當(dāng)代中國(guó)政府垂直管理制度的起源和形成（1931—1954）

黃 濤

（中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100101）

政府垂直管理制度，簡(jiǎn)稱垂直管理制度或垂直管理，是指上下級(jí)對(duì)口政府部門之間建立起直接的、排除地方黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系，下級(jí)政府部門的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、業(yè)務(wù)權(quán)由上一級(jí)對(duì)口機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)的制度。這種制度強(qiáng)化的是上一級(jí)政府乃至中央政府的權(quán)力。根據(jù)學(xué)者李振和魯宇研究，改革開(kāi)放以后實(shí)行中央垂直管理的職能部門有海關(guān)總署、審計(jì)署、煙草專賣局、地震局、郵政局、氣象局、財(cái)政部、外匯管理局、稅務(wù)總局、人民銀行等29個(gè)部門［1］。政府垂直管理制度是特殊的條管制度，構(gòu)成條塊結(jié)構(gòu)極重要的一環(huán)，是當(dāng)代中國(guó)政府體制的重要組成部分。行政管理學(xué)者沈榮華指出：垂直管理制度“在保證政令暢通、克服地方保護(hù)、平衡中央地方關(guān)系等方面發(fā)揮了重要作用”“是各國(guó)政府廣泛采用的一種組織形式”［2］。

那么垂直管理制度在中華人民共和國(guó)是如何產(chǎn)生和起源的？原因和過(guò)程是什么？研究清楚這個(gè)問(wèn)題，不但可以還原一段重要的黨史、行政管理史、中華人民共和國(guó)史，還可以看到1949年前后中國(guó)政府體制形成和國(guó)家構(gòu)建時(shí)的歷史環(huán)境、國(guó)際背景、影響因素和內(nèi)在機(jī)理，傳統(tǒng)制度對(duì)新國(guó)家形成的影響，以及中國(guó)共產(chǎn)黨（以下簡(jiǎn)稱中共）領(lǐng)導(dǎo)人的選擇等，是從微觀層面剖析當(dāng)代中國(guó)國(guó)家構(gòu)建、政府體制形成的一次重要契機(jī)。

一 中國(guó)共產(chǎn)黨1949年前垂直管理實(shí)踐的延續(xù)

歷史學(xué)者錢穆指出：“某一制度之創(chuàng)立，絕不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項(xiàng)制度創(chuàng)立之先，已有此項(xiàng)制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立”［3］?；厮輾v史發(fā)現(xiàn)，中華蘇維埃共和國(guó)時(shí)期的國(guó)家政治保衛(wèi)局是中華人民共和國(guó)垂直管理制度的雛形。

國(guó)家政治保衛(wèi)局，是“中華蘇維埃共和國(guó)一個(gè)重要的管轄反革命案件的具有司法性質(zhì)的政權(quán)機(jī)關(guān)”［4］，是為了應(yīng)對(duì)國(guó)民黨對(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地的政治軍事打擊而設(shè)立的。1931年11月，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府成立?！半S著國(guó)家政權(quán)的建立，蘇區(qū)保衛(wèi)工作的重要性，也被提升到新的高度。蘇區(qū)中央局第一次代表大會(huì)政治決議案認(rèn)為，在當(dāng)前的形勢(shì)下，‘肅反工作要集中到政治保衛(wèi)局的系統(tǒng)去，對(duì)付反革命組織的方法與技術(shù)，必須改進(jìn)’。根據(jù)這一要求，國(guó)家政治保衛(wèi)局隨之成立”［5］。當(dāng)月，國(guó)家政治保衛(wèi)局成立。

關(guān)于國(guó)家政治保衛(wèi)局制度，1932年1月27日頒發(fā)的《中華蘇維埃共和國(guó)國(guó)家政治保衛(wèi)局組織綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）有詳細(xì)規(guī)定。關(guān)于性質(zhì)定位，《綱要》規(guī)定：“國(guó)家政治保衛(wèi)局在蘇維埃境內(nèi)依照中華蘇維埃共和國(guó)憲法之規(guī)定，在臨時(shí)中央政府人民委員會(huì)管轄之下執(zhí)行偵查、壓制和消滅政治上經(jīng)濟(jì)上一切反革命的組織活動(dòng)及偵探盜匪等任務(wù)”［6］。關(guān)于組織制度，《綱要》規(guī)定：“國(guó)家政治保衛(wèi)局的組織原則是完全集權(quán)的，代（其）本身在委員會(huì)的管轄之下工作。國(guó)家政治保衛(wèi)局局長(zhǎng)即委員會(huì)的主席，并得列席人民委員會(huì)，有發(fā)言權(quán)。國(guó)家政治保衛(wèi)局委員任免處分權(quán)，屬于蘇維埃中央執(zhí)行委員會(huì)及其主席團(tuán)”［7］。關(guān)于上下級(jí)關(guān)系，《綱要》規(guī)定：“國(guó)家政治保衛(wèi)局的上下級(jí)關(guān)系，除特別障礙以外，是一貫的垂直系統(tǒng)。下級(jí)對(duì)上級(jí)的命令須絕對(duì)服從。各分局、各特派員在政治上受當(dāng)?shù)馗髟摷?jí)政府或紅軍中軍事政治負(fù)責(zé)者指導(dǎo)，各分局長(zhǎng)并得列席于省蘇、縣蘇的主席團(tuán)會(huì)議，但工作的關(guān)系上絕對(duì)隸屬于國(guó)家政治保衛(wèi)局，地方政府及紅軍指揮機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)改變或停止國(guó)家政治保衛(wèi)局的命令，如有抗議只能提到人民委員會(huì)解決”［8］。也就是說(shuō)，國(guó)家政治保衛(wèi)局及其分局實(shí)行完全的垂直管理體制，排除了地方政府和軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)。法學(xué)學(xué)者張晉藩指出：“國(guó)家政治保衛(wèi)局及其分局，名義上是同級(jí)地方人民政府的機(jī)構(gòu)，實(shí)際上完全不受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，完全實(shí)行垂直管理，下級(jí)絕對(duì)服從上級(jí)。國(guó)家政治保衛(wèi)局及其分局只在政治上接受同級(jí)黨和政府的指導(dǎo)，業(yè)務(wù)上與組織上保持獨(dú)立，自成體系”［9］。

