歷史制度主義視域下晚清民國時期校董會制度的立法進(jìn)程

任小燕

（南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097）

自十九世紀(jì)下半葉始，校董會制度在新式學(xué)堂、傳統(tǒng)書院以及教會書院中零星出現(xiàn)：官辦新式學(xué)堂如上海廣方言館于1863年設(shè)董事，[1]中西合辦新式學(xué)堂如上海格致書院于1874年設(shè)校董會，[2]官督商辦新式學(xué)堂如北京通藝學(xué)堂于1897年設(shè)校董會；[3]傳統(tǒng)書院如陜西味經(jīng)書院于1895年設(shè)董事；[4]教會書院如嶺南學(xué)校，在1886年建校后便在紐約組建校董會。[5]晚清時期校董會制度因制度來源、權(quán)力架構(gòu)、功能定位等方面的不同而初現(xiàn)多元化制度樣態(tài)。作為一種新生制度形態(tài)，校董會制度產(chǎn)生于民間，源于教育實踐發(fā)展的客觀需求，具有自發(fā)性、試驗性、多樣性的制度特征，由于早期數(shù)量較少，影響范圍較小，并未受到國家教育立法的關(guān)注。

國家教育立法滯后于校董會制度實踐。民初以降，在國家戰(zhàn)爭、民族主義、教育經(jīng)費、文化觀念、教育權(quán)力等諸多因素的共同作用下，校董會制度逐步從民間試驗走進(jìn)國家立法，并在軍政勢力、宗教集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、知識分子等多重群體之間的利益沖突與權(quán)力博弈中產(chǎn)生制度變遷，逐步完成了制度轉(zhuǎn)型。學(xué)界關(guān)于民國學(xué)校董事會制度的研究，大體分為制度結(jié)構(gòu)研究和制度實踐研究，且以大學(xué)個案研究為主，主要聚焦于大學(xué)董事會的權(quán)力構(gòu)成及其治理沖突，①而在國家教育立法及其歷史變遷層面則罕有涉及。本文試圖運用歷史制度主義的理論框架解釋晚清民國校董會制度立法變遷的歷史進(jìn)程，分析推動校董會制度立法進(jìn)程從理念到實踐的多重因素，闡釋其變遷過程中路徑依賴、斷裂平衡現(xiàn)象，探尋其立法進(jìn)程背后的權(quán)力博弈。晚清民國校董會制度的教育立法涵蓋了大學(xué)、?？茖W(xué)校、職業(yè)學(xué)校、中小學(xué)等各級各類學(xué)校，其中大學(xué)校董會制度的立法進(jìn)程尤為復(fù)雜，權(quán)力博弈尤為顯著，也是本文案例選擇與討論的重點。

一、法外之地與制度失序：清末“無庸立案”與民初“教育自治”

（一）清末“無庸立案”政策下校董會的法外生存

隨著清季尤其是甲午戰(zhàn)后對書院改革之呼聲日隆，清政府先后頒布《欽定學(xué)堂章程》（1902）、《奏定學(xué)堂章程》（1903），要求全國將書院改制為學(xué)堂。作為民間自發(fā)形成的制度形態(tài)，校董會制度僅在改制后的傳統(tǒng)書院、少數(shù)新式學(xué)堂中出現(xiàn)，并呈現(xiàn)出不同的制度特征。上海廣方言館、陜西味經(jīng)書院、上海經(jīng)正女學(xué)、紹興中西學(xué)堂等校的校董會負(fù)有校內(nèi)日常管理功能；中西合辦的上海格致書院等新式學(xué)堂的校董會，出現(xiàn)溝通社會的治理功能；國人辦理的北京通藝學(xué)堂、上海育材書塾等少數(shù)新式學(xué)堂的校董會，開始具有較強的近代學(xué)校治理與民主管理的制度特征。[6]然此時的校董會制度并未被清廷的兩部《章程》及其他教育法規(guī)提及，依然獨立于國家教育立法之外。

