云南瀾滄縣設(shè)施農(nóng)用地管理中的問題與優(yōu)化措施

羅瓊珍

（云南省普洱市瀾滄縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站，云南 瀾滄 665699）

瀾滄縣地處云南省西南部，位于普洱、臨滄、西雙版納交匯處，是全國唯一的拉祜族自治縣，全縣國土面積8807 km2。近年來，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地管理的政策文件陸續(xù)出臺(tái)，縣委、縣人民政府高度重視，積極貫徹落實(shí)。截至2020 年12 月，全縣設(shè)施農(nóng)用地共備案147 宗，用地總面積814.36 畝，占用地類主要有旱地、園地、林地、自留地、未利用地，用途以養(yǎng)殖場、晾曬場、倉儲(chǔ)、管理用房為主。隨著設(shè)施農(nóng)用地備案工作的迅速發(fā)展，面臨的問題也日益凸顯，進(jìn)一步加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地管理對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)民持續(xù)增收有著重要意義[1]。

一、設(shè)施農(nóng)用地管理中的問題

1、缺乏科學(xué)規(guī)劃選址

從目前備案情況看，瀾滄縣申請?jiān)O(shè)施農(nóng)用地備案以農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)殖農(nóng)戶居多。由于缺乏雄厚的資金支持以及龍頭企業(yè)的規(guī)范性帶動(dòng)，投入用地規(guī)劃的資金少，無法配套完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目空間布局零散且隨意。特別是輔助附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地選址隨意性大，不僅無法有效利用全部土地資源，形成有效土地質(zhì)量效應(yīng)，更無法讓破碎化、拼圖化的土地合并成規(guī)?；彝暾脑O(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地，無法讓現(xiàn)有的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生聚集效應(yīng)，土地整體利用率低[2]。

2、審批備案意識不強(qiáng)

由于各級黨委、政府對設(shè)施農(nóng)用地備案管理政策的宣傳力度不夠，加之部分經(jīng)營戶法律意識淡薄，不按照有關(guān)規(guī)定依法辦理備案手續(xù)的情況突出。個(gè)別經(jīng)營戶從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)出土地后，不按規(guī)定申請辦理備案手續(xù)，直接開展設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)；個(gè)別農(nóng)戶利用自家承包地自行開展設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)。

根據(jù)2019 年以前出臺(tái)的相關(guān)文件要求，申請?jiān)O(shè)施農(nóng)用地備案需提供土地利用總體規(guī)劃圖、土地勘測定界圖、用地平面布置圖、土地分類面積表、界址點(diǎn)坐標(biāo)表等，經(jīng)營戶需聘請有相關(guān)資質(zhì)的第三方公司對項(xiàng)目用地進(jìn)行勘測定界。目前申請用地者大多為農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)殖農(nóng)戶，資金少、用地規(guī)模小。而做勘測定界的費(fèi)用比較高，少則3～5 千元，多則3～5 萬元不等。一些經(jīng)營戶為節(jié)約成本，寧可冒著違法、違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn)也不去辦理合法備案手續(xù)，執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)后才補(bǔ)辦備案手續(xù)，土地執(zhí)法監(jiān)管部門工作難度增加[3]。

3、違法違規(guī)用地嚴(yán)重

日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)一些借設(shè)施農(nóng)用地之名的違法、違規(guī)用地行為，主要有3 種：一是以輔助附屬設(shè)施和配套設(shè)施管理為由，建設(shè)永久性私人住房；二是與建設(shè)用地審批相比較，設(shè)施農(nóng)用地審批流程相對簡單、門檻較低，一些企業(yè)以辦理設(shè)施農(nóng)用地為名，借機(jī)建造加工廠房、辦公區(qū)和小型倉庫等；三是一些經(jīng)營戶在所備案的設(shè)施農(nóng)用地內(nèi)修建休閑、餐飲或者旅店等非農(nóng)設(shè)施，進(jìn)行非農(nóng)經(jīng)營活動(dòng)。

還有部分經(jīng)營戶未備先建、邊備邊建、少備多建，甚至占用基本農(nóng)田建設(shè)輔助附屬設(shè)施和配套設(shè)施。這些行為在補(bǔ)辦正規(guī)備案手續(xù)時(shí)，因不符合設(shè)施農(nóng)用地備案政策而無法通過，只能拆除復(fù)墾，破壞了耕地耕作層，造成了資源浪費(fèi)。

4、復(fù)墾義務(wù)難以落實(shí)

一些設(shè)施農(nóng)用地破壞耕地耕作層十分嚴(yán)重，如水產(chǎn)類養(yǎng)殖項(xiàng)目，在申請農(nóng)用地備案時(shí)，經(jīng)營戶均按規(guī)定簽訂了土地復(fù)墾承諾書或協(xié)議書，但由于沒有繳納復(fù)墾保證金，部分經(jīng)營戶用地結(jié)束后未按約定將所建的輔助附屬設(shè)施和配套設(shè)施進(jìn)行拆除，未將設(shè)施農(nóng)用地恢復(fù)原用途。此類行為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和相關(guān)監(jiān)管部門沒有作出相應(yīng)的整治或懲罰措施，被破壞耕作層的土地將無法種植農(nóng)作物或開展其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。

