當(dāng)代中國政府垂直管理制度的起源和形成（1931—1954）

黃 濤

（中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100101）

政府垂直管理制度，簡稱垂直管理制度或垂直管理，是指上下級對口政府部門之間建立起直接的、排除地方黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系，下級政府部門的人事權(quán)、財政權(quán)、業(yè)務(wù)權(quán)由上一級對口機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)的制度。這種制度強(qiáng)化的是上一級政府乃至中央政府的權(quán)力。根據(jù)學(xué)者李振和魯宇研究，改革開放以后實行中央垂直管理的職能部門有海關(guān)總署、審計署、煙草專賣局、地震局、郵政局、氣象局、財政部、外匯管理局、稅務(wù)總局、人民銀行等29個部門［1］。政府垂直管理制度是特殊的條管制度，構(gòu)成條塊結(jié)構(gòu)極重要的一環(huán)，是當(dāng)代中國政府體制的重要組成部分。行政管理學(xué)者沈榮華指出：垂直管理制度“在保證政令暢通、克服地方保護(hù)、平衡中央地方關(guān)系等方面發(fā)揮了重要作用”“是各國政府廣泛采用的一種組織形式”［2］。

那么垂直管理制度在中華人民共和國是如何產(chǎn)生和起源的？原因和過程是什么？研究清楚這個問題，不但可以還原一段重要的黨史、行政管理史、中華人民共和國史，還可以看到1949年前后中國政府體制形成和國家構(gòu)建時的歷史環(huán)境、國際背景、影響因素和內(nèi)在機(jī)理，傳統(tǒng)制度對新國家形成的影響，以及中國共產(chǎn)黨（以下簡稱中共）領(lǐng)導(dǎo)人的選擇等，是從微觀層面剖析當(dāng)代中國國家構(gòu)建、政府體制形成的一次重要契機(jī)。

一 中國共產(chǎn)黨1949年前垂直管理實踐的延續(xù)

歷史學(xué)者錢穆指出：“某一制度之創(chuàng)立，絕不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立”［3］。回溯歷史發(fā)現(xiàn)，中華蘇維埃共和國時期的國家政治保衛(wèi)局是中華人民共和國垂直管理制度的雛形。

國家政治保衛(wèi)局，是“中華蘇維埃共和國一個重要的管轄反革命案件的具有司法性質(zhì)的政權(quán)機(jī)關(guān)”［4］，是為了應(yīng)對國民黨對共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地的政治軍事打擊而設(shè)立的。1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立?！半S著國家政權(quán)的建立，蘇區(qū)保衛(wèi)工作的重要性，也被提升到新的高度。蘇區(qū)中央局第一次代表大會政治決議案認(rèn)為，在當(dāng)前的形勢下，‘肅反工作要集中到政治保衛(wèi)局的系統(tǒng)去，對付反革命組織的方法與技術(shù)，必須改進(jìn)’。根據(jù)這一要求，國家政治保衛(wèi)局隨之成立”［5］。當(dāng)月，國家政治保衛(wèi)局成立。

關(guān)于國家政治保衛(wèi)局制度，1932年1月27日頒發(fā)的《中華蘇維埃共和國國家政治保衛(wèi)局組織綱要》（以下簡稱《綱要》）有詳細(xì)規(guī)定。關(guān)于性質(zhì)定位，《綱要》規(guī)定：“國家政治保衛(wèi)局在蘇維埃境內(nèi)依照中華蘇維埃共和國憲法之規(guī)定，在臨時中央政府人民委員會管轄之下執(zhí)行偵查、壓制和消滅政治上經(jīng)濟(jì)上一切反革命的組織活動及偵探盜匪等任務(wù)”［6］。關(guān)于組織制度，《綱要》規(guī)定：“國家政治保衛(wèi)局的組織原則是完全集權(quán)的，代（其）本身在委員會的管轄之下工作。國家政治保衛(wèi)局局長即委員會的主席，并得列席人民委員會，有發(fā)言權(quán)。國家政治保衛(wèi)局委員任免處分權(quán)，屬于蘇維埃中央執(zhí)行委員會及其主席團(tuán)”［7］。關(guān)于上下級關(guān)系，《綱要》規(guī)定：“國家政治保衛(wèi)局的上下級關(guān)系，除特別障礙以外，是一貫的垂直系統(tǒng)。下級對上級的命令須絕對服從。各分局、各特派員在政治上受當(dāng)?shù)馗髟摷壵蚣t軍中軍事政治負(fù)責(zé)者指導(dǎo)，各分局長并得列席于省蘇、縣蘇的主席團(tuán)會議，但工作的關(guān)系上絕對隸屬于國家政治保衛(wèi)局，地方政府及紅軍指揮機(jī)關(guān)無權(quán)改變或停止國家政治保衛(wèi)局的命令，如有抗議只能提到人民委員會解決”［8］。也就是說，國家政治保衛(wèi)局及其分局實行完全的垂直管理體制，排除了地方政府和軍隊的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)。法學(xué)學(xué)者張晉藩指出：“國家政治保衛(wèi)局及其分局，名義上是同級地方人民政府的機(jī)構(gòu)，實際上完全不受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，完全實行垂直管理，下級絕對服從上級。國家政治保衛(wèi)局及其分局只在政治上接受同級黨和政府的指導(dǎo)，業(yè)務(wù)上與組織上保持獨立，自成體系”［9］。

