(shí)代的特征。政府通過打造“一站式” “窗口式”的治理平臺(tái)，形成了“平臺(tái)即政府”的扁平化結(jié)構(gòu)。在平臺(tái)之中，國家與社會(huì)資源的交互性，使研究者不僅要關(guān)注單一改革進(jìn)程內(nèi)的技術(shù)問題，而且應(yīng)該關(guān)注多進(jìn)程之間的相互銜接與匹配(18)黃曉春:《中國社會(huì)組織成長條件的再思考：一個(gè)總體性理論視角》,《社會(huì)學(xué)研究》2017年第1期。。有別于平臺(tái)，界面不僅關(guān)注治理中的硬件，還關(guān)注治理中的軟件。一個(gè)有效的治理界面，能夠高效地展示政府親和性、公共服務(wù)可及性、群眾獲得性，而治理界面正是發(fā)揮好上述功能的關(guān)鍵手段。嵌入治理結(jié)構(gòu)中的界面，是承載治理軟件的重要場域，是分析數(shù)據(jù)、轉(zhuǎn)化數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是整合政府不同職能、不同任務(wù)、不同資源的重要平臺(tái)。

四、界面化整合的內(nèi)在機(jī)制及其過程

之所以界面化整合會(huì)形成區(qū)別于其他整合模式的新特點(diǎn)，一方面，是由于技術(shù)與制度整合疊加形成新的治理場域；另一方面，則是界面化整合過程中特有的機(jī)制?；谏鲜龇治隹蚣埽瑥臋?quán)力視角而言，界面化整合的可視化機(jī)制能夠使縱向多元權(quán)力得到有效整合；從資源視角而言，界面化整合的菜單化機(jī)制能夠使資源得到有效交互；從認(rèn)同視角而言，界面化整合的精準(zhǔn)化機(jī)制能夠使群眾獲得感增強(qiáng)。正是上述三重機(jī)制，能夠進(jìn)一步理解界面化整合在治理中的新特點(diǎn)。

(一)權(quán)力可視化與界面化治理整合

首先，界面的生成是技術(shù)嵌入治理的結(jié)果，它不僅重構(gòu)了治理后臺(tái)，還優(yōu)化了治理前臺(tái)，而這種優(yōu)化的關(guān)鍵在于對權(quán)力的可視化過程。所謂權(quán)力可視化，是指在治理整合過程中，部門權(quán)力在界面上得到清晰的展示。伴隨著治理技術(shù)的快速提升，數(shù)字化的智能技術(shù)使治理信息得到快速收集，數(shù)據(jù)平臺(tái)成為治理內(nèi)容的集散中心。在社會(huì)信息得到可視化的同時(shí)，政府權(quán)力的可視化過程也日益提上日程。正如詹姆斯·斯科特所言：對知識(shí)的需求程度與干預(yù)的深度直接相關(guān)。面對的控制需求越強(qiáng)，就需要越大的清晰性以實(shí)現(xiàn)控制。(19)詹姆斯·斯科特:《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年。政府部門所提供的信息不再止步于簡單的信息導(dǎo)引，而是要主動(dòng)在平臺(tái)之上，提供清晰可見的服務(wù)信息。此時(shí)，權(quán)力需要借助技術(shù)來展示其自身能力，并利用可視化的結(jié)構(gòu)來投射到治理場域。不過，重構(gòu)“利維坦”的科層支配邏輯，并不是簡單的分權(quán)與集權(quán)過程，而是對權(quán)力結(jié)構(gòu)的有序組合與分解。權(quán)力的多元所有并沒有進(jìn)入可怖的“霍布斯叢林”，反而構(gòu)成一個(gè)更具靈活性和可變性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。(20)鹿斌:《社會(huì)治理中的權(quán)力：內(nèi)涵、關(guān)系及結(jié)構(gòu)的認(rèn)知》,《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。正是這種數(shù)字化的重構(gòu)過程，使政府的權(quán)力得到可視化，人們面對的不再是科層結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)功能的部門，而是界面上清晰的數(shù)字以及數(shù)字支撐的公共服務(wù)選項(xiàng)。