國(guó)家政治保衛(wèi)局“為粉碎國(guó)民黨軍隊(duì)對(duì)蘇區(qū)的進(jìn)攻，保衛(wèi)蘇維埃政權(quán)，起到了重要的作用”［10］，但也存在脫離地方黨委政府監(jiān)督、權(quán)力過(guò)大等問(wèn)題，受到了不少批評(píng)。1932年1月7日，中共蘇區(qū)中央局曾作出《蘇區(qū)中央局關(guān)于蘇區(qū)肅反工作決議案》，批評(píng)道：“肅反的組織——肅反委員會(huì)與地方政治保衛(wèi)處〔局〕，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)，竟形成了超黨超政權(quán)的獨(dú)裁機(jī)關(guān)”，“有些地方政治保衛(wèi)局（如江西）與上級(jí)斷了關(guān)系后，竟不受當(dāng)?shù)氐狞h和政權(quán)的指導(dǎo)，且他的本身又根本無(wú)委員會(huì)的集體組織”［11］。這個(gè)批評(píng)指向的就是這種垂直管理體制，但這種管理體制仍舊延續(xù)。此后，中央蘇區(qū)根據(jù)地被國(guó)民黨軍隊(duì)占領(lǐng)，“直到1935年，紅軍經(jīng)過(guò)長(zhǎng)征勝利到達(dá)陜北后，政治保衛(wèi)局的機(jī)構(gòu)才被撤銷”［12］。

雖然國(guó)家政治保衛(wèi)局只存在4年多，但這種垂直管理制度卻非常嚴(yán)格和完整，表現(xiàn)為兩點(diǎn)。第一，政治保衛(wèi)局實(shí)行垂直管理，組織上形成一個(gè)單獨(dú)系統(tǒng)，在業(yè)務(wù)上完全排除了地方黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。第二，有《中華蘇維埃共和國(guó)國(guó)家政治保衛(wèi)局組織綱要》這種組織性法規(guī)作為其機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制的依據(jù)。此外，肅反委員會(huì)、裁判所也實(shí)行接近于垂直管理的制度，但以國(guó)家政治保衛(wèi)局的制度最為典型。這些實(shí)踐為中共在中華人民共和國(guó)成立后推行垂直管理制度打下了制度和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

二 學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)的結(jié)果

中共早年受共產(chǎn)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)，加上當(dāng)時(shí)自身經(jīng)驗(yàn)不足，實(shí)行“以俄為師”的政策，大力學(xué)習(xí)和借鑒當(dāng)時(shí)俄國(guó)和后來(lái)的蘇聯(lián)，包括黨的組織制度、政府體制，其中就包括垂直管理制度。美國(guó)政治學(xué)者李侃如指出：“毛澤東時(shí)代的正式管理體制在很大程度上借鑒了蘇聯(lián)的體制，雖然也參考了中國(guó)帝制的歷史、國(guó)民黨及根據(jù)地的經(jīng)驗(yàn)”［13］，此言很中肯。具體到垂直管理制度，中共受蘇聯(lián)影響主要有以下兩點(diǎn)。

首先，蘇聯(lián)為中共提供了垂直管理制度樣本。中華蘇維埃共和國(guó)體制基本上是蘇聯(lián)體制的翻版，大至整個(gè)體制，小至政府機(jī)構(gòu)的名稱，都與當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)高度相似。中華人民共和國(guó)成立前，中共最典型的垂直管理制度是國(guó)家政治保衛(wèi)局制度，該制度名稱與體制都來(lái)自蘇聯(lián)。有學(xué)者認(rèn)為：“國(guó)家政治保衛(wèi)局是我黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期‘以俄為師’探索紅色政權(quán)人民公安保衛(wèi)工作的歷史里程碑”，學(xué)習(xí)的就是20世紀(jì)20年代成立的“全俄肅清反革命和怠工委員會(huì)”［14］。中華蘇維埃政權(quán)的“蘇維?！保嵌砦腃ober的音譯，意為會(huì)議或代表會(huì)議［15］。即使在擺脫共產(chǎn)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)以及中華人民共和國(guó)成立后，中共仍大力學(xué)習(xí)、借鑒蘇聯(lián)制度。蘇聯(lián)的垂直管理制度深刻影響了中共對(duì)于垂直管理制度的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐。