國家政治保衛(wèi)局“為粉碎國民黨軍隊對蘇區(qū)的進(jìn)攻，保衛(wèi)蘇維埃政權(quán)，起到了重要的作用”［10］，但也存在脫離地方黨委政府監(jiān)督、權(quán)力過大等問題，受到了不少批評。1932年1月7日，中共蘇區(qū)中央局曾作出《蘇區(qū)中央局關(guān)于蘇區(qū)肅反工作決議案》，批評道：“肅反的組織——肅反委員會與地方政治保衛(wèi)處〔局〕，在一個時期內(nèi)，竟形成了超黨超政權(quán)的獨裁機(jī)關(guān)”，“有些地方政治保衛(wèi)局（如江西）與上級斷了關(guān)系后，竟不受當(dāng)?shù)氐狞h和政權(quán)的指導(dǎo)，且他的本身又根本無委員會的集體組織”［11］。這個批評指向的就是這種垂直管理體制，但這種管理體制仍舊延續(xù)。此后，中央蘇區(qū)根據(jù)地被國民黨軍隊占領(lǐng)，“直到1935年，紅軍經(jīng)過長征勝利到達(dá)陜北后，政治保衛(wèi)局的機(jī)構(gòu)才被撤銷”［12］。

雖然國家政治保衛(wèi)局只存在4年多，但這種垂直管理制度卻非常嚴(yán)格和完整，表現(xiàn)為兩點。第一，政治保衛(wèi)局實行垂直管理，組織上形成一個單獨系統(tǒng)，在業(yè)務(wù)上完全排除了地方黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。第二，有《中華蘇維埃共和國國家政治保衛(wèi)局組織綱要》這種組織性法規(guī)作為其機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制的依據(jù)。此外，肅反委員會、裁判所也實行接近于垂直管理的制度，但以國家政治保衛(wèi)局的制度最為典型。這些實踐為中共在中華人民共和國成立后推行垂直管理制度打下了制度和經(jīng)驗基礎(chǔ)。

二 學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)的結(jié)果

中共早年受共產(chǎn)國際領(lǐng)導(dǎo)，加上當(dāng)時自身經(jīng)驗不足，實行“以俄為師”的政策，大力學(xué)習(xí)和借鑒當(dāng)時俄國和后來的蘇聯(lián)，包括黨的組織制度、政府體制，其中就包括垂直管理制度。美國政治學(xué)者李侃如指出：“毛澤東時代的正式管理體制在很大程度上借鑒了蘇聯(lián)的體制，雖然也參考了中國帝制的歷史、國民黨及根據(jù)地的經(jīng)驗”［13］，此言很中肯。具體到垂直管理制度，中共受蘇聯(lián)影響主要有以下兩點。

首先，蘇聯(lián)為中共提供了垂直管理制度樣本。中華蘇維埃共和國體制基本上是蘇聯(lián)體制的翻版，大至整個體制，小至政府機(jī)構(gòu)的名稱，都與當(dāng)時的蘇聯(lián)高度相似。中華人民共和國成立前，中共最典型的垂直管理制度是國家政治保衛(wèi)局制度，該制度名稱與體制都來自蘇聯(lián)。有學(xué)者認(rèn)為：“國家政治保衛(wèi)局是我黨在革命戰(zhàn)爭時期‘以俄為師’探索紅色政權(quán)人民公安保衛(wèi)工作的歷史里程碑”，學(xué)習(xí)的就是20世紀(jì)20年代成立的“全俄肅清反革命和怠工委員會”［14］。中華蘇維埃政權(quán)的“蘇維?！?，是俄文Cober的音譯，意為會議或代表會議［15］。即使在擺脫共產(chǎn)國際領(lǐng)導(dǎo)以及中華人民共和國成立后，中共仍大力學(xué)習(xí)、借鑒蘇聯(lián)制度。蘇聯(lián)的垂直管理制度深刻影響了中共對于垂直管理制度的認(rèn)識與實踐。

