政府同意后部門(mén)發(fā)布文件之效力探討

葉新火

（寧波市人民政府 辦公廳，浙江 寧波 315000）

在行政規(guī)范性文件管理領(lǐng)域，政府發(fā)布文件和政府部門(mén)發(fā)布文件的界限是比較明確的，政府文件在經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后，由政府主要負(fù)責(zé)人簽署發(fā)布；政府部門(mén)文件在經(jīng)政府部門(mén)負(fù)責(zé)人集體審議通過(guò)后，由部門(mén)主要負(fù)責(zé)人簽署發(fā)布。然而在行政管理實(shí)踐中，還有這么一類(lèi)文件，即政府同意后部門(mén)①發(fā)布文件。對(duì)于這類(lèi)文件的效力，實(shí)踐中有兩種完全不同的觀點(diǎn)：一種認(rèn)為這類(lèi)文件發(fā)布前經(jīng)過(guò)政府同意，因此屬于政府發(fā)布的文件；另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，政府同意只是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的程序，這類(lèi)文件是由部門(mén)發(fā)布的，因此屬于部門(mén)文件。這兩種截然不同的認(rèn)識(shí)直接影響到這類(lèi)文件的效力，進(jìn)而影響到其在行政管理中的適用，容易引發(fā)行政執(zhí)法爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，政府同意只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，屬于過(guò)程性行為，這類(lèi)文件是由部門(mén)發(fā)布的，其效力屬于部門(mén)發(fā)布的文件。筆者結(jié)合有關(guān)發(fā)文實(shí)踐以及法律法規(guī)規(guī)定，分析如下。

一、政府同意部門(mén)發(fā)文的工作實(shí)踐

在實(shí)踐中，無(wú)論是中央還是地方層面，政府同意后部門(mén)發(fā)布文件的情況并不罕見(jiàn)。根據(jù)發(fā)文對(duì)象不同，可以分為三大類(lèi)：

（一）同時(shí)下發(fā)到下級(jí)政府和與發(fā)文部門(mén)同級(jí)的其他部門(mén)

如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等國(guó)務(wù)院十個(gè)部門(mén)2019年1月11日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展的若干意見(jiàn)》（農(nóng)漁發(fā)〔2019〕1號(hào)）②，在發(fā)文通知里面注明“經(jīng)國(guó)務(wù)院同意”，發(fā)文對(duì)象是各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)。地方人民政府層面也有這樣的實(shí)踐。如海南省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《海南省產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入禁止限制目錄（2019年版）》的通知（瓊發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2019〕1043號(hào)）③發(fā)文對(duì)象是各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位，發(fā)文通知還注明：“該目錄經(jīng)省政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行；并要求各主管部門(mén)要抓緊完善相關(guān)配套措施；各市縣政府要切實(shí)強(qiáng)化屬地責(zé)任，結(jié)合實(shí)際抓好貫徹落實(shí)?！?/p>

（二）只下發(fā)到下級(jí)政府

此類(lèi)發(fā)文不發(fā)到與發(fā)文部門(mén)同級(jí)的其他部門(mén)。如國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、公安部等15部門(mén)2020年3月25日印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕473號(hào)）④，發(fā)文通知里面注明“經(jīng)國(guó)務(wù)院同意”，發(fā)文對(duì)象是各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。浙江省商務(wù)廳2019年12月27日發(fā)布的《關(guān)于做好石油成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》（浙商務(wù)發(fā)〔2019〕75號(hào)）⑤，在發(fā)文通知里面注明“經(jīng)省政府同意”，其發(fā)文對(duì)象是各設(shè)區(qū)市人民政府。

（三）只下發(fā)到發(fā)文部門(mén)的下級(jí)部門(mén)