其次，蘇聯(lián)政府體制中的條管制度（又稱部門管理原則或部門管理）也被中共直接學(xué)習(xí)與使用。政治學(xué)者周振超認(rèn)為：“條條”是指從中央延續(xù)到基層的各層級(jí)政府中的職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門，“塊塊”是指各個(gè)層級(jí)的地方政府［16］。政治保衛(wèi)局、肅反委員會(huì)、裁判所是特殊部門，實(shí)際上，即使在一般性的政府部門，中共也大力學(xué)習(xí)蘇聯(lián)制度，引入中央政府部門與地方政府共同管理的雙重管理體制，而且在中華人民共和國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，以“條”的管理為主，“塊”的管理為輔。這種條管制度某種意義上也是垂直管理制度的前身。以“條”為主的雙重管理制度與垂直管理制度只有程度的差異。

當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)體制，在政府部門設(shè)置上，高度強(qiáng)調(diào)垂直管理。蘇聯(lián)政府部門可以分為兩類：一類實(shí)行完全的中央垂直管理，地方政府沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與干預(yù)權(quán)；另一類實(shí)行雙重管理體制，由中央部門與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)實(shí)中往往以中央部門領(lǐng)導(dǎo)為主，地方政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)很小。蘇聯(lián)試圖通過(guò)這種制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)高度的政治經(jīng)濟(jì)集權(quán)，推行計(jì)劃體制。在條塊問(wèn)題上，蘇聯(lián)高度強(qiáng)調(diào)條條作用，推行部門管理原則。這一點(diǎn)在中華人民共和國(guó)成立之前就為中共所學(xué)習(xí)。中華蘇維埃共和國(guó)發(fā)布的法令特別強(qiáng)調(diào)各部上下級(jí)的統(tǒng)屬關(guān)系，在“條塊關(guān)系”上特別側(cè)重于“條”，這在中國(guó)歷史上屬于首次?！吨腥A蘇維埃地方蘇維埃暫行組織法（草案）》（1933年12月12日通過(guò)）第95條規(guī)定：“區(qū)及縣屬市的各部、直隸于縣的各部、縣及省屬市的各部、直隸于省的各部、省及中央直屬市的各部、直隸于中央的各部，成為直的組織系統(tǒng)，下級(jí)絕對(duì)服從上級(jí)”。第96規(guī)定：“區(qū)、市、縣、省各級(jí)蘇維埃的各部，除隸屬于各該部自己的上級(jí)各部之外，受同級(jí)執(zhí)行委員會(huì)及其主席團(tuán)的指導(dǎo)和節(jié)制”。第97條規(guī)定：“主席團(tuán)沒(méi)有停止各部執(zhí)行各該部上級(jí)的命令之權(quán)。如主席團(tuán)對(duì)于各該部上級(jí)的命令有異議時(shí)，應(yīng)提出到上級(jí)執(zhí)行委員會(huì)或主席團(tuán)去解決，未得上級(jí)執(zhí)行委員會(huì)或主席團(tuán)的指示之前，不得停止各部執(zhí)行上級(jí)的命令”。第98條規(guī)定：“各級(jí)蘇維埃非得各部上級(jí)的同意，不能隨便調(diào)動(dòng)主要的負(fù)責(zé)工作人員（部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)等）”［17］。這4條規(guī)定顯示上級(jí)部門對(duì)于下級(jí)對(duì)口部門的領(lǐng)導(dǎo)明顯優(yōu)于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種非常典型的條管制度，某種意義上也可以說(shuō)是垂直管理制度的前身。

中華人民共和國(guó)成立之前的這些垂直管理制度和條管制度，在中華人民共和國(guó)成立后很自然地得到延續(xù)，比如在海關(guān)、鐵道、郵電、檢察等機(jī)構(gòu)，都實(shí)行垂直管理制度。其中，檢察系統(tǒng)的垂直管理體制確立于中華人民共和國(guó)成立后，主要是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的產(chǎn)物。1922年5月20日，列寧在《論“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制——給約·維·斯大林并轉(zhuǎn)政治局的信》中指出：“我建議中央委員會(huì)在目前情況下否決‘雙重’領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定地方檢察機(jī)關(guān)只受中央機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”［18］。列寧主張檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理。實(shí)際上，后來(lái)斯大林推行的正是檢察機(jī)關(guān)垂直管理制度。“蘇聯(lián)總檢察長(zhǎng)任命各加盟共和國(guó)、邊疆區(qū)、州及自治共和國(guó)和自治州的檢察長(zhǎng)，各加盟共和國(guó)、邊疆區(qū)以及自治共和國(guó)和自治州的檢察長(zhǎng)只服從蘇聯(lián)總檢察長(zhǎng)，它們的職權(quán)不受任何地方機(jī)關(guān)的干預(yù)，而過(guò)去聯(lián)盟的檢察機(jī)關(guān)和各加盟共和國(guó)的檢察機(jī)關(guān)之間并非隸屬關(guān)系”［19］。蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)管理制度深深影響中共。在中華人民共和國(guó)成立之初，中共便確立了檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理的思路，并最終把它變成現(xiàn)實(shí)?！吨泄仓醒肱D(zhuǎn)〈第二屆全國(guó)檢察工作會(huì)議決議〉及高克林〈關(guān)于過(guò)去檢察工作的總結(jié)和今后檢察工作方針任務(wù)的報(bào)告〉》（1954年6月12日頒發(fā)）規(guī)定：“在憲法頒布后，檢察機(jī)關(guān)將實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)”［20］。1954年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第81條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院在上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下，并一律在最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行工作”；第83條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方國(guó)家機(jī)關(guān)的干涉”［21］。檢察系統(tǒng)確立了垂直管理制度。