其次，蘇聯(lián)政府體制中的條管制度（又稱部門管理原則或部門管理）也被中共直接學(xué)習(xí)與使用。政治學(xué)者周振超認(rèn)為：“條條”是指從中央延續(xù)到基層的各層級政府中的職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門，“塊塊”是指各個層級的地方政府［16］。政治保衛(wèi)局、肅反委員會、裁判所是特殊部門，實際上，即使在一般性的政府部門，中共也大力學(xué)習(xí)蘇聯(lián)制度，引入中央政府部門與地方政府共同管理的雙重管理體制，而且在中華人民共和國成立后相當(dāng)長的時期里，以“條”的管理為主，“塊”的管理為輔。這種條管制度某種意義上也是垂直管理制度的前身。以“條”為主的雙重管理制度與垂直管理制度只有程度的差異。

當(dāng)時的蘇聯(lián)體制，在政府部門設(shè)置上，高度強(qiáng)調(diào)垂直管理。蘇聯(lián)政府部門可以分為兩類：一類實行完全的中央垂直管理，地方政府沒有領(lǐng)導(dǎo)與干預(yù)權(quán)；另一類實行雙重管理體制，由中央部門與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)實中往往以中央部門領(lǐng)導(dǎo)為主，地方政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)很小。蘇聯(lián)試圖通過這種制度安排來實現(xiàn)高度的政治經(jīng)濟(jì)集權(quán)，推行計劃體制。在條塊問題上，蘇聯(lián)高度強(qiáng)調(diào)條條作用，推行部門管理原則。這一點在中華人民共和國成立之前就為中共所學(xué)習(xí)。中華蘇維埃共和國發(fā)布的法令特別強(qiáng)調(diào)各部上下級的統(tǒng)屬關(guān)系，在“條塊關(guān)系”上特別側(cè)重于“條”，這在中國歷史上屬于首次?！吨腥A蘇維埃地方蘇維埃暫行組織法（草案）》（1933年12月12日通過）第95條規(guī)定：“區(qū)及縣屬市的各部、直隸于縣的各部、縣及省屬市的各部、直隸于省的各部、省及中央直屬市的各部、直隸于中央的各部，成為直的組織系統(tǒng)，下級絕對服從上級”。第96規(guī)定：“區(qū)、市、縣、省各級蘇維埃的各部，除隸屬于各該部自己的上級各部之外，受同級執(zhí)行委員會及其主席團(tuán)的指導(dǎo)和節(jié)制”。第97條規(guī)定：“主席團(tuán)沒有停止各部執(zhí)行各該部上級的命令之權(quán)。如主席團(tuán)對于各該部上級的命令有異議時，應(yīng)提出到上級執(zhí)行委員會或主席團(tuán)去解決，未得上級執(zhí)行委員會或主席團(tuán)的指示之前，不得停止各部執(zhí)行上級的命令”。第98條規(guī)定：“各級蘇維埃非得各部上級的同意，不能隨便調(diào)動主要的負(fù)責(zé)工作人員（部長、副部長等）”［17］。這4條規(guī)定顯示上級部門對于下級對口部門的領(lǐng)導(dǎo)明顯優(yōu)于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種非常典型的條管制度，某種意義上也可以說是垂直管理制度的前身。

中華人民共和國成立之前的這些垂直管理制度和條管制度，在中華人民共和國成立后很自然地得到延續(xù)，比如在海關(guān)、鐵道、郵電、檢察等機(jī)構(gòu)，都實行垂直管理制度。其中，檢察系統(tǒng)的垂直管理體制確立于中華人民共和國成立后，主要是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的產(chǎn)物。1922年5月20日，列寧在《論“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制——給約·維·斯大林并轉(zhuǎn)政治局的信》中指出：“我建議中央委員會在目前情況下否決‘雙重’領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定地方檢察機(jī)關(guān)只受中央機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”［18］。列寧主張檢察機(jī)關(guān)實行垂直管理。實際上，后來斯大林推行的正是檢察機(jī)關(guān)垂直管理制度?！疤K聯(lián)總檢察長任命各加盟共和國、邊疆區(qū)、州及自治共和國和自治州的檢察長，各加盟共和國、邊疆區(qū)以及自治共和國和自治州的檢察長只服從蘇聯(lián)總檢察長，它們的職權(quán)不受任何地方機(jī)關(guān)的干預(yù)，而過去聯(lián)盟的檢察機(jī)關(guān)和各加盟共和國的檢察機(jī)關(guān)之間并非隸屬關(guān)系”［19］。蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)管理制度深深影響中共。在中華人民共和國成立之初，中共便確立了檢察機(jī)關(guān)實行垂直管理的思路，并最終把它變成現(xiàn)實?！吨泄仓醒肱D(zhuǎn)〈第二屆全國檢察工作會議決議〉及高克林〈關(guān)于過去檢察工作的總結(jié)和今后檢察工作方針任務(wù)的報告〉》（1954年6月12日頒發(fā)）規(guī)定：“在憲法頒布后，檢察機(jī)關(guān)將實行垂直領(lǐng)導(dǎo)”［20］。1954年通過的《中華人民共和國憲法》第81條規(guī)定：“地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下，并一律在最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行工作”；第83條規(guī)定：“地方各級人民檢察院獨立行使職權(quán)，不受地方國家機(jī)關(guān)的干涉”［21］。檢察系統(tǒng)確立了垂直管理制度。