其次，正是這種權(quán)力的可視化過程，使界面治理創(chuàng)新加速了權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化，有利于協(xié)調(diào)部門間的利益分歧。傳統(tǒng)治理的整合過程，往往借助壓力型的任務(wù)目標(biāo)，來實(shí)現(xiàn)部門之間合作的倒逼機(jī)制。雖然在短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)治理的有效推進(jìn)，但是一旦壓力機(jī)制不再奏效，治理中的反彈慣性便很快凸顯，治理往往會(huì)形成周期性的往復(fù)。界面中的可視化機(jī)制，并不是借助單一的自上而下的壓力機(jī)制，而是以治理任務(wù)與目標(biāo)的分工為依據(jù)，將部門在界面之上重新組合，形成以事件、任務(wù)為鏈條的程序性過程。界面之上的部門權(quán)重不在于部門權(quán)力的大小，而是其在界面中的任務(wù)響應(yīng)以及受眾的反饋監(jiān)督。

(二)資源菜單化與界面化治理整合

區(qū)別于以往資源整合模式，界面化整合目的在于使資源菜單化，從而提高公共服務(wù)資源的可及性。所謂資源的菜單化，是指在界面之上形成可供選擇的服務(wù)菜單，以及能夠快速組合的服務(wù)鏈條。正是這種資源菜單化機(jī)制，使治理資源在界面之上得到有效整合，從而使資源得到合理分配與高效利用。

首先，在界面化治理整合過程中，依據(jù)權(quán)力重構(gòu)的治理框架，選取、匹配和協(xié)調(diào)不同層級(jí)、不同部門、不同特征的資源，從而形成新的治理資源體系。與此同時(shí)，在新的治理資源體系中，通過菜單化的分布模式，形成模塊化的服務(wù)菜單，是界面化治理整合的關(guān)鍵。有別于以往整合模式，菜單化的資源整合更加重視來自被治理者的立場，從服務(wù)視角來開展資源梳理，改善政府治理中的供給側(cè)，增強(qiáng)受眾在治理中的獲得感。在此基礎(chǔ)上，治理資源菜單通過掌握關(guān)鍵性資源，形成集體利益的“格式塔”，從而避免多元化資源結(jié)構(gòu)中的無序格局。

其次，在界面化整合過程中，治理菜單并非靜態(tài)的服務(wù)呈現(xiàn)，而是能夠快速形成鏈條的服務(wù)模塊。在復(fù)雜性與風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯的現(xiàn)代治理過程中，依靠單一服務(wù)已經(jīng)難以解決個(gè)體面臨的問題。個(gè)體在進(jìn)入治理場域時(shí)，往往需要的是服務(wù)鏈條而非單一化服務(wù)訴求。菜單化的資源整合模式，不僅在界面之上形成了公眾可選擇的服務(wù)事項(xiàng)，還提供了公眾可選擇的服務(wù)事項(xiàng)組合。這種組合一方面能夠積極解決公眾面臨的問題，另一方面還能夠及時(shí)把握政府內(nèi)部服務(wù)之間聯(lián)通存在的梗阻，從而極大地提高政府在治理中的靈活性與準(zhǔn)確性。

(三)認(rèn)同精準(zhǔn)化與界面化治理整合

在界面化治理整合過程中，由于技術(shù)可視化與資源菜單化的實(shí)現(xiàn)，形成了認(rèn)同精準(zhǔn)化的整合促進(jìn)機(jī)制。所謂精準(zhǔn)化的認(rèn)同，是指在治理過程中，受眾對于治理績效的精準(zhǔn)化反饋。這種反饋不僅是檢驗(yàn)整合效果的關(guān)鍵，也是促進(jìn)治理整合進(jìn)一步深化的依據(jù)。傳統(tǒng)治理過程，由于治理中的強(qiáng)干預(yù)模式，往往對治理效果的認(rèn)同存在一定的策略性與模糊性，因而在后續(xù)的治理改善中缺少準(zhǔn)確的調(diào)適依據(jù)。界面化治理整合，一方面為公眾介入治理提供了可辨識(shí)的路徑，另一方面也為公眾客觀評(píng)價(jià)治理服務(wù)提供了可操作的依據(jù)。