游離于國家立法之外的情形，同樣也存在于外國人在華辦理的教會學(xué)校。直至1906年，清廷學(xué)部對教會學(xué)校依然持有“暫聽設(shè)立，無庸立案”的態(tài)度。據(jù)《1906年學(xué)部咨各省督撫為外人設(shè)學(xué)無庸立案文》規(guī)定，“外國人在內(nèi)地設(shè)立學(xué)堂，奏定章程并無允許之文；除已設(shè)各學(xué)堂暫聽設(shè)立，無庸立案外，嗣后如有外國人呈請在內(nèi)地開設(shè)學(xué)堂者，亦均無庸立案，所有學(xué)生，概不給予獎勵?！盵7]教會學(xué)校依然被排除在中國政府教育立法之外，故而教會學(xué)校校董會及其制度體系，亦不受中國教育立法的約束。

教會學(xué)校及其校董會的所有權(quán)與治校權(quán)未能獲得清政府的立法認(rèn)可，無法得到相應(yīng)的政策支持。為改善教會學(xué)校在華權(quán)益，以及畢業(yè)生遭受歧視的情形，教會學(xué)校曾先后主動向清政府申請立案，但均遭拒絕。在清政府“無庸立案”的政策下，教會學(xué)校的所有權(quán)與治校權(quán)皆由代表教會的“西方托事部”所有。中國教育調(diào)查團(tuán)在一份教育調(diào)查報告中表示，教會大學(xué)“從性質(zhì)上說是西方傳教士所創(chuàng)立，由西方捐款所維持，由西方列強的條約所保護(hù)，并以同樣的理由容許那些負(fù)責(zé)者索取任何權(quán)力和保持任何標(biāo)準(zhǔn)，而且往往是按照西方的法律在國外注冊的”。[8]金陵大學(xué)校長包文也認(rèn)為，“中國教育行政機關(guān)尚未有大學(xué)授予學(xué)位的規(guī)定，而私立大學(xué)之立案尤無明文可遵。故當(dāng)時本校校董會議決暫在美國紐約省立案，并由該政府授予學(xué)位”。[9]在20世紀(jì)20年代民族主義運動高潮到來之前，北洋政府依然沒有出臺相關(guān)教育立法，教會學(xué)?！叭宰猿梢惑w，與中國的體制不完全相符。它們形成了一個特殊的群體”。[10]

（二）民初“教育自治”政策下校董會的制度失序

北洋政府提倡“教育自治”，鼓勵民間資本辦學(xué)，并出臺《大學(xué)令》（1912）、《大學(xué)規(guī)程》（1913）、《私立大學(xué)規(guī)程》（1913）、《私立大學(xué)立案辦法布告》（1913）、《整頓私立大學(xué)辦法布告》（1913），以及《公立私立專門學(xué)校規(guī)程》（1912）、《私立專門學(xué)校等報部辦法布告》（1913）、《私立專門以上學(xué)校認(rèn)可條例》（1915）等教育法令，將私立學(xué)校納入國家教育立法?！督逃空斫逃桨覆莅浮罚?914）、《頒定教育要旨》（1915），再次強調(diào)利用民間資本實施“教育自治”。

《私立大學(xué)規(guī)程》（1913）規(guī)定，私立院校必須經(jīng)過教育部批準(zhǔn)，由“設(shè)立者”為私立大學(xué)法定“代表人”，對學(xué)校負(fù)責(zé)，向教育部出具代表人履歷，以及學(xué)校目的、名稱、位置、學(xué)則、學(xué)生定額、基地房舍、經(jīng)費及維持方法等，呈請教育部核定后立案。[11]然此時與私立學(xué)校相關(guān)的教育立法中仍未出現(xiàn)關(guān)于校董會的表述和規(guī)定?！缎拚髮W(xué)令》（1917）僅規(guī)定公、私立大學(xué)設(shè)評議會，亦未設(shè)校董會及其他機關(guān)。此時的國家教育立法雖然給予了私立大學(xué)設(shè)立者以“法人”身份，而私立大學(xué)校董會依然游離于國家教育立法體系之外，還未獲得教育立法認(rèn)可的私立學(xué)校所有權(quán)。