中華人民共和國成立之初的政治和行政制度學(xué)習(xí)于蘇聯(lián)，這一點是中共領(lǐng)導(dǎo)人的共識。1960年6月，毛澤東在《十年總結(jié)》中說，“前八年照抄外國的經(jīng)驗”［22］。這里說的前八年指的是中華人民共和國成立以來的八年，外國指的是蘇聯(lián)。1986年9月29日，鄧小平在會見波蘭統(tǒng)一工人黨中央第一書記、國務(wù)委員會主席雅魯澤爾斯基時說：“我們兩國原來的政治體制都是從蘇聯(lián)模式來的”［23］。毛澤東和鄧小平都認(rèn)為中國對蘇聯(lián)制度的學(xué)習(xí)與借鑒。因此，中共大規(guī)模在政府部門實行條塊結(jié)合的雙重管理制度以及較大規(guī)模地實行垂直管理制度，受到蘇聯(lián)的直接影響，是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的結(jié)果。

三 傳統(tǒng)中國垂直管理實踐的繼承與發(fā)展

中國歷史悠久，政治經(jīng)驗非常豐富，傳統(tǒng)中國已有垂直管理實踐，加上中華人民共和國主要締造者毛澤東是一個注重從歷史中汲取治國智慧的政治家，古代中國的垂直管理制度與實踐對中華人民共和國垂直管理制度的起源有著重要影響。

垂直管理在古代中國早就有了實踐，主要有兩類。

第一類是一些特殊領(lǐng)域、特殊事務(wù)，如鹽鐵、漕運、特務(wù)機(jī)構(gòu)等。為了破地方主義和更有效地監(jiān)控地方、管理國家，保證江山永固，古代皇帝想盡辦法，垂直管理制度是他們非常青睞的制度。在歷史上，上述領(lǐng)域大都強(qiáng)調(diào)中央專屬，實行垂直管理。政治學(xué)者周振超指出：“漢代，已經(jīng)出現(xiàn)了全國范圍內(nèi)垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。以后的歷代王朝都有垂直管理的機(jī)構(gòu)，只不過垂直內(nèi)容、數(shù)量和程度不同”［24］。歷史學(xué)者吳宗國指出，西漢時“王朝在產(chǎn)鹽之處設(shè)置鹽官，西漢的鹽官遍及28郡國，共35處；產(chǎn)鐵之處則設(shè)有鐵官，西漢鐵官遍及40郡國，共48處。與之相似，有國營手工作坊處設(shè)工官、服官，有水池及魚利之處設(shè)水官。在西漢它們都屬于中央派出機(jī)構(gòu)。鹽官、鐵官屬于大司農(nóng)，工官或?qū)偕俑?，水官或?qū)偎舛嘉尽保?5］。漢代在局部領(lǐng)域?qū)嵭械拇怪惫芾碇贫纫呀?jīng)頗為成熟。

第二類是監(jiān)察系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)的管理體制，欽差大臣制度等。這些部門、領(lǐng)域?qū)嵭械闹贫纫矌в写怪惫芾淼囊馕?。如監(jiān)察系統(tǒng)，中國從秦朝開始就在中央層面確立丞相、太尉、御使大夫分立的體制，三人分掌行政、軍事和監(jiān)察?！稘h書·百官公卿表（上）》載：“御史大夫，秦官，銀印青綬，掌副丞相”［26］。御史大夫與低一級的御史構(gòu)成一個單獨的系統(tǒng)，即監(jiān)察系統(tǒng)，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府。政治學(xué)者林尚立指出：“在中國古代政治系統(tǒng)中，有一個主要負(fù)責(zé)監(jiān)督地方官吏的監(jiān)察系統(tǒng)。該系統(tǒng)中的監(jiān)官獨立于行政、軍事系統(tǒng)，直接對皇帝負(fù)責(zé)”［27］。直接對皇帝負(fù)責(zé)，實際上就蘊含垂直管理的味道。此外，古代皇帝大多強(qiáng)調(diào)自己對于軍隊的完全掌控，不讓地方插手，在制度設(shè)計上表現(xiàn)為垂直管理軍隊事務(wù)。

總之，古代中國一直都有垂直管理機(jī)構(gòu)，盡管只在局部范圍內(nèi)。伴隨著中央集權(quán)思想的強(qiáng)大影響，這種垂直管理的實踐和傳統(tǒng)也影響了中華人民共和國的制度設(shè)計。

