關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

熊藝菊

摘要：當(dāng)前，我國的行政事業(yè)單位預(yù)算管理已不適應(yīng)目前的財稅體制改革。在各單位的財務(wù)運(yùn)營環(huán)境發(fā)生較大變化的今天，提高行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平、合理合法使用資金、提升行政事業(yè)單位的社會價值和整體效率，成為當(dāng)務(wù)之急。加強(qiáng)全面預(yù)算管理可以優(yōu)化單位的資源配置，提升單位管理水平?；诖?，本文首先對行政事業(yè)預(yù)算管理的重要性進(jìn)行分析，其次分析當(dāng)前預(yù)算管理存在的問題，最后提出加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策，以期為行政事業(yè)單位更好地履行公共職能提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;問題;建議

隨著行政事業(yè)單位的深入改革和全面預(yù)算管理體系的發(fā)展，目前各行政事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理工作時受到很多不利因素的影響，出現(xiàn)了許多問題。為提升財務(wù)管理水平及和執(zhí)行效率，把全面預(yù)算管理同財政收入、職工績效、工作效率、社會服務(wù)能力有效銜接起來，對促進(jìn)全面預(yù)算管理水平的提高具有積極的作用。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

（一）有利于行政事業(yè)單位財務(wù)管理水平的提高

行政事業(yè)單位預(yù)算資金實(shí)行事前、事中、事后管理能起到很好的監(jiān)督作用。全面預(yù)算工作的有序推進(jìn)，為行政事業(yè)單位后續(xù)工作開展提供強(qiáng)有力的工作方向，同時在事后為行政事業(yè)單位準(zhǔn)確評估當(dāng)前經(jīng)營管理情況和資金使用情況，預(yù)算和實(shí)際之間是否合理提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)保障，為下一步編制預(yù)算提供更加有力的數(shù)據(jù)依據(jù)，有效避免資源浪費(fèi)，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，促進(jìn)工作質(zhì)量以及工作效率的提升。

（二）有利于推進(jìn)我國財政體制改革

目前，我國行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)龐大，但總體對資金預(yù)算工作不夠重視，也沒有一套完整的預(yù)算管理體系，因此造成很多因?yàn)闆]有編制科學(xué)合理的預(yù)算報告而造成資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，同時也為一些腐敗行為提供了方便。雖然我國也逐步規(guī)范這些行為，但在資金這塊仍然存在很大一部分問題待解決。因此要在預(yù)算管理上進(jìn)行改革，及時發(fā)現(xiàn)問題，接受各方監(jiān)督，能有效促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。

（三）有利于完成行政部門的預(yù)期績效目標(biāo)

行政事業(yè)單位預(yù)期績效目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，資金預(yù)算尤其重要。推進(jìn)全面預(yù)算管理有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位優(yōu)化公共資源的配置，提高資金的利用效率，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的績效目標(biāo)，對提高預(yù)算管理水平，節(jié)約成本支出，提升服務(wù)管理水平尤為重要。

（四）有利于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理

預(yù)算控制是對單位的預(yù)算執(zhí)行情況，資金落實(shí)情況及在預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行應(yīng)對和整改，有效減少和防止風(fēng)險的發(fā)生。預(yù)算控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理不可缺少的一部分，同時也是對預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效目標(biāo)管理的有效監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算控制，有利于行政事業(yè)單位向著健康的方向發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算管理認(rèn)識度不夠，業(yè)務(wù)部門參與度較弱

目前我國很多行政事業(yè)單位認(rèn)為預(yù)算是財政和財務(wù)部門的事情，編制預(yù)算完全是為了完成一項(xiàng)程序性的工作。財政部門對預(yù)算編制不重視，布置完成工作，委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)培訓(xùn)只停留在預(yù)算軟件技術(shù)層面，對項(xiàng)目的具體編制只作一般層次的解讀，不夠具體、詳細(xì)。有的單位對預(yù)算編制工作完全不能進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，僅僅分發(fā)一個軟件，由行政事業(yè)單位自行完成預(yù)算的編制工作。同時，行政事單位領(lǐng)導(dǎo)也不重視預(yù)算編制工作，由單位財務(wù)人員隨意編制，只要預(yù)算金額，不管預(yù)算具體內(nèi)容，不管預(yù)算編制質(zhì)量。財政部門理論性強(qiáng)但對具體的項(xiàng)目并不熟悉，只能從理論的框架下編制預(yù)算，為此實(shí)際可操作的東西太少，而業(yè)務(wù)部門懂項(xiàng)目但缺乏理論知識，無法形成文字性的材料。在這種方式下編制出來的預(yù)算質(zhì)量都不高，預(yù)算約束和控制行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動，從而阻礙財政資金優(yōu)化配置以及使用效率。造成這種現(xiàn)象是因?yàn)樾姓聵I(yè)單位對預(yù)算管理認(rèn)識不到位，各部門間配合不足，參與度不高。具體表現(xiàn)在以下三個方面：首先，行政事業(yè)單位從領(lǐng)導(dǎo)到普通職工對預(yù)算管理意識都不強(qiáng)，認(rèn)為編制預(yù)算就是走程序，沒有提前做預(yù)算，從思想上就與預(yù)算編制的初衷相違背;其次，由于財務(wù)與業(yè)務(wù)不相互溝通，業(yè)務(wù)部門無法參與，導(dǎo)致預(yù)算該編缺乏科學(xué)性，從而造成在實(shí)施過程中預(yù)算資金與實(shí)際需求相差太大，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行甚至無法執(zhí)行，造成資源浪費(fèi);最后，財政撥款是行政事業(yè)單位財政資金的主要來源，由于部分財務(wù)人員對全面預(yù)算的重要性認(rèn)識不到位，各自之間責(zé)任不明確，加之部門與部門之間協(xié)調(diào)配合不暢通，這不僅阻礙了全面預(yù)算在行政事業(yè)單位的實(shí)施，同時也讓單位的全面預(yù)算處于被動的局面。