在北洋政府倡導(dǎo)“教育自治”的背景下，民間興起了投資辦學(xué)的熱潮，教會、私立學(xué)校校董會作為一種學(xué)校治理制度逐漸發(fā)展并日益重要。教會學(xué)校校董會制度復(fù)制了其辦學(xué)主體——西方教會的管理架構(gòu)，逐步形成了教會權(quán)力和西方教會人士控制下的“西方托事部——在華校董會”的雙層董事會模式，由西方教會主導(dǎo)下的“西方托事部”掌握治校權(quán)，主要負(fù)責(zé)制定發(fā)展規(guī)劃、任命校長、籌集資金、決策校政、掌控資產(chǎn)等，是教會學(xué)校的最高權(quán)力機關(guān)、立法中心和決策中心；[12]“在華校董會”在“西方托事部”指導(dǎo)下管理校務(wù)，執(zhí)行“西方托事部”的決策。[13]國人辦理的各類學(xué)校亦開始嘗試校董會制度的文本構(gòu)建與制度實踐，校董會結(jié)構(gòu)、規(guī)模、權(quán)力均存在較大差異，但基本以官僚政客、社會賢達(dá)、商界大亨乃至軍閥為主體，籌措資金、疏通關(guān)系、尋求庇護(hù)成為私立學(xué)校校董會的主要職權(quán)。作為一種新生制度，各校校董會制度因處于國家教育立法之外的“邊緣生存”而形成各不相同的制度形態(tài)。

二、進(jìn)入立法與權(quán)力規(guī)范：20世紀(jì)20年代北洋政府的教育立法

經(jīng)過清末民初制度初創(chuàng)期的初步發(fā)展，校董會制度逐漸成為私立、教會學(xué)校的重要制度形態(tài)，并初現(xiàn)于公立學(xué)校。不論私立、教會抑或公立學(xué)校，其校董會制度均首先出現(xiàn)于民間，并呈現(xiàn)出制度多樣性以及鮮明的本土特色。20世紀(jì)20年代，隨著《交通部直轄大學(xué)通則》（1922）、《國立大學(xué)校條例》（1924）、《外人捐資設(shè)立學(xué)校請求認(rèn)可辦法》（1925）、《私立專門以上學(xué)校認(rèn)可條例》（1925）等教育法規(guī)出臺，開始對校董會制度作出立法規(guī)范，其中對國立大學(xué)校董會制度的立法嘗試成為這一時期獨特的立法特征。

（一）公立、私立學(xué)校董事會制度的教育立法

在《交通部直轄大學(xué)通則》（1922）出臺之前，交通大學(xué)校董會職權(quán)包括“規(guī)定教育方針；核定學(xué)科與規(guī)劃；籌畫經(jīng)費；監(jiān)督財政；推舉校長”，交通大學(xué)評議會負(fù)責(zé)“審議董事會咨詢事項”。[14]1922年5月，交通大學(xué)校董會被交通部取締，原校董會職權(quán)基本由評議會、行政會議分擔(dān)?！敖煌ù髮W(xué)為本部直轄學(xué)校，與公私立者不同，當(dāng)然以本部為最高監(jiān)督機關(guān)，所有教育之方針，學(xué)科之規(guī)劃，與夫籌畫經(jīng)費，任用職員，自屬本部職權(quán)，并無另設(shè)董事會之必要”。[15]交通總長高凌霨直言，交通大學(xué)經(jīng)費概由交通部“特定之育才費充之?，F(xiàn)雖改為大學(xué)，自當(dāng)仍以本部為最高監(jiān)督機關(guān)……所有原屬董事會一切事宜，由校長隨時秉承本部辦理，以免隔閡”。[16]1922年7月，交通部頒布《交通部直轄大學(xué)通則》，恢復(fù)交通大學(xué)校董會，將校董會職權(quán)限定在“計畫并扶助學(xué)校之進(jìn)行，稽查財政及校產(chǎn)”[17]范疇之內(nèi)。由此，交通大學(xué)校董會職權(quán)嚴(yán)重縮水，不再擁有制定教育方針、核定學(xué)科與規(guī)劃、推舉校長等權(quán)力，直至取締。作為交通大學(xué)“最高監(jiān)督機關(guān)”的交通部，始終強調(diào)其對交通大學(xué)的所有權(quán)與治校權(quán)，校董幾乎由交通部各級要員充任。在交通部新舊派系權(quán)力斗爭中，校董會被認(rèn)為是影響交通部對交通大學(xué)權(quán)力掌控的制度障礙，終成權(quán)力角逐的犧牲品。