中華人民共和國(guó)成立之初的政治和行政制度學(xué)習(xí)于蘇聯(lián)，這一點(diǎn)是中共領(lǐng)導(dǎo)人的共識(shí)。1960年6月，毛澤東在《十年總結(jié)》中說(shuō)，“前八年照抄外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)”［22］。這里說(shuō)的前八年指的是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的八年，外國(guó)指的是蘇聯(lián)。1986年9月29日，鄧小平在會(huì)見(jiàn)波蘭統(tǒng)一工人黨中央第一書(shū)記、國(guó)務(wù)委員會(huì)主席雅魯澤爾斯基時(shí)說(shuō)：“我們兩國(guó)原來(lái)的政治體制都是從蘇聯(lián)模式來(lái)的”［23］。毛澤東和鄧小平都認(rèn)為中國(guó)對(duì)蘇聯(lián)制度的學(xué)習(xí)與借鑒。因此，中共大規(guī)模在政府部門實(shí)行條塊結(jié)合的雙重管理制度以及較大規(guī)模地實(shí)行垂直管理制度，受到蘇聯(lián)的直接影響，是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的結(jié)果。

三 傳統(tǒng)中國(guó)垂直管理實(shí)踐的繼承與發(fā)展

中國(guó)歷史悠久，政治經(jīng)驗(yàn)非常豐富，傳統(tǒng)中國(guó)已有垂直管理實(shí)踐，加上中華人民共和國(guó)主要締造者毛澤東是一個(gè)注重從歷史中汲取治國(guó)智慧的政治家，古代中國(guó)的垂直管理制度與實(shí)踐對(duì)中華人民共和國(guó)垂直管理制度的起源有著重要影響。

垂直管理在古代中國(guó)早就有了實(shí)踐，主要有兩類。

第一類是一些特殊領(lǐng)域、特殊事務(wù)，如鹽鐵、漕運(yùn)、特務(wù)機(jī)構(gòu)等。為了破地方主義和更有效地監(jiān)控地方、管理國(guó)家，保證江山永固，古代皇帝想盡辦法，垂直管理制度是他們非常青睞的制度。在歷史上，上述領(lǐng)域大都強(qiáng)調(diào)中央專屬，實(shí)行垂直管理。政治學(xué)者周振超指出：“漢代，已經(jīng)出現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。以后的歷代王朝都有垂直管理的機(jī)構(gòu)，只不過(guò)垂直內(nèi)容、數(shù)量和程度不同”［24］。歷史學(xué)者吳宗國(guó)指出，西漢時(shí)“王朝在產(chǎn)鹽之處設(shè)置鹽官，西漢的鹽官遍及28郡國(guó)，共35處；產(chǎn)鐵之處則設(shè)有鐵官，西漢鐵官遍及40郡國(guó)，共48處。與之相似，有國(guó)營(yíng)手工作坊處設(shè)工官、服官，有水池及魚(yú)利之處設(shè)水官。在西漢它們都屬于中央派出機(jī)構(gòu)。鹽官、鐵官屬于大司農(nóng)，工官或?qū)偕俑?，水官或?qū)偎舛嘉尽保?5］。漢代在局部領(lǐng)域?qū)嵭械拇怪惫芾碇贫纫呀?jīng)頗為成熟。

第二類是監(jiān)察系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)的管理體制，欽差大臣制度等。這些部門、領(lǐng)域?qū)嵭械闹贫纫矌в写怪惫芾淼囊馕?。如監(jiān)察系統(tǒng)，中國(guó)從秦朝開(kāi)始就在中央層面確立丞相、太尉、御使大夫分立的體制，三人分掌行政、軍事和監(jiān)察?！稘h書(shū)·百官公卿表（上）》載：“御史大夫，秦官，銀印青綬，掌副丞相”［26］。御史大夫與低一級(jí)的御史構(gòu)成一個(gè)單獨(dú)的系統(tǒng)，即監(jiān)察系統(tǒng)，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府。政治學(xué)者林尚立指出：“在中國(guó)古代政治系統(tǒng)中，有一個(gè)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督地方官吏的監(jiān)察系統(tǒng)。該系統(tǒng)中的監(jiān)官獨(dú)立于行政、軍事系統(tǒng)，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)”［27］。直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，實(shí)際上就蘊(yùn)含垂直管理的味道。此外，古代皇帝大多強(qiáng)調(diào)自己對(duì)于軍隊(duì)的完全掌控，不讓地方插手，在制度設(shè)計(jì)上表現(xiàn)為垂直管理軍隊(duì)事務(wù)。

總之，古代中國(guó)一直都有垂直管理機(jī)構(gòu)，盡管只在局部范圍內(nèi)。伴隨著中央集權(quán)思想的強(qiáng)大影響，這種垂直管理的實(shí)踐和傳統(tǒng)也影響了中華人民共和國(guó)的制度設(shè)計(jì)。