5、缺乏聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制

設(shè)施農(nóng)用地管理涉及多部門，但在實(shí)際工作中各部門只按照各自職責(zé)開展工作，很少顧及其他內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府只注重項(xiàng)目的產(chǎn)出與稅收，缺乏實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)的事中、事后監(jiān)管；自然資源主管部門只注重國土空間規(guī)劃及用地地類是否準(zhǔn)確，輔助附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地規(guī)模是否標(biāo)準(zhǔn)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促經(jīng)營者恢復(fù)土地原用途等缺乏有效指導(dǎo)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門只注重土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理是否規(guī)范以及項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)影響，對建設(shè)內(nèi)容、擅自改變設(shè)施農(nóng)業(yè)用途、涉農(nóng)資金安全等缺乏監(jiān)管。由于部門之間沒有形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，出現(xiàn)問題后不能及時(shí)予以制止，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)和破壞嚴(yán)重，土地執(zhí)法部門工作困難。

二、設(shè)施農(nóng)用地管理優(yōu)化措施

1、科學(xué)合理規(guī)劃選址

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和相關(guān)主管部門要因地制宜，科學(xué)制定設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃加強(qiáng)銜接，積極引導(dǎo)經(jīng)營戶對設(shè)施農(nóng)用地，特別是輔助附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地進(jìn)行合理選址與布局。同時(shí)，引導(dǎo)經(jīng)營戶在不破壞自然生態(tài)環(huán)境的前提下，盡可能選擇荒山荒坡、灘途、坑塘水面以及低效閑置類用地，不占用基本農(nóng)田，盡量不占或少占耕地，努力實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約、集約用地。

2、加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、相關(guān)主管部門要重視設(shè)施農(nóng)用地管理政策宣傳工作，采取會(huì)議、座談、廣播、微信等多種形式，引導(dǎo)經(jīng)營戶按照“農(nóng)地農(nóng)用”的原則，依法依規(guī)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。符合政策規(guī)定用地時(shí)，相關(guān)部門要主動(dòng)服務(wù)，適當(dāng)縮減審批流程，減輕經(jīng)營者的時(shí)間、金錢和人力成本。手續(xù)不全時(shí)，本著“溝通解決為主、教育批評為輔、處罰懲戒為末”的原則，積極進(jìn)行溝通教育，勸其及時(shí)辦齊手續(xù)。不符合設(shè)施農(nóng)用地審批政策條件時(shí)，要耐心講解用地政策，勸其重新進(jìn)行規(guī)劃選址。為節(jié)約成本、抱著僥幸心理違法違規(guī)用地而不去辦理合法備案手續(xù)的行為，可將其當(dāng)作反面典范加以宣傳，警示其他經(jīng)營戶。

3、加大巡查監(jiān)管力度

建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主，縣自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門為輔的聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管工作機(jī)制，在抓好各自管理職責(zé)的同時(shí)，加強(qiáng)協(xié)作，共同作為，結(jié)合實(shí)際制定出可操作執(zhí)行協(xié)議與方案實(shí)施的具體監(jiān)管措施，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為，要追究相關(guān)企業(yè)和相關(guān)人員責(zé)任。

不符合農(nóng)業(yè)建設(shè)要求的備案一律不允許通過審批。堅(jiān)決打擊未經(jīng)備案就進(jìn)行施工建設(shè)的行為，責(zé)令其立即停工或限期補(bǔ)辦備案手續(xù)。及時(shí)制止和糾正不按備案方案建設(shè)的行為，如輔助設(shè)施用地和配套設(shè)施用地超標(biāo)、移位、改變用途等，督促其將超出部分拆除，移位、改變用途部分進(jìn)行整改。以輔助附屬設(shè)施和配套設(shè)施管理為由，建設(shè)永久性私人住房，或建造加工廠房、辦公區(qū)和小型倉庫，或修建休閑、餐飲或者旅店等非農(nóng)設(shè)施行為，要進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，情節(jié)嚴(yán)重惡劣時(shí)可依法移交公安部門進(jìn)行嚴(yán)格處理。

4、嚴(yán)格落實(shí)復(fù)墾義務(wù)

經(jīng)營戶在申請?jiān)O(shè)施農(nóng)用地備案前要認(rèn)真做好土地復(fù)墾方案，生產(chǎn)活動(dòng)結(jié)束后，要嚴(yán)格按照所簽訂的復(fù)墾承諾書或協(xié)議書將建設(shè)的輔助附屬設(shè)施和配套設(shè)施拆除，恢復(fù)土地原狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地拆除復(fù)墾工作的跟蹤督查，土地復(fù)墾義務(wù)人拒不按約定將輔助附屬設(shè)施和配套設(shè)施進(jìn)行拆除復(fù)墾，或者拆除復(fù)墾驗(yàn)收不合格且整改仍不合格時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代其拆除復(fù)墾，拆除復(fù)墾費(fèi)用由土地復(fù)墾義務(wù)人承擔(dān)。

三、結(jié)論

為有效解決設(shè)施農(nóng)用地備案管理工作中存在的問題，避免以發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為由違法侵占耕地、違法使用土地的情況，上級行政主管部門應(yīng)及時(shí)制定出臺(tái)更加完善的相關(guān)法律、法規(guī)、政策，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)用地備案管理工作健康有序推進(jìn)，強(qiáng)力助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。