四 中國國情與時代環(huán)境的要求

國情和時代環(huán)境對于制度選擇有著重大影響。歷史學(xué)者瞿同祖認(rèn)為：“無疑，所有行為分析必須放到特定的情境中進(jìn)行，也就是說，我們必須按照任何行為在具體社會和政治條件中實際顯示的情形來思考分析它”［28］。中華人民共和國成立之初，有些部門實行垂直管理，或者說在“條塊關(guān)系”中強(qiáng)調(diào)“條”的管理，也是國情和時代環(huán)境使然。中華人民共和國政府垂直管理制度起源的國情和時代環(huán)境，最核心的是爭取和鞏固國家獨立、人民解放，發(fā)展生產(chǎn)力。

中華人民共和國最先實行垂直管理的是海關(guān)。在中華人民共和國成立之初，毛澤東、劉少奇等領(lǐng)導(dǎo)人都就海關(guān)問題發(fā)表過看法，他們將海關(guān)獨立看成是反侵略、爭取國家獨立和人民解放的重要內(nèi)容。

1949年3月，毛澤東在中共第七屆中央委員會第二次全體會議中指出：“立即統(tǒng)制對外貿(mào)易，改革海關(guān)制度，這些都是我們進(jìn)入大城市的時候所必須首先采取的步驟。在做了這些之后，中國人民就在帝國主義面前站立起來了”［29］。1949年6月，中共中央指定由孔原負(fù)責(zé)籌建海關(guān)總署。周恩來對孔原說：“新中國海關(guān)工作性質(zhì)要求全國統(tǒng)一，要有具有一致對外的統(tǒng)一性，如果做不到這一點，就不可能成為真正獨立自主的人民海關(guān)。新中國必須把被帝國主義把持的舊海關(guān)加以徹底改造，使它成為為新中國建設(shè)事業(yè)服務(wù)的人民海關(guān)”［30］。周恩來談到海關(guān)“獨立自主”和“全國統(tǒng)一”。1950年4月29日，劉少奇在慶祝五一勞動節(jié)大會上的演說中表示：“帝國主義已經(jīng)從中國趕走，帝國主義在中國的許多特權(quán)已經(jīng)被取消。新中國的海關(guān)政策與對外貿(mào)易政策已經(jīng)成為保護(hù)新中國工業(yè)發(fā)展的重要工具。這就是說，我們已把中國大門的鑰匙放在自己的袋子里，而不是如過去一樣放在帝國主義及其走狗的袋子里。從今以后，中國工業(yè)就不致受到帝國主義的廉價商品的競爭，中國的原料將首先供給自己工業(yè)的需要。這就掃除了一百年來使中國工業(yè)不能發(fā)展的一個最大的障礙”［31］。毛澤東、周恩來、劉少奇強(qiáng)調(diào)海關(guān)不僅要獨立于西方列強(qiáng)，而且強(qiáng)調(diào)海關(guān)必須要高度集中統(tǒng)一，也就是垂直管理。這里，我們看到垂直管理的目的是獨立和革命，包含了主權(quán)不容侵犯和分割的考慮。

1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》，明確海關(guān)總署為政務(wù)院組成部門［32］。1949年10月25日，中國海關(guān)正式成立。1950年3月8日，政務(wù)院財政經(jīng)濟(jì)委員會發(fā)布《關(guān)于海關(guān)總署直接領(lǐng)導(dǎo)全國各地海關(guān)的通知》，決定“全國各地海關(guān)均應(yīng)立即和海關(guān)總署建立上下級的關(guān)系，受總署直接領(lǐng)導(dǎo)，一切有關(guān)海關(guān)的組織、人事、行政、業(yè)務(wù)等均應(yīng)向總署報告請示，總署所頒發(fā)的一切規(guī)章、命令、指示，都應(yīng)嚴(yán)格地遵照執(zhí)行。不經(jīng)政務(wù)院財政經(jīng)濟(jì)委員會及海關(guān)總署批準(zhǔn)，各地不得自由變更”［33］。海關(guān)上下級間建立行政隸屬關(guān)系，確立垂直管理體制。1951年4月，中央人民政府政務(wù)院公布《暫行海關(guān)法》，進(jìn)一步鞏固海關(guān)垂直管理制度?！稌盒泻ｊP(guān)法》第九條規(guī)定海關(guān)總署“組織并管理全國海關(guān)機(jī)關(guān)及其業(yè)務(wù)”。第十五條規(guī)定：“各關(guān)直隸于海關(guān)總署，由總署統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，與當(dāng)?shù)貙ν赓Q(mào)易管理機(jī)關(guān)保持密切的工作聯(lián)系，并受其所在地大行政區(qū)人民政府的指導(dǎo)”。第十六條規(guī)定：“各分關(guān)、支關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，由海關(guān)總署規(guī)定之”。第十七條規(guī)定：“關(guān)設(shè)關(guān)長，必要時得設(shè)副關(guān)長，均由海關(guān)總署署長報請中央人民政府政務(wù)院任免之。分關(guān)設(shè)分關(guān)長，支關(guān)設(shè)支關(guān)長，必要時均得設(shè)副職，均由海關(guān)總署署長任免之”［34］。這和國家政治保衛(wèi)局有兩點相同。一是海關(guān)也作為一個單獨的系統(tǒng)，實行嚴(yán)格的上下級垂直管理。二是也通過法律來規(guī)范海關(guān)設(shè)置和管理體制。