《國立大學(xué)校條例》（1924）對全國的國立大學(xué)校董會做出立法規(guī)范。首先，確立了校董會的職權(quán)范圍。校董會主要職權(quán)為“審議學(xué)校進(jìn)行計劃及預(yù)算、決算暨其他重要事項”[18]174。其次，明確了董事的構(gòu)成與聘任規(guī)則。校董會成員由例任董事、部派董事、聘任董事三者組成，例任董事由校長擔(dān)任，部派董事“由教育總長就部員中指派者”擔(dān)任，聘任董事“由校董會推選呈請教育總長聘任者”擔(dān)任，第一屆校董會成員則由教育總長直接聘任。[18]174再次，初步確立了校董會向教育部的議事報批制度，“國立大學(xué)校校董會議決事項，應(yīng)由校長呈請教育總長核準(zhǔn)施行?！盵18]174第四，條例附則規(guī)定“私立大學(xué)應(yīng)參照本條例辦理”[18]175，對全國的私立大學(xué)校董會作出與國立大學(xué)校董會相同的制度規(guī)范。

《國立大學(xué)校條例》在立法身份和所有權(quán)歸屬上，明確了國立大學(xué)的所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)歸屬國家教育部等相關(guān)部門，而在國立大學(xué)辦學(xué)實踐中發(fā)揮關(guān)鍵作用的學(xué)者、商人、軍閥等社會力量卻并未由此獲得立法認(rèn)可的相關(guān)權(quán)力。與此同時，私立大學(xué)校董會仍未能獲得“設(shè)立者代表”的法律身份，民初以來的法律身份尷尬的狀況依然存在。

在教育法理上，《國立大學(xué)校條例》將私立大學(xué)與國立大學(xué)的校董會等同看待，卻并未在立法上將私立大學(xué)所有者的法律地位、所有權(quán)、治校權(quán)作出不同于國立大學(xué)的界定，造成了私立大學(xué)所有權(quán)、治校權(quán)歸屬的法理沖突。在權(quán)力劃分上，《國立大學(xué)校條例》規(guī)定國立大學(xué)除校董會外，還設(shè)有評議會，其職權(quán)為“評議學(xué)校內(nèi)部組織及各項章程暨其他重要事項”[18]174-175，職權(quán)界定不明造成了實踐中的權(quán)力交叉。

由于立法身份、學(xué)校歸屬、治校理念、權(quán)力沖突等因素，《國立大學(xué)校條例》并未得到有效落實。國立大學(xué)校董會因政、商、軍等校外力量介入過多，與以教授治校、學(xué)術(shù)民主為特征的評議會發(fā)生沖突，遭遇了包括北京大學(xué)在內(nèi)的多數(shù)國立大學(xué)聯(lián)合反對而未能普及，由校內(nèi)教授學(xué)者主導(dǎo)的評議會依然是包括北京大學(xué)在內(nèi)的多數(shù)國立大學(xué)的最高決策機構(gòu)。1925年，東南大學(xué)校董會因校內(nèi)決策矛盾和派系斗爭而被教育部叫停，隨著《教育部關(guān)于東大校董會停止行使職權(quán)的訓(xùn)令》（1925）的頒布，東南大學(xué)校董會被廢止。