（二）預(yù)算編制缺乏專業(yè)性，編制水平不高

行政事業(yè)單位應(yīng)編制科學(xué)、合理、高水平的預(yù)算，然而很多單位為了完成此項(xiàng)工作，應(yīng)付了事，編制的預(yù)算整體水平較差。

首先，由于對編制預(yù)算思想意識不夠，在編制預(yù)算前未進(jìn)行實(shí)際調(diào)研和科學(xué)論證，也未召集各部門進(jìn)行溝通，編制出來的預(yù)算與實(shí)際需求相差甚大，這種不合理、形同虛設(shè)而且不科學(xué)的預(yù)算在后續(xù)工作中無法執(zhí)行，編制的項(xiàng)目預(yù)算只是存在理論上的數(shù)據(jù)，缺乏科學(xué)、周密的實(shí)際項(xiàng)目支撐，編制的預(yù)算也不能有效地指導(dǎo)、運(yùn)用于實(shí)際工作，預(yù)算與實(shí)際相脫節(jié);其次，由于行政事業(yè)單位沒有專業(yè)的預(yù)算編制人員，只是兼職人員，對預(yù)算工作不熟悉。而編制預(yù)算的人員本身專業(yè)水平低，又沒有進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，對新的政策、規(guī)定不了解、不全面，以至于編制的預(yù)算邏輯關(guān)系錯誤，違反相關(guān)規(guī)定;最后，編制方法簡單、粗糙，未按政府的收支功能編制，導(dǎo)致預(yù)算編制不規(guī)范、不精細(xì)、內(nèi)容不清晰。

（三）財政預(yù)算與經(jīng)費(fèi)使用存在脫節(jié)

行政事業(yè)單位的運(yùn)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的是固定數(shù)，按中央財政部門壓縮運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的要求，每一年還要遞減。對一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，年初實(shí)行零預(yù)算。為了保障工作的運(yùn)行，采取中途增加工作經(jīng)費(fèi)的辦法來解決。由于年初沒有預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，單位和部門為了推行工作，必須在解決項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)方面耗費(fèi)大量的精力。同時，由于經(jīng)費(fèi)沒有保障，也會導(dǎo)致工作不能有效推進(jìn)，效率運(yùn)行低下。

（四）預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，執(zhí)行效率低下

行政事業(yè)單位編制的預(yù)算質(zhì)量不高，這樣的預(yù)算就形同虛設(shè)，致使預(yù)算管理的效用無法充分發(fā)揮，造成資金撥付混亂，無章可循，從而影響財政資金的使用效率。

首先，由于編制的預(yù)算方法簡單、質(zhì)量粗糙，沒有系統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行體系，各部門之間對預(yù)算的執(zhí)行有負(fù)面情緒，在預(yù)算的執(zhí)行過程中就有抵觸現(xiàn)象，超預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行緩慢隨之出現(xiàn);其次，在預(yù)算的執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題不分析，不跟蹤調(diào)查，導(dǎo)致問題仍然存在得不到解決，甚至惡化，沒有對預(yù)算管理形成行之有效的監(jiān)督管理機(jī)制，沒有完整有效的組織體系，使得預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)算的初衷。

（五）預(yù)算績效管理形同虛設(shè)，缺乏全面的績效評價

實(shí)際工作中，績效管理沒有有效地參與行政事單位的預(yù)算管理工作中來，導(dǎo)致預(yù)算缺乏有效的考核機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，績效目標(biāo)管理意識淡薄，編制的精確度不高，執(zhí)行進(jìn)程不嚴(yán)謹(jǐn)，無法確保資金及時有效的使用。

