淺談事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對策

趙子寅

摘要：預(yù)算管理貫穿于事業(yè)單位整個經(jīng)濟活動中，隨著我國財政支出管理的不斷深化改革，預(yù)算管理全面規(guī)范，運行機制順暢高效，為推動事業(yè)單位發(fā)展提供了重要保障。但在改革過程中，一些共性問題凸顯出來，影響了預(yù)算管理的全面深化實施。本文從基層事業(yè)單位視角，結(jié)合預(yù)算管理一體化體系建設(shè)現(xiàn)狀，探討了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及績效評價等方面存在的問題，并提出了相關(guān)解決對策，以期為進一步優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算管理提供幫助。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;預(yù)算管理;問題;對策

隨著2020年國家出臺《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》，各地政府加快預(yù)算一體化平臺的搭建與實施，使預(yù)算管理得到了階段性發(fā)展。預(yù)算管理從之前的各環(huán)節(jié)“信息孤島”到現(xiàn)在互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)共享，不僅促進了事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展，而且維護了市場經(jīng)濟秩序，彰顯了為民服務(wù)的宗旨。

一、事業(yè)單位加強預(yù)算管理的重要性

事業(yè)單位預(yù)算管理是指為了確保事業(yè)單位預(yù)算資金規(guī)范運行而進行的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理等一系列活動的總稱。它是財政管理的重要組成部分。預(yù)算管理滲透于事業(yè)單位工作的全過程。事業(yè)單位組織各項業(yè)務(wù)活動的事前、事中和事后均納入預(yù)算管理。事前為預(yù)算編制，事中為預(yù)算執(zhí)行，其中包含預(yù)算調(diào)整及預(yù)算控制，事后為績效評價。對于事業(yè)單位而言，預(yù)算管理針對的是單位開展業(yè)務(wù)活動所涉及的全部資金。事業(yè)單位加強預(yù)算管理的必要性，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）加強預(yù)算管理有利于加強內(nèi)部控制

預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的一部分，它涉及事業(yè)單位全部經(jīng)濟活動，預(yù)算管理并不是孤立存在的，而是與事業(yè)單位其他管理體系有著密不可分的關(guān)系，比如資產(chǎn)管理、收支管理、合同管理、政府采購管理、建設(shè)項目管理等等。預(yù)算管理是把單位管理目標量化的管理過程，可以通過預(yù)算監(jiān)督來不斷加強事業(yè)單位內(nèi)部控制水平。加強預(yù)算管理同時也推動著事業(yè)單位其他管理體系的不斷補充與完善，進而完善內(nèi)控體系，促進事業(yè)單位良性健康發(fā)展。

（二）加強預(yù)算管理有利于管理水平的提升

預(yù)算管理是事業(yè)單位管理體系中的重要組成部分，加強預(yù)算管理對單位管理水平的提升有較大影響。一是預(yù)算管理具有事前規(guī)劃與計劃的功能，通過預(yù)算管理可以將單位的公共職能分解到每個部門。二是有溝通和協(xié)調(diào)的功能，可以加強各部門相互溝通各自的計劃。三是控制與監(jiān)督的功能，對單位的每項經(jīng)濟活動進行事中監(jiān)督與控制。四是考核與評價功能，通過特定期間的預(yù)算實際執(zhí)行結(jié)果與績效目標進行對比、自我評價。預(yù)算管理上述的主要功能貫穿于事業(yè)單位整個管理活動中，對單位管理水平的提升起到關(guān)鍵性作用。

（三）加強預(yù)算管理有利于防范財務(wù)風(fēng)險

預(yù)算管理是事業(yè)單位在保證其社會職能正常履行的前提下，對未來的經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行全面、充分的預(yù)測和籌劃，并通過績效管理對執(zhí)行過程進行監(jiān)控，將實際完成情況與預(yù)算績效目標不斷對照并分析差異，從而對經(jīng)濟活動調(diào)整與改善，及時堵塞風(fēng)險漏洞，從而有效規(guī)避財務(wù)風(fēng)險。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）對預(yù)算管理的重視程度較低

部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層預(yù)算管理意識淡薄，難以從單位持續(xù)發(fā)展的高度去看待預(yù)算管理，這就導(dǎo)致了整個單位自上而下對預(yù)算管理的不重視。由于事業(yè)單位的公益性特質(zhì)，承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生等公益服務(wù)，不以盈利為目的，部分單位領(lǐng)導(dǎo)認為財務(wù)做好賬務(wù)處理工作即可，對財務(wù)崗位要求不高，加之財務(wù)崗位流動性較低、老齡化嚴重，業(yè)務(wù)單一性，部分財務(wù)人員安于現(xiàn)狀、不主動學(xué)習(xí)，致使財務(wù)人員專業(yè)水平較低。當前，不論是政府部門還是單位本身對于預(yù)算管理相關(guān)的培訓(xùn)較少，導(dǎo)致專業(yè)預(yù)算管理類人才匱乏，從而嚴重制約了單位預(yù)算管理的水平。