中共在建立中華人民共和國之初決定海關(guān)、鐵道、郵電、軍事等實行垂直管理，是基于革命、鞏固政權(quán)和國家建設(shè)的需要，這也是當(dāng)時的特定條件與環(huán)境決定的。軍事和半軍事性質(zhì)部門必須實行垂直管理，才能適應(yīng)新生政權(quán)的需要，才能鞏固國家獨立和人民解放的成果。郵電、鐵道等部門實行垂直管理體制，有利于打破各地通信交通分割的局面，打下大規(guī)模建設(shè)的基礎(chǔ)。

此外，中共在新民主主義革命時期較多使用垂直管理制度，除了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的因素，也是當(dāng)時殘酷的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境所迫。當(dāng)時，面對國民黨的打壓和進(jìn)攻、日本的侵略和掃蕩，這種體制可以有效貫徹上級組織乃至中共中央的決定、命令，提高戰(zhàn)斗力，確保中共得以生存和發(fā)展。

五 中國基本社會政治經(jīng)濟(jì)制度的需要

一個國家的基本社會政治經(jīng)濟(jì)制度對中觀和微觀層面的制度選擇具有重大影響。高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和政治制度，需要“條塊”權(quán)力架構(gòu)，尤其需要通過垂直管理和“條”的管理來強(qiáng)化中央權(quán)力和保證計劃目標(biāo)的實現(xiàn)。這是當(dāng)代中國垂直管理制度起源的一個重要的內(nèi)生原因。

早在中華人民共和國成立之前，中共中央已經(jīng)確立了走社會主義道路的方針，這正是中共為之奮斗幾十年的重要目標(biāo)。社會主義道路在當(dāng)時唯一成功的樣本就是蘇聯(lián)模式，即政治經(jīng)濟(jì)高度集中的斯大林模式。列寧在俄共（布）第七次代表大會的報告中曾對社會主義經(jīng)濟(jì)模式有過預(yù)言式描繪：“把全部國家經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)變成一架大機(jī)器，變成一個使億萬人都遵照一個計劃工作的經(jīng)濟(jì)機(jī)體，——這就是落在我們肩上的巨大組織任務(wù)”［35］。斯大林模式正是試圖實現(xiàn)這一目標(biāo)。斯大林模式在經(jīng)濟(jì)上是一種高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)模式，國家通過部門管理原則來強(qiáng)化中央集權(quán)，以確保國家計劃目標(biāo)實現(xiàn)。在對地方政府部門的領(lǐng)導(dǎo)上，中央部門的權(quán)限要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方政府?？梢哉f，斯大林建立了“條”壓倒“塊”的政府管理體制。正如姜長斌等學(xué)者所言，斯大林經(jīng)濟(jì)體制的靈魂是“高度集中的指令性經(jīng)濟(jì)計劃，它的運轉(zhuǎn)工具是垂直的部門行政指揮”［36］。計劃經(jīng)濟(jì)體制與政府部門垂直管理可以說是孿生兄妹。

學(xué)者程又中指出：斯大林時期，“在經(jīng)濟(jì)上，聯(lián)共（布）中央和聯(lián)盟中央政府各部門牢牢控制全聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)大權(quán)，各加盟共和國已無權(quán)獨立領(lǐng)導(dǎo)和管理自己的經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)。聯(lián)共（布）通過各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)立的與政府機(jī)關(guān)相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)上至聯(lián)盟中央政府、下至市和區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)；由聯(lián)盟中央制定并監(jiān)督執(zhí)行具有法律效力的全聯(lián)盟統(tǒng)一的國民經(jīng)濟(jì)計劃，直接管理銀行、財政、物資、進(jìn)出口貿(mào)易及全國絕大部分工農(nóng)商業(yè)企業(yè)，從而中央完全控制了全聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)生活的各個方面和各個環(huán)節(jié)”［37］。據(jù)學(xué)者陸南泉研究，到1946年，聯(lián)盟預(yù)算占全蘇聯(lián)預(yù)算的79.5%，加盟共和國預(yù)算和地方預(yù)算共占20.5%［38］，這一切都有賴垂直管理制度。