此類(lèi)發(fā)文不發(fā)到下級(jí)政府，也不發(fā)到與發(fā)文部門(mén)同級(jí)的其他部門(mén)。如浙江省經(jīng)濟(jì)和信息化廳、浙江省發(fā)展改革委、浙江省通信管理局2020年9月28日《關(guān)于印發(fā)浙江省5G基站建設(shè)“一件事”集成改革實(shí)施方案的通知》（浙經(jīng)信無(wú)管〔2020〕137號(hào)）⑥，該方案經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，發(fā)文對(duì)象是各市、縣（市、區(qū)）經(jīng)信、發(fā)改、公安等部門(mén)，并未發(fā)給下級(jí)政府，也沒(méi)有發(fā)到與發(fā)文部門(mén)同級(jí)的其他部門(mén)。

另外，“政府同意”的具體形式在實(shí)踐操作中也有所不同。有些文件明確表述是經(jīng)“政府常務(wù)會(huì)議”審議通過(guò)的，但也有部分文件只表述“經(jīng)政府同意”，但具體是哪種形式（開(kāi)會(huì)審議通過(guò)或某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)同意）同意的，并不明確。

二、相關(guān)法律法規(guī)分析

政府同意后部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件效力究竟如何認(rèn)定，法律上并沒(méi)有明確規(guī)定。但是《立法法》等有關(guān)法律法規(guī)及司法解釋中，對(duì)文件（包括行政法規(guī)）的形式、行政行為的主體如何認(rèn)定有比較明確的規(guī)定，這對(duì)于分析研究此類(lèi)文件的效力，很有借鑒意義。

（一）《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的相關(guān)規(guī)定

政府同意后部門(mén)發(fā)布的文件屬于行政機(jī)關(guān)公文的一種，因此，這類(lèi)文件的形式和效力，應(yīng)當(dāng)適用《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2012年4月16日印發(fā)）。

1.文件的形式方面。按照該條例第九條第一項(xiàng)規(guī)定，公文一般由份號(hào)、密級(jí)和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說(shuō)明、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期、頁(yè)碼等組成。可見(jiàn)，發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號(hào)、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、印章都是公文必不可少的因素。經(jīng)政府同意后部門(mén)發(fā)布的文件，無(wú)論是發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號(hào)還是發(fā)文機(jī)關(guān)署名、印章，體現(xiàn)的都是政府部門(mén)，因此，從形式上看，這類(lèi)文件應(yīng)屬于政府部門(mén)的發(fā)文。

2.文件的效力方面。該條例第十六條第二項(xiàng)規(guī)定了以下兩種經(jīng)政府授權(quán)、同意后發(fā)文的情況：

第一類(lèi)是黨委、政府的辦公廳（室）根據(jù)本級(jí)黨委、政府授權(quán)，可以向下級(jí)黨委、政府行文，可以向下級(jí)黨委、政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級(jí)黨委、政府提出指令性要求。

第二類(lèi)是政府職能部門(mén)對(duì)于需經(jīng)政府審批的具體事項(xiàng)，經(jīng)政府同意后可以行文，文中須注明已經(jīng)政府同意。

可見(jiàn)，該條例雖沒(méi)有明確規(guī)定政府同意后部門(mén)發(fā)布文件的效力，但從條文表述中可以看出：上述兩類(lèi)文件雖然都經(jīng)過(guò)政府同意，但內(nèi)容和效力是有區(qū)別的。政府辦公廳（室）經(jīng)政府授權(quán)可以向下級(jí)政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級(jí)政府提出指令性要求，該文件具有政府發(fā)文的效力⑦；而政府同意后部門(mén)發(fā)布的文件，內(nèi)容只涉及某些具體事項(xiàng)，不具備政府發(fā)文或者政府辦公廳（室）發(fā)文的效力。