四 中國(guó)國(guó)情與時(shí)代環(huán)境的要求

國(guó)情和時(shí)代環(huán)境對(duì)于制度選擇有著重大影響。歷史學(xué)者瞿同祖認(rèn)為：“無(wú)疑，所有行為分析必須放到特定的情境中進(jìn)行，也就是說(shuō)，我們必須按照任何行為在具體社會(huì)和政治條件中實(shí)際顯示的情形來(lái)思考分析它”［28］。中華人民共和國(guó)成立之初，有些部門實(shí)行垂直管理，或者說(shuō)在“條塊關(guān)系”中強(qiáng)調(diào)“條”的管理，也是國(guó)情和時(shí)代環(huán)境使然。中華人民共和國(guó)政府垂直管理制度起源的國(guó)情和時(shí)代環(huán)境，最核心的是爭(zhēng)取和鞏固國(guó)家獨(dú)立、人民解放，發(fā)展生產(chǎn)力。

中華人民共和國(guó)最先實(shí)行垂直管理的是海關(guān)。在中華人民共和國(guó)成立之初，毛澤東、劉少奇等領(lǐng)導(dǎo)人都就海關(guān)問(wèn)題發(fā)表過(guò)看法，他們將海關(guān)獨(dú)立看成是反侵略、爭(zhēng)取國(guó)家獨(dú)立和人民解放的重要內(nèi)容。

1949年3月，毛澤東在中共第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議中指出：“立即統(tǒng)制對(duì)外貿(mào)易，改革海關(guān)制度，這些都是我們進(jìn)入大城市的時(shí)候所必須首先采取的步驟。在做了這些之后，中國(guó)人民就在帝國(guó)主義面前站立起來(lái)了”［29］。1949年6月，中共中央指定由孔原負(fù)責(zé)籌建海關(guān)總署。周恩來(lái)對(duì)孔原說(shuō)：“新中國(guó)海關(guān)工作性質(zhì)要求全國(guó)統(tǒng)一，要有具有一致對(duì)外的統(tǒng)一性，如果做不到這一點(diǎn)，就不可能成為真正獨(dú)立自主的人民海關(guān)。新中國(guó)必須把被帝國(guó)主義把持的舊海關(guān)加以徹底改造，使它成為為新中國(guó)建設(shè)事業(yè)服務(wù)的人民海關(guān)”［30］。周恩來(lái)談到海關(guān)“獨(dú)立自主”和“全國(guó)統(tǒng)一”。1950年4月29日，劉少奇在慶祝五一勞動(dòng)節(jié)大會(huì)上的演說(shuō)中表示：“帝國(guó)主義已經(jīng)從中國(guó)趕走，帝國(guó)主義在中國(guó)的許多特權(quán)已經(jīng)被取消。新中國(guó)的海關(guān)政策與對(duì)外貿(mào)易政策已經(jīng)成為保護(hù)新中國(guó)工業(yè)發(fā)展的重要工具。這就是說(shuō)，我們已把中國(guó)大門的鑰匙放在自己的袋子里，而不是如過(guò)去一樣放在帝國(guó)主義及其走狗的袋子里。從今以后，中國(guó)工業(yè)就不致受到帝國(guó)主義的廉價(jià)商品的競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)的原料將首先供給自己工業(yè)的需要。這就掃除了一百年來(lái)使中國(guó)工業(yè)不能發(fā)展的一個(gè)最大的障礙”［31］。毛澤東、周恩來(lái)、劉少奇強(qiáng)調(diào)海關(guān)不僅要獨(dú)立于西方列強(qiáng)，而且強(qiáng)調(diào)海關(guān)必須要高度集中統(tǒng)一，也就是垂直管理。這里，我們看到垂直管理的目的是獨(dú)立和革命，包含了主權(quán)不容侵犯和分割的考慮。

1949年9月27日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，明確海關(guān)總署為政務(wù)院組成部門［32］。1949年10月25日，中國(guó)海關(guān)正式成立。1950年3月8日，政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于海關(guān)總署直接領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各地海關(guān)的通知》，決定“全國(guó)各地海關(guān)均應(yīng)立即和海關(guān)總署建立上下級(jí)的關(guān)系，受總署直接領(lǐng)導(dǎo)，一切有關(guān)海關(guān)的組織、人事、行政、業(yè)務(wù)等均應(yīng)向總署報(bào)告請(qǐng)示，總署所頒發(fā)的一切規(guī)章、命令、指示，都應(yīng)嚴(yán)格地遵照?qǐng)?zhí)行。不經(jīng)政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)及海關(guān)總署批準(zhǔn)，各地不得自由變更”［33］。海關(guān)上下級(jí)間建立行政隸屬關(guān)系，確立垂直管理體制。1951年4月，中央人民政府政務(wù)院公布《暫行海關(guān)法》，進(jìn)一步鞏固海關(guān)垂直管理制度?！稌盒泻ｊP(guān)法》第九條規(guī)定海關(guān)總署“組織并管理全國(guó)海關(guān)機(jī)關(guān)及其業(yè)務(wù)”。第十五條規(guī)定：“各關(guān)直隸于海關(guān)總署，由總署統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，與當(dāng)?shù)貙?duì)外貿(mào)易管理機(jī)關(guān)保持密切的工作聯(lián)系，并受其所在地大行政區(qū)人民政府的指導(dǎo)”。第十六條規(guī)定：“各分關(guān)、支關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，由海關(guān)總署規(guī)定之”。第十七條規(guī)定：“關(guān)設(shè)關(guān)長(zhǎng)，必要時(shí)得設(shè)副關(guān)長(zhǎng)，均由海關(guān)總署署長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)中央人民政府政務(wù)院任免之。分關(guān)設(shè)分關(guān)長(zhǎng)，支關(guān)設(shè)支關(guān)長(zhǎng)，必要時(shí)均得設(shè)副職，均由海關(guān)總署署長(zhǎng)任免之”［34］。這和國(guó)家政治保衛(wèi)局有兩點(diǎn)相同。一是海關(guān)也作為一個(gè)單獨(dú)的系統(tǒng)，實(shí)行嚴(yán)格的上下級(jí)垂直管理。二是也通過(guò)法律來(lái)規(guī)范海關(guān)設(shè)置和管理體制。