中國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，在經(jīng)濟(jì)上要確立計劃經(jīng)濟(jì)體制，必然需要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)這種廣泛使用的部門垂直管理制度，通過中央部門領(lǐng)導(dǎo)地方對口部門來保障計劃目標(biāo)的實現(xiàn)。所以在中華人民共和國成立之初，當(dāng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)之后，中共中央通過取消大區(qū)政府等手段來強(qiáng)化中央以及中央各部門的權(quán)力，大致到1954年前后就確立了中央各部門對于下級對口部門的有效領(lǐng)導(dǎo)。學(xué)者郭為桂指出，1953年底，“我國行政管理體制中的一大特色，即各綜合、專業(yè)部門的高度集權(quán)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制初步確立，形成了國家行政管理體制中的諸多‘條條’。各‘條條’開始在各自的管轄軌道內(nèi)事無巨細(xì)地發(fā)號施令，‘一竿子插到底’，對整個國家的經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響”［39］。1954年，《國務(wù)院組織法》頒布，對中央與地方關(guān)系和部門管理體制形成產(chǎn)生重要影響。一方面，政府機(jī)構(gòu)繼續(xù)增多，國務(wù)院機(jī)構(gòu)增加到64個，較1953年增加20多個，此后繼續(xù)增多。學(xué)者李振和魯宇指出：“1949年后的建政初期，中國在許多部門都實行了垂直管理體制。1954年之后，高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制初步建立，中央部門從1953年底的35個增加到1957年的81個，當(dāng)時幾乎所有經(jīng)濟(jì)部門都實行了垂直管理”［40］。另一方面，政府管理制度中條的管理以法律形式確立。這意味著以條條管理為基本特點的計劃經(jīng)濟(jì)體制基本確立，政府垂直管理制度基本形成。

1956年2月14日，毛澤東在聽取薄一波匯報有關(guān)發(fā)揮地方積極性問題時表示：“我去年出去了幾趟，跟地方同志談話，他們流露不滿，總覺得中央束縛了他們。地方同中央有矛盾，若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊，你們是條條，你們無數(shù)條條往下達(dá)，而且規(guī)格不一，也不通知他們；他們的若干要求，你們也不批準(zhǔn)，約束了他們。曾希圣意見最多，對商業(yè)部很有意見，對不批準(zhǔn)他們辦肥料廠很有意見”［41］。這則談話反映了垂直管理制度、條管制度已經(jīng)普遍形成。而且，就連地方辦肥料廠也需商業(yè)部批準(zhǔn)，反映了中央部門權(quán)力之大，條塊矛盾已經(jīng)開始浮現(xiàn)。

從1957年開始，在毛澤東推動下，中華人民共和國開始第一次大規(guī)模向地方放權(quán)，當(dāng)時叫“體制下放”，條塊關(guān)系向“塊”一端傾斜。如，已經(jīng)確立垂直管理的郵電部、鐵道部開始“體制下放”。1958年6月1日，《郵電部黨組關(guān)于改變郵電體制的請示》稱：“如果不改變郵電企業(yè)的體制，郵電建設(shè)還是按目前這樣由中央統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)的辦法，那么本來就已很落后的郵電通信必將成為國家建設(shè)中的狹窄地帶……應(yīng)當(dāng)改變郵電企業(yè)的體制，以地方為主領(lǐng)導(dǎo)并規(guī)劃建設(shè)各地的郵電企業(yè)，把直屬郵電部的各省、市、自治區(qū)的郵電管理局，改歸各地的人民委員會領(lǐng)導(dǎo)，作為它們的組成部分之一”［42］。鐵道部也一樣，1958年，《鐵道部黨組關(guān)于改進(jìn)鐵路管理體制向中央的報告》提出鐵路下放的建議，“現(xiàn)有十七個鐵路管理局的行政管理一律改為各?。ㄊ校?、自治區(qū)和鐵道部雙重領(lǐng)導(dǎo)”，“各省、自治區(qū)的鐵路管理局和工程局即作為各省、自治區(qū)的鐵路規(guī)劃、建筑和管理的機(jī)構(gòu)，直接對各省、自治區(qū)負(fù)責(zé)；涉及省、自治區(qū)以外的鐵路規(guī)劃、建筑和管理，由鐵道部負(fù)責(zé)綜合平衡”［43］。中共中央批準(zhǔn)了這些請示。這種大規(guī)模放權(quán)對剛剛形成的垂直管理制度、條管制度是很大的削弱，但也反映垂直管理制度過多使用影響了地方發(fā)展。

總之，中華人民共和國成立之初，中共已決定走社會主義道路，決心學(xué)習(xí)蘇聯(lián)制度，實行計劃體制，這對于中華人民共和國政府垂直管理的起源有著非常直接的影響。中國社會政治經(jīng)濟(jì)制度從基本制度面上決定中國必須大力推行垂直管理制度和條管制度。