（二）《立法法》《行政法規(guī)制定程序暫行條例》等相關(guān)規(guī)定

1987年4月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第十五條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)或者經(jīng)國(guó)務(wù)院總理審定的行政法規(guī)，由國(guó)務(wù)院發(fā)布，或者由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院主管部門(mén)發(fā)布。”因此，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后由國(guó)務(wù)院主管部門(mén)發(fā)布的，也屬于行政法規(guī)，效力等同于國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)。此后，2002年12月11日國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)《國(guó)家計(jì)委關(guān)于請(qǐng)明確〈價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定〉的法律效力及價(jià)格行政處罰適用復(fù)議前置程序問(wèn)題的函》的復(fù)函（國(guó)法函〔2002〕259號(hào)）中也明確提出：“這一規(guī)定在《中華人民共和國(guó)立法法》于2000年7月1日施行前是有效的。據(jù)此，1999年7月10日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、1999年8月1日由國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)令第1號(hào)發(fā)布的《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》，屬于行政法規(guī)。”

然而，2000年7月1日《立法法》施行后，行政法規(guī)發(fā)布形式有了新的規(guī)定。該法第六十一條規(guī)定“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布”。2015年該法修改后，新增一款規(guī)定“有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)，可以由國(guó)務(wù)院總理、中央軍事委員會(huì)主席共同簽署國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)令公布”。可見(jiàn)，根據(jù)《立法法》規(guī)定，行政法規(guī)的發(fā)布形式只能是國(guó)務(wù)院總理令，或者國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)共同簽署的令；經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后國(guó)務(wù)院部門(mén)發(fā)布的令，不再是行政法規(guī)的發(fā)布形式。比如，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部第37號(hào)令發(fā)布的《外商投資安全審查辦法》，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部令第39號(hào)發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》，在商務(wù)部網(wǎng)站上都?xì)w類(lèi)為部門(mén)規(guī)章而不是行政法規(guī)⑧。

（三）《行政訴訟法》及有關(guān)司法解釋規(guī)定

《行政訴訟法》第二十六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”。至于如何認(rèn)定“作出行政行為的機(jī)關(guān)”，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第十九條規(guī)定，“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)為被告?！边@說(shuō)明，“在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)”是“作出行政行為的機(jī)關(guān)”。另外，該解釋第一條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為”、第一條第（六）項(xiàng)規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過(guò)程性行為”，都不屬于行政訴訟的受案范圍，其原因在于：行政機(jī)關(guān)層報(bào)等過(guò)程性行為屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行為，不產(chǎn)生外部法律效力，對(duì)外發(fā)生法律效力行為是由在法律文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)作出的，因此，只能認(rèn)定署名機(jī)關(guān)為行政訴訟的被告。

在司法實(shí)踐中，一般也把政府對(duì)其所屬部門(mén)作出的批復(fù)認(rèn)定為內(nèi)部行政行為，不可對(duì)此提起訴訟。如最高人民法院在第五批指導(dǎo)案例22號(hào)（即魏永高、陳守志訴來(lái)安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案中）指出，“地方人民政府對(duì)其所屬行政管理部門(mén)的請(qǐng)示作出的批復(fù)，一般屬于內(nèi)部行政行為，不可對(duì)此提起訴訟。但行政管理部門(mén)直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，行政相對(duì)人對(duì)該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。

可見(jiàn)，《立法法》《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》《行政法規(guī)制定程序暫行條例》等法律法規(guī)的要求及其思路基本是一致的，即以在文件上的署名、蓋章為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定發(fā)文單位，政府同意后由部門(mén)發(fā)布的文件，其署名、蓋章等都是部門(mén)的名義，因此應(yīng)當(dāng)屬于部門(mén)文件。《行政訴訟法》及其司法解釋以及有關(guān)典型案例也體現(xiàn)了該精神，即以文件上署名為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定發(fā)文單位，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的批復(fù)和同意，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部適用而不產(chǎn)生外部效力。這也是符合行政法基本法律理論的。