（二）預(yù)算編制質(zhì)量不高

預(yù)算編制要符合國家制定的《預(yù)算法實施條例》和其他法律、法規(guī)相關(guān)要求，事業(yè)單位的預(yù)算編制必須以國家社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和履行社會職能的需要為依據(jù)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，財務(wù)部門是主要責(zé)任部門，與資金申請部門之間缺乏及時有效溝通，缺少對項目資金業(yè)務(wù)前提的了解，導(dǎo)致存在前期準備工作不到位，資金依據(jù)研究不充分，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，項目概述不詳盡等情況，尤其是對于年度中預(yù)算調(diào)整增加的資金和上級下達的轉(zhuǎn)移支付的專項項目資金，沒有根據(jù)預(yù)期的經(jīng)濟業(yè)務(wù)編制政府采購預(yù)算和計劃，或是政府采購預(yù)算和計劃編制不合理，預(yù)算編制與政府采購等經(jīng)濟活動相脫節(jié)，降低預(yù)算編制的合理性及準確度，經(jīng)濟分類填報不全面，支出經(jīng)濟科目細化不到位。

（三）預(yù)算執(zhí)行約束性較低

部分事業(yè)單位由于預(yù)算編制的不合理，預(yù)算在執(zhí)行過程中難以正常進行，調(diào)整頻繁，進而減低預(yù)算執(zhí)行的約束力和嚴肅性。單位內(nèi)部沒有建立完善的內(nèi)部控制體系，對預(yù)算執(zhí)行約束性較差。預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴格的支出審批制度，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，日常公用經(jīng)費擠占項目經(jīng)費，人員經(jīng)費與項目經(jīng)費混用的情況時有發(fā)生。預(yù)算支出進度不能合理正常推進，部分事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行進度緩慢，存在時間節(jié)點前突擊花錢的情況。預(yù)算調(diào)整依據(jù)不充分、方案不合理，預(yù)算調(diào)整缺乏“硬約束”。預(yù)算績效評價設(shè)定脫離實際業(yè)務(wù)，使得預(yù)算執(zhí)行缺乏約束性。預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行不力。

（四）預(yù)算績效管理流于形式

大部分事業(yè)單位未建立完善的預(yù)算績效管理體系，缺乏預(yù)算績效管理硬約束。預(yù)算管理依托于績效目標的設(shè)定，績效目標是建立項目庫，預(yù)算編制、績效監(jiān)控、績效自評等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。但實際工作中，績效目標的編制往往脫離實際工作，設(shè)定的預(yù)算績效目標依據(jù)不科學(xué)、編制不合理，缺乏參照標準、未按照歷史數(shù)據(jù)做依據(jù)，缺少相對應(yīng)的審核評估機制;預(yù)算執(zhí)行過程中績效的監(jiān)控作用微乎其微，績效自評機制不完善，績效評價人員往往由非專業(yè)人員擔(dān)任，缺少業(yè)務(wù)理論基礎(chǔ)與實操經(jīng)驗，抓不住自評重點，體現(xiàn)不出項目績效完成度;缺乏相應(yīng)的獎懲機制，預(yù)算績效未與人員獎懲、職稱晉升相掛鉤，不能調(diào)動工作積極性，考核結(jié)果流于形式，不具有參考意義?？冃ё栽u流于形式，造成人員及資源的浪費。

