山西忻州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題與措施

李靜芳

（山西省忻州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營發(fā)展服務(wù)中心，山西 忻州 035100）

促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高效發(fā)展的基礎(chǔ)工程。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于防止土地撂荒，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)，推動(dòng)土地使用權(quán)進(jìn)入市場，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展意義重大。

一、忻州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)特征

（1）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈迅速擴(kuò)大趨勢

調(diào)查可知，忻州市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村從1983 年開始實(shí)行家庭承包責(zé)任制，1998 年發(fā)展到16 萬畝，平均每年發(fā)展1 萬畝。從1998 年開始二輪延包到2020 年底農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，共發(fā)展110.23 萬畝，平均每年5 萬畝。

（2）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模凸顯

全市經(jīng)營面積50～100 畝的主體5443 個(gè)，經(jīng)營面積100～200 畝的主體3290 個(gè)，經(jīng)營面積200～500 畝的主體667個(gè)，經(jīng)營面積500 畝以上的主題151 個(gè)。

（3）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣化

主要的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式仍舊是出租（轉(zhuǎn)包）方式，有89.77 萬畝，占家庭承包耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積的81.43%；其次是入股方式，包括入股合作社、企業(yè)、家庭農(nóng)場等，有2.99 萬畝，占家庭承包耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積的2.7%。

（4）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍不斷擴(kuò)大

由早期的耕地延擴(kuò)展到耕地、荒地、果園等；由早期在親屬間、同村成員間進(jìn)行，擴(kuò)展到外村、外鄉(xiāng)，甚至外縣、外市、外??；農(nóng)戶除了與農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶簽定流轉(zhuǎn)合同，還與工商企業(yè)、政府部門等簽定。

（5）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)區(qū)域差異明顯

忻州各縣（市、區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平層次不齊，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的比重、規(guī)模、方式等也存在差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、經(jīng)濟(jì)水平較高的地方，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的比重較高。其中，定襄縣民營企業(yè)較多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、水平高，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比重最大。

2、忻州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)情況

目前，忻州市全部縣（市、區(qū)）成立了縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，并配套相關(guān)工作人員以及辦公設(shè)備，包括電子顯示屏、電子觸摸屏等便民利民設(shè)備。此外，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，數(shù)量分別達(dá)188 個(gè)和1610 個(gè)；縣級工作人員57 人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級工作人員335 人。

縣、鄉(xiāng)、村3 級流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，堅(jiān)持長期政策宣傳，及時(shí)發(fā)布土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息，提供咨詢、合同簽訂指導(dǎo)以及糾紛調(diào)解等服務(wù)，管理本轄區(qū)內(nèi)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，極大促進(jìn)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)[1]。

二、忻州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題

1、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積小，操作不規(guī)范

雖然全市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率提高到14%，但仍然低于全省水平，低于全國水平。大部分農(nóng)戶法律意識淡薄，以私下口頭協(xié)議居多，簽定規(guī)范合同的較少。還有部分農(nóng)戶雖然簽訂了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但內(nèi)容不全面、格式不規(guī)范，易發(fā)生農(nóng)村土地糾紛。

2、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營規(guī)模小、期限短

全市多數(shù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限很短，以1 年為限，極少農(nóng)戶與企業(yè)簽訂長期土地流轉(zhuǎn)合同；土地在小戶之間流動(dòng)較多，較少向大戶流動(dòng)形成規(guī)模經(jīng)營。這些情況導(dǎo)致承包戶很難制定長期種養(yǎng)計(jì)劃，不愿意購買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，影響了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營以及可持續(xù)發(fā)展[2]。

3、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息傳播不暢

調(diào)查可知，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易具有很大偶然性，流出方與流入方彼此掌握的流轉(zhuǎn)信息少，嚴(yán)重缺少雙向擇優(yōu)選擇機(jī)會。流入方主要通過主動(dòng)詢問獲得流轉(zhuǎn)信息；流出方發(fā)布流轉(zhuǎn)信息的意識淡薄，甚至根本不知道流轉(zhuǎn)平臺的存在，不掌握欲轉(zhuǎn)入方的信息。

4、農(nóng)村土地仲裁體系功能有限

雖然忻州市在各縣（市、區(qū)）已全面建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，并經(jīng)過多年努力取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但由于仲裁專職人員配置嚴(yán)重短缺、經(jīng)費(fèi)保障極其有限以及糾紛本身的復(fù)雜性等原因，仲裁委的調(diào)解仲裁力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí)，不同縣（市、區(qū)）發(fā)展水平差異較大，部分地區(qū)未真正開展仲裁工作。這些情況在一定程度上影響了土地糾紛調(diào)解效率，阻礙了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

三、推進(jìn)忻州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有效措施

1、忻州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難的主要原因

（1）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件差

忻州市地處丘陵山區(qū)，大多數(shù)耕地細(xì)碎，坡地較多，不利于大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)，土地經(jīng)營與管理成本高，經(jīng)濟(jì)效益低，制約了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體偏低

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在投入周期長、收入慢、風(fēng)險(xiǎn)高的特征，要想通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，必須以一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為支撐。忻州市15 個(gè)縣（市、區(qū)）中大部分縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)科技水平差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資主體不多，成為制約忻州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的最大瓶頸[3]。

（3）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織服務(wù)不到位

盡管各縣（市、區(qū)）都成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，但都掛靠在農(nóng)經(jīng)部門。而農(nóng)經(jīng)部門近年來人少事多，承擔(dān)著農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等重大改革任務(wù)，也沒有形成土地流轉(zhuǎn)交易市場，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)有限。

2、提高認(rèn)識，加大培訓(xùn)宣傳力度

要想做好當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部需充分認(rèn)識到該項(xiàng)工作的重要性和緊迫性，并將其提到工作日程上。通過政策扶持與法律宣傳，吸引種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場主以及農(nóng)業(yè)企業(yè)等有條件的個(gè)人和組織流轉(zhuǎn)土地。同時(shí)，積極指導(dǎo)、引導(dǎo)農(nóng)民了解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策、法律與可獲得效益，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，促進(jìn)其依法、自愿、有償、有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，逐漸形成運(yùn)行良好有序的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。

3、加快土地確權(quán)成果應(yīng)用，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)

目前，忻州市土地確權(quán)工作已進(jìn)入尾聲，下一步要加快推進(jìn)確權(quán)成果應(yīng)用。要引導(dǎo)農(nóng)民互換并地，解決農(nóng)戶承包地塊零散、細(xì)碎，不方便耕種等問題。同時(shí)引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)向現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。動(dòng)員農(nóng)戶將承包地進(jìn)行托管，統(tǒng)一管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，使農(nóng)村土地“活”起來。

將農(nóng)村土地確權(quán)工作與農(nóng)業(yè)重大建設(shè)項(xiàng)目同抓共管，通過農(nóng)村土地確權(quán)登記成果推進(jìn)農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，以確權(quán)穩(wěn)權(quán)為基礎(chǔ)保障，將土地經(jīng)營權(quán)以入股的方式流轉(zhuǎn)，探索農(nóng)業(yè)經(jīng)營新型模式，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

4、利用產(chǎn)權(quán)制度改革契機(jī)，完善產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)

忻州市2018 年被列為中央農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整市推進(jìn)試點(diǎn)市，目前已全部完成。全市充分利用產(chǎn)權(quán)制度改革契機(jī)，健全完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)出租等流轉(zhuǎn)交易。

5、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)揮帶動(dòng)示范效應(yīng)

積極扶持合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營個(gè)人與組織的發(fā)展，營造鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的社會氛圍，重視對規(guī)模經(jīng)營帶頭人的培養(yǎng)。