三、基于行政行為的理論分析

（一）要式行政行為與非要式行政行為

在我國(guó)傳統(tǒng)行政法學(xué)理論中，以行政行為產(chǎn)生法律效力是否需要特定形式，將行政行為分為要式行政行為和非要式行政行為。要式行為指必須具備特定形式和記載事項(xiàng)才能產(chǎn)生法律效果的行政行為，如頒布行政法規(guī)必須以國(guó)務(wù)院令這種形式；行政處罰須有行政處罰決定書(shū)這種法定形式，且必須載明法定事項(xiàng)⑨。與之相反，非要式行為不要求有特定形式，只要表達(dá)了意思就能產(chǎn)生法律效果。行政機(jī)關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件受《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》調(diào)整，其形式應(yīng)當(dāng)符合按照該條例的要求，屬于典型的要式行政行為，其效力的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)根據(jù)其形式要件把握。

（二）內(nèi)部行政行為和外部行政行為

以行政行為的對(duì)象為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政行為分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。內(nèi)部行政行為是指發(fā)生于行政組織內(nèi)部，基于行政機(jī)關(guān)、人員間的隸屬或管理關(guān)系，只影響行政組織內(nèi)部的措施，如行政機(jī)關(guān)工作人員的工作調(diào)研，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)工作的指揮，對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織和管理等。與之相反，外部行政行為是指行政主體針對(duì)行政系統(tǒng)以外的公民、法人或其他組織所作的行為。內(nèi)部行政行為和外部行政行為的區(qū)分，在行政訴訟和行政復(fù)議領(lǐng)域具有重要意義。一般來(lái)說(shuō)，行政訴訟和行政復(fù)議的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是外部行政行為，內(nèi)部行政行為不可能成為行政訴訟和行政復(fù)議的對(duì)象。

比如，行政復(fù)議法第六條明確規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定、行政強(qiáng)制措施決定、有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)變更，中止，撤銷(xiāo)的決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，這些行為都屬于外部行政行為；同時(shí)，行政復(fù)議法第八條將行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定這類(lèi)行為排除在了行政復(fù)議的范圍之外。行政訴訟法的規(guī)定與此基本類(lèi)似。雖然上述兩部法律沒(méi)有使用內(nèi)部行政行為和外部行政行為的概念，但條文內(nèi)容已經(jīng)明確體現(xiàn)了內(nèi)部行政行為和外部行政行為的區(qū)分。此后最高人民法院頒布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）使用了“外部法律效力”這一概念，該解釋第一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為、上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的聽(tīng)取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

此外，《政府信息公開(kāi)條例》也體現(xiàn)了對(duì)外部事務(wù)和內(nèi)部事務(wù)的區(qū)分。針對(duì)內(nèi)部事務(wù)信息，條例第十六條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開(kāi)?！倍鴮?duì)于其他信息，條例第十九條則規(guī)定：“對(duì)涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)?！?/p>

根據(jù)上述法律法規(guī)對(duì)內(nèi)部行政行為與外部行政行為、內(nèi)部事務(wù)信息與外部事務(wù)信息的區(qū)別性規(guī)定，可以看出，政府同意部門(mén)發(fā)布的文件，“政府同意”是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)事務(wù)的同意，屬于內(nèi)部行政行為，不產(chǎn)生外部法律效力；而部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)該文件并對(duì)外發(fā)布，才是對(duì)外產(chǎn)生法律效力的行為、外部行政行為。

（三）過(guò)程性行政行為和過(guò)程性信息

過(guò)程性行政行為，是指行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前而進(jìn)行的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等行為；與此相關(guān)的信息可稱為過(guò)程性信息。過(guò)程性行為一般起服務(wù)或輔助作用，是為終局行政行為服務(wù)的，效力也會(huì)被終局的行政行為吸收和覆蓋，因此，對(duì)外產(chǎn)生法律效力的是終局行政行為，過(guò)程性行為不具備最終、對(duì)外的法律效力，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)也不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，最高人民法院有關(guān)司法解釋將程序性行政行為確定為不可訴行為。比如，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過(guò)程性行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。過(guò)程性信息在《政府信息公開(kāi)條例》中也有規(guī)定，條例第十六條第二款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中形成的討論記錄、過(guò)程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過(guò)程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開(kāi)”。