提高財政資源配置效率和使用效益，提升預(yù)算績效目標(biāo)管理必不可少。預(yù)算績效管理在我國行政事業(yè)單位尚處于起步階段，還沒有一套完整的預(yù)算管理，沒有發(fā)揮績效管理對預(yù)算管理的激勵作用。當(dāng)前，行政事業(yè)單位普遍編制的績效目標(biāo)水平低、監(jiān)控不力、體系和指標(biāo)不完善，最終評選結(jié)果也達(dá)不到預(yù)期的效果。行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價沒有建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的預(yù)算評價制度，事后評價也就無章可循，流于形式，有的預(yù)算申請直接和績效評價聯(lián)系，造成了預(yù)算績效失去了應(yīng)有的意義，問題無法解決，預(yù)算無法得到重視，有的地方財政部門的績效評價本應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，但為了簡化程序，并未讓第三方來評價，這就喪失了評價的公平性，大部分單位評價以后不總結(jié)，沒有充分利用評價結(jié)論，讓績效評價無法發(fā)揮本來的作用。

三、行政事業(yè)單位管理預(yù)算管理的對策和建議

（一）提高職工對預(yù)算管理工作的認(rèn)識

1.加強(qiáng)預(yù)算管理的宣傳和培訓(xùn)

行政事業(yè)單位管理層應(yīng)強(qiáng)化對全面預(yù)算管理的認(rèn)識，并對預(yù)算管理的內(nèi)容積極學(xué)習(xí)，讓單位每位成員對本單位的全面預(yù)算都要了解，在工作中積極按預(yù)算來執(zhí)行，每個單位成員都要積極地參與到預(yù)算中來。同時，不定期地對職工進(jìn)行預(yù)算管理的培訓(xùn)，讓大家都系統(tǒng)、深刻地了解預(yù)算，思考自己在預(yù)算工作中該起的作用，以此來提升單位預(yù)算管理的整體水平。

2.建立“全員參與”工作機(jī)制

行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)組織單位所有成員參與到預(yù)算管理的工作中，多召集財務(wù)和業(yè)務(wù)部門進(jìn)行溝通，讓財務(wù)人員參與到業(yè)務(wù)部門項(xiàng)目的討論、規(guī)劃、決策中，讓業(yè)務(wù)人員參與到財務(wù)部門對項(xiàng)目預(yù)算的編制中，取長補(bǔ)短、不斷完善，以此提高業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門以及單位成員參與預(yù)算管理的積極性，提升預(yù)算管理的水平，加強(qiáng)財務(wù)與業(yè)務(wù)之間的相互銜接。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制管理，提升預(yù)算編制水平

1.科學(xué)預(yù)測資金需求，建立事前評估機(jī)制

在編制預(yù)算前，應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)行深入的調(diào)研，聯(lián)合相關(guān)部門進(jìn)行討論，預(yù)估事前、事中、事后可能發(fā)生的情況進(jìn)行分析，論證項(xiàng)目的可行性、經(jīng)濟(jì)性和合理性，準(zhǔn)確把握資金的需求，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，把這些評估結(jié)果作為申報預(yù)算資金的必要條件。

2.科學(xué)合理地編制預(yù)算

政府收支分類體系有收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類三個部分，各行政事業(yè)單位應(yīng)以利潤表和經(jīng)營活動現(xiàn)金流量表為基礎(chǔ)分別形成單位的預(yù)計利潤表和經(jīng)營活動現(xiàn)金流量預(yù)算表，明確各單位會計明細(xì)核算，科學(xué)合理地編制預(yù)算，還要根據(jù)各部分職責(zé)任務(wù)，功能等對項(xiàng)目進(jìn)行整合，性質(zhì)、內(nèi)容相同的歸并在一起。

3.提高預(yù)算編制人員的專業(yè)素養(yǎng)

只有不斷地學(xué)習(xí)才能進(jìn)步，各行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)不定期地把編制預(yù)算人員送出去進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)，財政部門也可以隨時組織各單位人員進(jìn)行預(yù)算編制的培訓(xùn)，負(fù)責(zé)編制預(yù)算的人員自身也應(yīng)不斷學(xué)習(xí)，及時掌握最新的政策動態(tài)和科學(xué)的編制方法，提升預(yù)算編制的整體水平。

（三）積極協(xié)調(diào)，保障行政事業(yè)單位有效執(zhí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制

一方面，結(jié)合財政部門報告工作中存在新的問題和困難，主動與財政部門協(xié)調(diào)和溝通，爭取獲得工作上的支持。從根本上解決年初零預(yù)算，中途追加預(yù)算的預(yù)算管理弊端。爭取財政部門從預(yù)算管理上給予支持和保障，優(yōu)化年初預(yù)算，把項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)裝入財政年初預(yù)算盤子，按經(jīng)濟(jì)科目預(yù)算到單位。