中共在建立中華人民共和國(guó)之初決定海關(guān)、鐵道、郵電、軍事等實(shí)行垂直管理，是基于革命、鞏固政權(quán)和國(guó)家建設(shè)的需要，這也是當(dāng)時(shí)的特定條件與環(huán)境決定的。軍事和半軍事性質(zhì)部門必須實(shí)行垂直管理，才能適應(yīng)新生政權(quán)的需要，才能鞏固國(guó)家獨(dú)立和人民解放的成果。郵電、鐵道等部門實(shí)行垂直管理體制，有利于打破各地通信交通分割的局面，打下大規(guī)模建設(shè)的基礎(chǔ)。

此外，中共在新民主主義革命時(shí)期較多使用垂直管理制度，除了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的因素，也是當(dāng)時(shí)殘酷的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境所迫。當(dāng)時(shí)，面對(duì)國(guó)民黨的打壓和進(jìn)攻、日本的侵略和掃蕩，這種體制可以有效貫徹上級(jí)組織乃至中共中央的決定、命令，提高戰(zhàn)斗力，確保中共得以生存和發(fā)展。

五 中國(guó)基本社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度的需要

一個(gè)國(guó)家的基本社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度對(duì)中觀和微觀層面的制度選擇具有重大影響。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政治制度，需要“條塊”權(quán)力架構(gòu)，尤其需要通過(guò)垂直管理和“條”的管理來(lái)強(qiáng)化中央權(quán)力和保證計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這是當(dāng)代中國(guó)垂直管理制度起源的一個(gè)重要的內(nèi)生原因。

早在中華人民共和國(guó)成立之前，中共中央已經(jīng)確立了走社會(huì)主義道路的方針，這正是中共為之奮斗幾十年的重要目標(biāo)。社會(huì)主義道路在當(dāng)時(shí)唯一成功的樣本就是蘇聯(lián)模式，即政治經(jīng)濟(jì)高度集中的斯大林模式。列寧在俄共（布）第七次代表大會(huì)的報(bào)告中曾對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)模式有過(guò)預(yù)言式描繪：“把全部國(guó)家經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)變成一架大機(jī)器，變成一個(gè)使億萬(wàn)人都遵照一個(gè)計(jì)劃工作的經(jīng)濟(jì)機(jī)體，——這就是落在我們肩上的巨大組織任務(wù)”［35］。斯大林模式正是試圖實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。斯大林模式在經(jīng)濟(jì)上是一種高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，國(guó)家通過(guò)部門管理原則來(lái)強(qiáng)化中央集權(quán)，以確保國(guó)家計(jì)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在對(duì)地方政府部門的領(lǐng)導(dǎo)上，中央部門的權(quán)限要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方政府?？梢哉f(shuō)，斯大林建立了“條”壓倒“塊”的政府管理體制。正如姜長(zhǎng)斌等學(xué)者所言，斯大林經(jīng)濟(jì)體制的靈魂是“高度集中的指令性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，它的運(yùn)轉(zhuǎn)工具是垂直的部門行政指揮”［36］。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與政府部門垂直管理可以說(shuō)是孿生兄妹。

學(xué)者程又中指出：斯大林時(shí)期，“在經(jīng)濟(jì)上，聯(lián)共（布）中央和聯(lián)盟中央政府各部門牢牢控制全聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)大權(quán)，各加盟共和國(guó)已無(wú)權(quán)獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)和管理自己的經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)。聯(lián)共（布）通過(guò)各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)立的與政府機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)上至聯(lián)盟中央政府、下至市和區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)；由聯(lián)盟中央制定并監(jiān)督執(zhí)行具有法律效力的全聯(lián)盟統(tǒng)一的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，直接管理銀行、財(cái)政、物資、進(jìn)出口貿(mào)易及全國(guó)絕大部分工農(nóng)商業(yè)企業(yè)，從而中央完全控制了全聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)”［37］。據(jù)學(xué)者陸南泉研究，到1946年，聯(lián)盟預(yù)算占全蘇聯(lián)預(yù)算的79.5%，加盟共和國(guó)預(yù)算和地方預(yù)算共占20.5%［38］，這一切都有賴垂直管理制度。