按照上述司法解釋和《政府信息公開(kāi)條例》的精神，部門(mén)發(fā)布文件前的“政府同意”歸屬于“過(guò)程性行政行為”，是針對(duì)本部門(mén)權(quán)限范圍內(nèi)但又比較重要的事情，基于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級(jí)監(jiān)督管理關(guān)系而向政府請(qǐng)示報(bào)告并獲同意后，再由部門(mén)發(fā)布文件的行為，政府的同意屬于發(fā)文前的過(guò)程性環(huán)節(jié)，發(fā)文部門(mén)負(fù)責(zé)人簽發(fā)并對(duì)外發(fā)布該文件，才屬于終局的行政行為、對(duì)外發(fā)生效力的行政行為。

（四）對(duì)其他類(lèi)似行為之分析

和政府同意后部門(mén)發(fā)文相似，在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部也有類(lèi)似的其他事項(xiàng)。比如，重大行政決策是縣級(jí)以上地方人民政府以其自身名義作出的，需要經(jīng)過(guò)決策啟動(dòng)、公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序。同時(shí)，根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》第三十一條規(guī)定，重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，然而，該決策并不會(huì)因?yàn)榻?jīng)過(guò)了向黨委請(qǐng)示報(bào)告并獲黨委同意而改變行政屬性，成為黨委決策。又比如，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，但這類(lèi)法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，且不得同本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸?？梢?jiàn)，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，雖然經(jīng)過(guò)了省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，但并不是省級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，效力也低于本省的地方性法規(guī)。

四、余論

在政府體系內(nèi)部，由于政府管轄事務(wù)的復(fù)雜性以及社會(huì)生活的多樣性，政府部門(mén)對(duì)屬于其管轄范圍比較重大、復(fù)雜或者牽涉面比較廣的事務(wù)，基于內(nèi)部的監(jiān)督管理關(guān)系，在向政府請(qǐng)示并獲得同意后，再由政府部門(mén)發(fā)布文件或作出決定，是行政管理中的常態(tài)行為。然而，由于相關(guān)制度的欠缺，這類(lèi)文件效力的認(rèn)定還有爭(zhēng)議。希望藉由本文的分析研究，能夠厘清此類(lèi)文件的法律效力，并進(jìn)而能夠完善規(guī)范性文件管理的相關(guān)制度，使這類(lèi)文件能在龐雜的文件體系內(nèi)有相應(yīng)的一席之地。

【注釋】

①這里的“部門(mén)”是指政府辦公廳（室）以外的部門(mén)，因?yàn)檎k公廳（室）發(fā)布的文件，一般都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)本級(jí)人民政府同意，也納入本級(jí)人民政府制定的行政規(guī)范性文件管理。

②https://www.sohu.com/a/295132309_120051405，訪問(wèn)時(shí)間：2021年1月26日。

③http://plan.hainan.gov.cn/sfgw/0400/201909/92e94bc-2d2324268bd5bf23c797ed6db.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2021年1月26日。

④https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202003/t2020 0327_1224256.html，訪問(wèn)時(shí)間：2021年1月26日

⑤http://www.zj.gov.cn/art/2019/12/27/art_1553424_30 222.html，訪問(wèn)時(shí)間：2021年1月26日。

⑥http://www.zj.gov.cn/art/2020/9/28/art_1229214070_2186322.html，訪問(wèn)時(shí)間：2021年1月26日。

⑦比如《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》第八條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府辦公室（廳）發(fā)布的行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)人民政府同意，按照本級(jí)人民政府制定的行政規(guī)范性文件管理。

⑧http://tfs.mofcom.gov.cn/article/bmgz/202101/20210 103034684.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月18日。

⑨比如行政處罰法第五十九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照本法第五十七條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書(shū)。行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；（二）違反法律、法規(guī)、規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；（三）行政處罰的種類(lèi)和依據(jù)；（四）行政處罰的履行方式和期限；（五）申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的途徑和期限；（六）作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期。行政處罰決定書(shū)必須蓋有作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的印章。