六 結(jié)語：兼論當(dāng)代中國早期國家構(gòu)建

作為當(dāng)代中國政府體制的重要組成，垂直管理制度的起源是多種因素綜合作用的結(jié)果。在一個有著兩千多年中央集權(quán)傳統(tǒng)、有著古代最為發(fā)達(dá)的官僚制、高度注重縱向結(jié)構(gòu)調(diào)控的國家，垂直管理制度起源和中華人民共和國制度構(gòu)建有著千絲萬縷的聯(lián)系。垂直管理制度的起源從一個側(cè)面反映了中華人民共和國政府體制和國家構(gòu)建是國內(nèi)和國際、歷史和現(xiàn)實、客觀環(huán)境和主動選擇等多種因素相互作用的結(jié)果。

首先，中華人民共和國不是在一張白紙上建立的，而是在一個有著5000多年文明史的國家的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，而且這個國家有著長期的中央集權(quán)、官僚制和大一統(tǒng)傳統(tǒng)，政府管理經(jīng)驗極其豐富。尤為重要的是，古代中國在鹽鐵、漕運、特務(wù)系統(tǒng)等特殊機(jī)構(gòu)早已實行垂直管理，積累了不少垂直管理經(jīng)驗，這些經(jīng)驗直接影響了中華人民共和國。

其次，在中華人民共和國成立之后的較長歲月中，中國受到西方國家的持續(xù)封鎖和敵視，而蘇聯(lián)是當(dāng)時的強(qiáng)國，是社會主義陣營的“老大哥”，是中國可以依靠的最重要外部力量，所以中國很自然地采取投向社會主義陣營、與蘇聯(lián)結(jié)盟的外交政策。學(xué)習(xí)和模仿蘇聯(lián)是當(dāng)時中國進(jìn)行國家構(gòu)建和制度建設(shè)的主要方式。當(dāng)時的蘇聯(lián)體制就是斯大林模式：政治上高度集權(quán)，黨是國家政治生活的中心；經(jīng)濟(jì)上實行計劃體制，國家是生產(chǎn)的管理者、組織者、分配者，市場高度萎縮；整個國家在政治經(jīng)濟(jì)上都高度依賴垂直管理制度和部門管理制度。蘇聯(lián)的垂直管理制度是中共垂直管理實踐的直接源頭。

再次，在建立中華人民共和國前，中共已經(jīng)進(jìn)行了28年的革命和武裝斗爭，有著管理黨和政府的豐富經(jīng)驗，而且早已實踐了垂直管理制度，以使得自己能夠在危險而殘酷的環(huán)境中生存和壯大。國家政治保衛(wèi)局就是中共在應(yīng)對國民黨的政治軍事圍剿時一種自我保護(hù)舉動，實行嚴(yán)格的垂直管理制度，地方黨政機(jī)關(guān)無權(quán)干預(yù)。當(dāng)國家政治保衛(wèi)局走到極端，帶來權(quán)力不受制約乃至于肅反擴(kuò)大化的弊端時，中共及時廢止了它。在普通的政府部門上下級之間，當(dāng)時中共已經(jīng)高度強(qiáng)調(diào)“條”的管理，這是古代中國所沒有的新事物。古代中國上下級政府的普通政府部門雖然也對口設(shè)置，但不是垂直管理，而是以地方管理為主，實行分級負(fù)責(zé)制。

最后，在當(dāng)代中國政府垂直管理制度形成過程，毛澤東、周恩來、劉少奇等領(lǐng)導(dǎo)人的價值取向和選擇是一個重要影響因素。他們把垂直管理制度當(dāng)作鞏固中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、保障國家獨立、發(fā)展生產(chǎn)力的重要方式，直接領(lǐng)導(dǎo)了垂直管理制度的創(chuàng)設(shè)和改革。不過，他們雖然強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，但高度注重條塊之間的平衡，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方的積極性，一切服從于鞏固國家政權(quán)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這個更高的目標(biāo)。

到1954年，中國已經(jīng)在海關(guān)、郵電、鐵道、水利、軍隊等領(lǐng)域建成了垂直管理制度。此外，在大量其他政府部門（如農(nóng)業(yè)部）也確立了條管制度。這時，古代中國極少見的條塊關(guān)系、條塊網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入中國政府體系，成中國政府架構(gòu)的基礎(chǔ)性內(nèi)容，深刻影響中國政府管理、國家治理的全過程，條條塊塊也成為了中國人經(jīng)常使用的詞匯。這是中國政治史上的新現(xiàn)象、新事物。從此，垂直管理制度始終成為中國黨政機(jī)構(gòu)改革、國家構(gòu)建的重要抓手和路徑依賴，在構(gòu)建中國特色社會主義現(xiàn)代國家中發(fā)揮極為重要的作用。