三、完善事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議

（一）提高對預(yù)算管理的重視程度

預(yù)算管理涵蓋了事業(yè)單位的所有業(yè)務(wù)活動，事業(yè)單位所有收入和支出均納入部門預(yù)算，預(yù)算管理已然成為單位管理的重要組成部分。這就要求事業(yè)單位負責(zé)人要充分認識預(yù)算管理的重要意義，加強領(lǐng)導(dǎo)意識，充實必要人員，提高管理水平。一要推動全員參與預(yù)算管理，從單位負責(zé)人到各個崗位員工都應(yīng)當樹立起預(yù)算管理的理念，加強預(yù)算管理重視度。二要加強預(yù)算管理專業(yè)人員的培養(yǎng)，其中涉及財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門。預(yù)算編制過程中財務(wù)部門處于預(yù)算編制的主導(dǎo)地位，財務(wù)人員自身綜合素質(zhì)的高低直接影響著單位預(yù)算編制質(zhì)量，事業(yè)單位要通過定期外出培訓(xùn)、跨同職能單位業(yè)務(wù)交流等方式提高財務(wù)人員綜合素質(zhì);對于業(yè)務(wù)部門也要培養(yǎng)其預(yù)算管理意識，業(yè)務(wù)部門為預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料提供者，要重視其預(yù)算管理人員的培養(yǎng)，提高預(yù)算管理人員的專業(yè)水平，預(yù)算管理才能更順暢。財務(wù)人員自身也要提高政治素養(yǎng)，鮮明政治信仰，加強法律意識，及時了解并嚴格貫徹執(zhí)行國家制定的各項財務(wù)法規(guī)、政策，提升專業(yè)水平，培養(yǎng)敏銳職業(yè)判斷力。

（二）提升預(yù)算編制水平

預(yù)算編制的主旨是單位依法取得的包括所有財政性資金在內(nèi)的各項收支，按照統(tǒng)一的編報內(nèi)容和形式，統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排、綜合平衡。預(yù)算編制并不是單一財務(wù)部門的職責(zé)，而是涉及事業(yè)單位各個業(yè)務(wù)部門的整體協(xié)作。

作為基層預(yù)算單位，提升預(yù)算編制質(zhì)量水平，要做到以下幾方面：一是財務(wù)部門應(yīng)當正確把握預(yù)算編制有關(guān)政策，認真學(xué)習(xí)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》等預(yù)算編制規(guī)則，做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準備、相關(guān)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)和政策解讀，統(tǒng)一部署預(yù)算編報工作，確保預(yù)算編報相關(guān)人員及時全面掌握相關(guān)規(guī)定。二是單位各業(yè)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)項目方案對項目資金進行整體規(guī)劃，立項時要有充分可靠的政策依據(jù)，測算時要有真實完整的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，對每一項支出應(yīng)當在符合本單位預(yù)期業(yè)務(wù)情況的基礎(chǔ)上參照近幾年實際支出情況進行認真測算，并嚴格依據(jù)本單位預(yù)算指標和實際用款需求編制用款計劃。三是財務(wù)部門根據(jù)各業(yè)務(wù)部門上報的預(yù)算資金對支出性質(zhì)相同、內(nèi)容相近和安排較為分散的項目要進行合并整合，進而確保支出經(jīng)濟科目編制的合理性及準確性。單位應(yīng)當建立多部門溝通協(xié)調(diào)機制。有效和諧的溝通機制可促進部門間交流與合作，化解員工間矛盾與沖突，可有效推進預(yù)算編制靈活有序的進行。對于新增預(yù)算項目，可采用零基預(yù)算法，以預(yù)算支出為零作為出發(fā)點，在綜合考慮實際情況與可能性的基礎(chǔ)上，按規(guī)定組織專家評審團進行項目可行性評審，確保預(yù)算編制部門及時獲得并有效運用相關(guān)的信息，保證資金使用的合理性，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。四是預(yù)算編制過程中應(yīng)根據(jù)最新的《政府收支分類科目》，厘清部門預(yù)算支出經(jīng)濟分類科目與政府預(yù)算支出經(jīng)濟分類科的對應(yīng)關(guān)系，根據(jù)預(yù)期的經(jīng)濟業(yè)務(wù)全面梳理界定，科學(xué)運用支出經(jīng)濟分類，合理細化預(yù)算編制，確保預(yù)算編制的準確性。

（三）加強預(yù)算執(zhí)行約束力

傳統(tǒng)的預(yù)算管理強調(diào)預(yù)算編制，忽視了預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強預(yù)算執(zhí)行管理，直接影響單位預(yù)算管理水平，關(guān)系著公共服務(wù)水平和履行政府職能水平的提升。