另一方面，對于突發(fā)情況、突發(fā)事件需要的工作經(jīng)費(fèi)，可以啟用政府特別機(jī)制，調(diào)用年初預(yù)算備用經(jīng)費(fèi)，使問題和困難得以及時、妥善解決，保障人民的財產(chǎn)和生命安全。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管控和責(zé)任的約束

1.落實(shí)預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任

預(yù)算的編制、執(zhí)行情況各行政事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并對結(jié)果負(fù)責(zé)。各部門、單位要科學(xué)、合理地編制預(yù)算，使用計劃應(yīng)細(xì)化，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，規(guī)范預(yù)算的執(zhí)行，確保會計核算資料預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合規(guī)性。嚴(yán)格財務(wù)事項(xiàng)的審批流程，完善財務(wù)管理制度，加強(qiáng)內(nèi)部稽核。各單位也要充分履職履責(zé)，依法監(jiān)督好本單位財政資金的使用情況、項(xiàng)目績效考核情況，發(fā)現(xiàn)問題及時整改回歸到正軌。

2.強(qiáng)化全面預(yù)算執(zhí)行的分析能力

行政事業(yè)單位應(yīng)跟蹤預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程，建立預(yù)算執(zhí)行分析制度、執(zhí)行力度、執(zhí)行效果，并對這些情況組織部門和人員進(jìn)行分析，商討出改進(jìn)措施，并及時整改，以此提高預(yù)算的執(zhí)行率。

3.加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督和審計監(jiān)督

簡化預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng)，加強(qiáng)對各單位預(yù)算執(zhí)行情況的財政、審計監(jiān)督檢查，并將單位對預(yù)算的執(zhí)行情況作為下年預(yù)算評價和績效目標(biāo)完成的參考依據(jù)，成立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和體系來加強(qiáng)預(yù)算過程監(jiān)督。對預(yù)算編制的科學(xué)性、及時性、規(guī)范性進(jìn)行論證，并對執(zhí)行力進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)禁各項(xiàng)支出之間混用、挪用、擠占的情況發(fā)生，促使預(yù)算執(zhí)行不偏離預(yù)算編制。

4.規(guī)范行政事業(yè)單位的采購行為

行政事業(yè)單位要根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》和年度政府采購目錄和采購資金限額標(biāo)準(zhǔn)，依法組織采購。按采購部門的采購形式集中采購，采購管理部門也要依據(jù)務(wù)實(shí)、高效、簡便的操作原則，合理制定和安排好采購工作，依法為預(yù)算單位提供好采購服務(wù)。紀(jì)委、審計部門依法對預(yù)算單位的采購行為進(jìn)行檢查、監(jiān)督。

（五）加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，提升預(yù)算績效管理水平

1.提升績效目標(biāo)編審水平

行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)績效目標(biāo)的編審管理，嚴(yán)格按要求開展監(jiān)督和評價尺度，公開預(yù)算的績效目標(biāo)，以此來提升目標(biāo)編審的水平，同時也為后續(xù)開展績效監(jiān)督評價提供依據(jù)。

2.完善績效運(yùn)行監(jiān)控力度

加強(qiáng)全面監(jiān)控行政事業(yè)單位的總體預(yù)算、重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算的監(jiān)控力度，努力提高財政資金的使用效率，把預(yù)算作為執(zhí)行績效目標(biāo)和支出進(jìn)度管理目標(biāo)進(jìn)行雙重管理。

3.建立標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算績效指標(biāo)體系

行政事業(yè)單位應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算管理績效目標(biāo)體系，積累相關(guān)技巧和經(jīng)驗(yàn)，提煉深入思考績效指標(biāo)，以定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合來共享各層次、各行業(yè)、各領(lǐng)域的績效指標(biāo)體系。

4.加強(qiáng)績效評價結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用

分析存在的問題，分析績效評價報告。行政事業(yè)單位下年預(yù)算資金的安排應(yīng)根據(jù)上年單位績效評價的結(jié)果來確定，同時保障績效結(jié)果與單位預(yù)算和績效評價緊密聯(lián)系在一起，加強(qiáng)在實(shí)際中的運(yùn)用。

四、結(jié)束語

綜上所述，為提升行政事業(yè)單位的管理水平，單位領(lǐng)導(dǎo)要對全面預(yù)算高度重視，率先樹立管理意識，營造良好的氛圍，全體職工要不斷學(xué)習(xí)新的預(yù)算管理知識，日常管理工作應(yīng)融入現(xiàn)代化管理理念，通過預(yù)算將本單位的管理水平提高到一個新的高度。

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