中國(guó)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，在經(jīng)濟(jì)上要確立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，必然需要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)這種廣泛使用的部門垂直管理制度，通過(guò)中央部門領(lǐng)導(dǎo)地方對(duì)口部門來(lái)保障計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以在中華人民共和國(guó)成立之初，當(dāng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)之后，中共中央通過(guò)取消大區(qū)政府等手段來(lái)強(qiáng)化中央以及中央各部門的權(quán)力，大致到1954年前后就確立了中央各部門對(duì)于下級(jí)對(duì)口部門的有效領(lǐng)導(dǎo)。學(xué)者郭為桂指出，1953年底，“我國(guó)行政管理體制中的一大特色，即各綜合、專業(yè)部門的高度集權(quán)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制初步確立，形成了國(guó)家行政管理體制中的諸多‘條條’。各‘條條’開(kāi)始在各自的管轄軌道內(nèi)事無(wú)巨細(xì)地發(fā)號(hào)施令，‘一竿子插到底’，對(duì)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響”［39］。1954年，《國(guó)務(wù)院組織法》頒布，對(duì)中央與地方關(guān)系和部門管理體制形成產(chǎn)生重要影響。一方面，政府機(jī)構(gòu)繼續(xù)增多，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)增加到64個(gè)，較1953年增加20多個(gè)，此后繼續(xù)增多。學(xué)者李振和魯宇指出：“1949年后的建政初期，中國(guó)在許多部門都實(shí)行了垂直管理體制。1954年之后，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制初步建立，中央部門從1953年底的35個(gè)增加到1957年的81個(gè)，當(dāng)時(shí)幾乎所有經(jīng)濟(jì)部門都實(shí)行了垂直管理”［40］。另一方面，政府管理制度中條的管理以法律形式確立。這意味著以條條管理為基本特點(diǎn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基本確立，政府垂直管理制度基本形成。

1956年2月14日，毛澤東在聽(tīng)取薄一波匯報(bào)有關(guān)發(fā)揮地方積極性問(wèn)題時(shí)表示：“我去年出去了幾趟，跟地方同志談話，他們流露不滿，總覺(jué)得中央束縛了他們。地方同中央有矛盾，若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊，你們是條條，你們無(wú)數(shù)條條往下達(dá)，而且規(guī)格不一，也不通知他們；他們的若干要求，你們也不批準(zhǔn)，約束了他們。曾希圣意見(jiàn)最多，對(duì)商業(yè)部很有意見(jiàn)，對(duì)不批準(zhǔn)他們辦肥料廠很有意見(jiàn)”［41］。這則談話反映了垂直管理制度、條管制度已經(jīng)普遍形成。而且，就連地方辦肥料廠也需商業(yè)部批準(zhǔn)，反映了中央部門權(quán)力之大，條塊矛盾已經(jīng)開(kāi)始浮現(xiàn)。

從1957年開(kāi)始，在毛澤東推動(dòng)下，中華人民共和國(guó)開(kāi)始第一次大規(guī)模向地方放權(quán)，當(dāng)時(shí)叫“體制下放”，條塊關(guān)系向“塊”一端傾斜。如，已經(jīng)確立垂直管理的郵電部、鐵道部開(kāi)始“體制下放”。1958年6月1日，《郵電部黨組關(guān)于改變郵電體制的請(qǐng)示》稱：“如果不改變郵電企業(yè)的體制，郵電建設(shè)還是按目前這樣由中央統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)的辦法，那么本來(lái)就已很落后的郵電通信必將成為國(guó)家建設(shè)中的狹窄地帶……應(yīng)當(dāng)改變郵電企業(yè)的體制，以地方為主領(lǐng)導(dǎo)并規(guī)劃建設(shè)各地的郵電企業(yè)，把直屬郵電部的各省、市、自治區(qū)的郵電管理局，改歸各地的人民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，作為它們的組成部分之一”［42］。鐵道部也一樣，1958年，《鐵道部黨組關(guān)于改進(jìn)鐵路管理體制向中央的報(bào)告》提出鐵路下放的建議，“現(xiàn)有十七個(gè)鐵路管理局的行政管理一律改為各?。ㄊ校?、自治區(qū)和鐵道部雙重領(lǐng)導(dǎo)”，“各省、自治區(qū)的鐵路管理局和工程局即作為各省、自治區(qū)的鐵路規(guī)劃、建筑和管理的機(jī)構(gòu)，直接對(duì)各省、自治區(qū)負(fù)責(zé)；涉及省、自治區(qū)以外的鐵路規(guī)劃、建筑和管理，由鐵道部負(fù)責(zé)綜合平衡”［43］。中共中央批準(zhǔn)了這些請(qǐng)示。這種大規(guī)模放權(quán)對(duì)剛剛形成的垂直管理制度、條管制度是很大的削弱，但也反映垂直管理制度過(guò)多使用影響了地方發(fā)展。

總之，中華人民共和國(guó)成立之初，中共已決定走社會(huì)主義道路，決心學(xué)習(xí)蘇聯(lián)制度，實(shí)行計(jì)劃體制，這對(duì)于中華人民共和國(guó)政府垂直管理的起源有著非常直接的影響。中國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度從基本制度面上決定中國(guó)必須大力推行垂直管理制度和條管制度。