根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》要求，在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)強調(diào)完善內(nèi)部控制制度和辦法，加強預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部約束力，提高預(yù)算執(zhí)行準確度。一是要逐級明確預(yù)算指標分解方式，預(yù)算指標下達后，各業(yè)務(wù)部門應(yīng)將預(yù)算指標分解，從橫向落實到各崗位，從縱向落實到各環(huán)節(jié)，搭建全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系。二是要完善預(yù)算執(zhí)行審批權(quán)限和要求，對于“三重一大”事項應(yīng)實施集體決策審批或聯(lián)簽制度，執(zhí)行過程中發(fā)生重大變更的仍需履行相應(yīng)的審批制度，任何個人不得擅自更改。合理設(shè)置各內(nèi)部職能機構(gòu)，明確各業(yè)務(wù)部門的職責(zé)權(quán)限，避免職能集中或者職能交叉、缺失，形成各負其責(zé)、各司其職、相互制約的管理機制。三是嚴格預(yù)算調(diào)整，事業(yè)單位不得自行調(diào)整項目資金，因特殊情況確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)按照規(guī)定報送審批;對于年中新增項目，前期調(diào)研工作要做足，立項依據(jù)要充分;對于超預(yù)算和預(yù)算外采購，應(yīng)先履行預(yù)算調(diào)整程序。四是要對預(yù)算執(zhí)行進行分析，各業(yè)務(wù)部門應(yīng)與財務(wù)部門及時溝通，對影響預(yù)算執(zhí)行進度的因素進行討論分析，及時解決，以提高預(yù)算執(zhí)行進度。嚴格按照預(yù)算執(zhí)行時點進行預(yù)算控制，確保預(yù)算剛性、嚴格預(yù)算執(zhí)行。五是要加強預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，單位內(nèi)部要建立內(nèi)部審計部門，定期或不定期根據(jù)業(yè)務(wù)需要評價內(nèi)部控制的有效性，在全面性、重要性、制衡性等相關(guān)原則的基礎(chǔ)上展開評價，對于發(fā)現(xiàn)的問題和缺陷，應(yīng)形成書面報告，并建立暢通的報告渠道，確保發(fā)現(xiàn)的問題及時傳達到各業(yè)務(wù)部門;同時，應(yīng)當建立內(nèi)部控制缺陷糾正、改進機制，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督效力，提高預(yù)算執(zhí)行的約束力。

（四）加強預(yù)算績效管理

預(yù)算績效管理是預(yù)算管理的重要組成部分，是優(yōu)化財政資源配置的關(guān)鍵舉措，是提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段。加強預(yù)算績效管理，是建立規(guī)范、科學(xué)、透明的預(yù)算制度的有效途徑，可以以績效管理為突破口，解決好預(yù)算管理中存在的問題及缺陷，提高公共服務(wù)水平，增強部門職能的公信力。

事業(yè)單位為了提升預(yù)算績效管理水平，應(yīng)當做好以下幾方面工作：一是按照“誰申請資金，誰設(shè)定目標”的原則，由各業(yè)務(wù)部門綜合考慮業(yè)務(wù)內(nèi)外部環(huán)境等因素，綜合下年度業(yè)務(wù)實施計劃，按照由上到下、逐級分解的程序，在與財務(wù)部門溝通反饋的基礎(chǔ)上，設(shè)定出指向明確、具有可衡量性、可行性的績效目標;二是在預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)當根據(jù)單位實際情況建立配套的監(jiān)督控制體系，業(yè)務(wù)部門應(yīng)對資金運行狀況和績效目標預(yù)期實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)并記錄執(zhí)行情況，進行差異化分析并糾正績效運行中存在的問題，不斷優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，確?？冃в媱澋挠行?zhí)行;三是預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，業(yè)務(wù)部門應(yīng)對既定的績效目標開展績效自評，應(yīng)當選用熟悉業(yè)務(wù)、深入實踐的專業(yè)人員編寫自評報告，績效自評要確保內(nèi)容真實、數(shù)據(jù)可靠、分析客觀、結(jié)論清楚，業(yè)務(wù)部門要根據(jù)自評報告分析差距原因并提出相應(yīng)的改進意見和措施，作為以后年度預(yù)算申請的重要基礎(chǔ)。事業(yè)單位應(yīng)把預(yù)算績效納入業(yè)務(wù)部門能力評價的體系中，作為績效獎懲、職稱晉升的重要依據(jù)，這樣才能更好地調(diào)動業(yè)務(wù)部門的工作積極性，推動單位預(yù)算管理的有效運行。

四、結(jié)束語

隨著社會的不斷發(fā)展，對事業(yè)單位預(yù)算管理也提出了新的要求，而各地政府搭建的預(yù)算管理一體化平臺是堅決貫徹落實國家對預(yù)算制度改革新要求作出的重要舉措。事業(yè)單位應(yīng)加強預(yù)算管理意識，結(jié)合不斷變化的社會需要，跟上預(yù)算制度改革步伐，科學(xué)編制預(yù)算項目，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行各個環(huán)節(jié)，從而讓事業(yè)單位更加健康地運行起來，為社會提供高質(zhì)量公共服務(wù)。

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