首先，與以往的整合模式相比，界面化整合后的認(rèn)同具有精準(zhǔn)性。界面化治理整合借助可視化與菜單化的模式設(shè)計(jì)，為公眾獲取服務(wù)提供了清晰入口。它不僅回應(yīng)了公眾提出的“我要什么”，還提供了“怎么獲取”的行動(dòng)方法。治理界面之上，公眾更加清楚自身能夠獲取的服務(wù)菜單，也能夠了解在自身獲取過程中存在的梗阻。此時(shí)，公眾既是治理服務(wù)的受益者，也是治理服務(wù)展開的推動(dòng)者。因而，在治理服務(wù)獲取過程中，公眾能夠清晰地對服務(wù)績效作為評(píng)價(jià)。

其次，界面化治理整合中的認(rèn)同是一個(gè)互動(dòng)過程。相比于科層結(jié)構(gòu)下的干預(yù)式反饋，界面中的反饋具有一定互動(dòng)性。一方面，行動(dòng)者在界面之上的選擇集合，為互動(dòng)展開提供一定的空間；另一方面，治理界面上的服務(wù)供給，使行動(dòng)者在接受服務(wù)時(shí)，能夠在滿足自身訴求的同時(shí)，進(jìn)一步了解政府工作的流程。在一個(gè)可視化的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，一個(gè)可選擇的服務(wù)菜單，使治理認(rèn)同得到有效提升。它不再是因外部干預(yù)而設(shè)計(jì)的反饋環(huán)節(jié)，而是內(nèi)部自主性增強(qiáng)后行動(dòng)者主動(dòng)介入治理的積極回應(yīng)過程。

五、結(jié)論與討論

在技術(shù)治理消解總體性支配的過程中，對治理主體的賦能形成了其行動(dòng)的自主性，在制度與技術(shù)的雙重強(qiáng)化之下，治理中碎片化困境日益凸顯，重構(gòu)總體性治理邏輯成為提升治理效能的關(guān)鍵。從制度賦能角度而言，壓力型體制與競爭錦標(biāo)賽形成了部門分立的競爭格局，社會(huì)治理總體改善的同時(shí)，卻出現(xiàn)了社會(huì)治理中“點(diǎn)上盆景化、線上共謀化、面上內(nèi)卷化”的治理鎖定狀態(tài)。與此同時(shí)，治理技術(shù)的不斷引入，使數(shù)據(jù)呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)的增長，但數(shù)字整合的乏力卻形成了“信息孤島、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)字霸權(quán)”等“技術(shù)指揮治理”的異化困境。盡管技術(shù)為治理帶來了極大便利，但整合依然是治理過程中的關(guān)鍵。治理界面正是在這種復(fù)雜的局面上，有了創(chuàng)新空間與實(shí)踐可能。因此，對于技術(shù)介入治理的關(guān)注不能局限于效率維度的績效提升，而應(yīng)更加關(guān)注結(jié)構(gòu)維度的治理調(diào)適。技術(shù)介入治理之后，不僅改變了治理中的效率與手段，而且改變了治理中的結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)改變的突出特點(diǎn)便是治理界面的形成。

治理界面的生成是技術(shù)深度嵌入治理的結(jié)果，也是總體性治理回歸中的實(shí)踐依托。技術(shù)在治理中的實(shí)踐，已經(jīng)開始從簡單的“數(shù)據(jù)獲取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)據(jù)優(yōu)化”，而數(shù)據(jù)優(yōu)化的結(jié)果目的在于改善治理績效。技術(shù)不能僅僅作為治理實(shí)踐的手段而盲目地應(yīng)用，其最好被用于培育新能力，而不僅僅是促進(jìn)管理的改善。如果不能從結(jié)構(gòu)角度理解技術(shù)嵌入治理后的運(yùn)行邏輯，那么，自主性不明確的技術(shù)過剩就會(huì)造成治理行動(dòng)的困境。