六 結(jié)語(yǔ)：兼論當(dāng)代中國(guó)早期國(guó)家構(gòu)建

作為當(dāng)代中國(guó)政府體制的重要組成，垂直管理制度的起源是多種因素綜合作用的結(jié)果。在一個(gè)有著兩千多年中央集權(quán)傳統(tǒng)、有著古代最為發(fā)達(dá)的官僚制、高度注重縱向結(jié)構(gòu)調(diào)控的國(guó)家，垂直管理制度起源和中華人民共和國(guó)制度構(gòu)建有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。垂直管理制度的起源從一個(gè)側(cè)面反映了中華人民共和國(guó)政府體制和國(guó)家構(gòu)建是國(guó)內(nèi)和國(guó)際、歷史和現(xiàn)實(shí)、客觀環(huán)境和主動(dòng)選擇等多種因素相互作用的結(jié)果。

首先，中華人民共和國(guó)不是在一張白紙上建立的，而是在一個(gè)有著5000多年文明史的國(guó)家的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，而且這個(gè)國(guó)家有著長(zhǎng)期的中央集權(quán)、官僚制和大一統(tǒng)傳統(tǒng)，政府管理經(jīng)驗(yàn)極其豐富。尤為重要的是，古代中國(guó)在鹽鐵、漕運(yùn)、特務(wù)系統(tǒng)等特殊機(jī)構(gòu)早已實(shí)行垂直管理，積累了不少垂直管理經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)直接影響了中華人民共和國(guó)。

其次，在中華人民共和國(guó)成立之后的較長(zhǎng)歲月中，中國(guó)受到西方國(guó)家的持續(xù)封鎖和敵視，而蘇聯(lián)是當(dāng)時(shí)的強(qiáng)國(guó)，是社會(huì)主義陣營(yíng)的“老大哥”，是中國(guó)可以依靠的最重要外部力量，所以中國(guó)很自然地采取投向社會(huì)主義陣營(yíng)、與蘇聯(lián)結(jié)盟的外交政策。學(xué)習(xí)和模仿蘇聯(lián)是當(dāng)時(shí)中國(guó)進(jìn)行國(guó)家構(gòu)建和制度建設(shè)的主要方式。當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)體制就是斯大林模式：政治上高度集權(quán)，黨是國(guó)家政治生活的中心；經(jīng)濟(jì)上實(shí)行計(jì)劃體制，國(guó)家是生產(chǎn)的管理者、組織者、分配者，市場(chǎng)高度萎縮；整個(gè)國(guó)家在政治經(jīng)濟(jì)上都高度依賴垂直管理制度和部門管理制度。蘇聯(lián)的垂直管理制度是中共垂直管理實(shí)踐的直接源頭。

再次，在建立中華人民共和國(guó)前，中共已經(jīng)進(jìn)行了28年的革命和武裝斗爭(zhēng)，有著管理黨和政府的豐富經(jīng)驗(yàn)，而且早已實(shí)踐了垂直管理制度，以使得自己能夠在危險(xiǎn)而殘酷的環(huán)境中生存和壯大。國(guó)家政治保衛(wèi)局就是中共在應(yīng)對(duì)國(guó)民黨的政治軍事圍剿時(shí)一種自我保護(hù)舉動(dòng)，實(shí)行嚴(yán)格的垂直管理制度，地方黨政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干預(yù)。當(dāng)國(guó)家政治保衛(wèi)局走到極端，帶來(lái)權(quán)力不受制約乃至于肅反擴(kuò)大化的弊端時(shí)，中共及時(shí)廢止了它。在普通的政府部門上下級(jí)之間，當(dāng)時(shí)中共已經(jīng)高度強(qiáng)調(diào)“條”的管理，這是古代中國(guó)所沒(méi)有的新事物。古代中國(guó)上下級(jí)政府的普通政府部門雖然也對(duì)口設(shè)置，但不是垂直管理，而是以地方管理為主，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制。

最后，在當(dāng)代中國(guó)政府垂直管理制度形成過(guò)程，毛澤東、周恩來(lái)、劉少奇等領(lǐng)導(dǎo)人的價(jià)值取向和選擇是一個(gè)重要影響因素。他們把垂直管理制度當(dāng)作鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、保障國(guó)家獨(dú)立、發(fā)展生產(chǎn)力的重要方式，直接領(lǐng)導(dǎo)了垂直管理制度的創(chuàng)設(shè)和改革。不過(guò)，他們雖然強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，但高度注重條塊之間的平衡，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方的積極性，一切服從于鞏固國(guó)家政權(quán)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這個(gè)更高的目標(biāo)。

到1954年，中國(guó)已經(jīng)在海關(guān)、郵電、鐵道、水利、軍隊(duì)等領(lǐng)域建成了垂直管理制度。此外，在大量其他政府部門（如農(nóng)業(yè)部）也確立了條管制度。這時(shí)，古代中國(guó)極少見(jiàn)的條塊關(guān)系、條塊網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入中國(guó)政府體系，成中國(guó)政府架構(gòu)的基礎(chǔ)性內(nèi)容，深刻影響中國(guó)政府管理、國(guó)家治理的全過(guò)程，條條塊塊也成為了中國(guó)人經(jīng)常使用的詞匯。這是中國(guó)政治史上的新現(xiàn)象、新事物。從此，垂直管理制度始終成為中國(guó)黨政機(jī)構(gòu)改革、國(guó)家構(gòu)建的重要抓手和路徑依賴，在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代國(guó)家中發(fā)揮極為重要的作用。