隸屬外交部的清華學(xué)校早在1917年便設(shè)立由美國公使、外交部官員主導(dǎo)的校董會，控制治校權(quán)，其“轉(zhuǎn)轄廢董”運動加速了國立校董會制度的消亡。隨著1929年《大學(xué)組織法》的出臺，國立大學(xué)校董會制度最終退出歷史舞臺。同樣，《國立大學(xué)校條例》關(guān)于私立大學(xué)校董會的相關(guān)規(guī)定也未能有效落實。在1921-1933年間，廈門大學(xué)校董會一直維持著由華僑商業(yè)精英擔(dān)綱的三人校董會結(jié)構(gòu)，[19]并未受該條例之影響。其他私立大學(xué)校董會的實際情形也未發(fā)生實質(zhì)性改變。

（二）教會學(xué)校董事會制度的教育立法

《外人捐資設(shè)立學(xué)校請求認(rèn)可辦法》（1925）（以下簡稱《認(rèn)可辦法》）規(guī)定了學(xué)校注冊條件，要求教會學(xué)校向中國政府注冊立案，并對校長、董事名額做了限定，要求中國人擔(dān)任校長或副校長，且中國董事須占校董會半數(shù)以上，學(xué)校必須承認(rèn)辦學(xué)目的是基于教育而不是宗教。[20]

《認(rèn)可辦法》是清末以來中國政府第一次以國家教育立法的形式宣示國家教育主權(quán)，標(biāo)志著中國政府開始將教會學(xué)校納入國家教育體系之中?！墩J(rèn)可辦法》遭遇了來自教會大學(xué)管理方的質(zhì)疑。他們從華人校長人選及其管理能力，以及治校權(quán)歸屬、教會辦學(xué)宗旨等方面辯駁，表示難以接受中國政府的立案條件。

首先，很難聘請到不受政治掣肘的華人校長。其次，華人校長在募捐經(jīng)費、聯(lián)絡(luò)“西方托事部”方面存在困難。第三，校董會由西方教會管理，無權(quán)決定治校權(quán)轉(zhuǎn)移。第四，西方教會作為教會大學(xué)的主辦方和經(jīng)費贊助方，難以放棄宗教教育的辦學(xué)宗旨。然而此時，中華基督教教育協(xié)會開始意識到，教會大學(xué)按照中國政府的立法規(guī)定進(jìn)行立案已是必然。隨后，燕京、金陵、東吳等教會大學(xué)，就學(xué)校及其校董會立案事宜開始與中國政府協(xié)商，燕京等少數(shù)教會學(xué)校順應(yīng)中國教育立法的規(guī)定，其雙層董事會在制度設(shè)計上開始發(fā)生治校權(quán)由“西方托事部”向“在華校董會”的制度轉(zhuǎn)向。[13]這意味著教會學(xué)校所有權(quán)與治校權(quán)相分離的情形開始出現(xiàn)。

三、立法強化與權(quán)力轉(zhuǎn)向：廣州、南京國民政府的教育立法

1926年10月，廣州國民政府大學(xué)院頒布《私立學(xué)校規(guī)程》和《私立學(xué)校校董會設(shè)立規(guī)程》，對私立學(xué)校②的制度形態(tài)作出明確規(guī)范。首先，在私立（教會）學(xué)校與中國政府的關(guān)系方面，規(guī)定“私立學(xué)校須受教育行政機關(guān)之監(jiān)督及指導(dǎo)”[21]785，明確了私立（教會）學(xué)校必須接受政府教育部門的直接監(jiān)管。在與教育歸屬權(quán)密切相關(guān)的校長任命方面，規(guī)定“私立學(xué)校不得以外國人為校長；如有特別情形者，得另聘外國人為顧問”[21]785。在董事長、校董的國籍方面，規(guī)定“外國人不得為校董；但有特別情形者，得酌量充任，惟本國人董事名額占多數(shù)；外國人不得為董事長，或校董會主席”。[22]較之北洋政府，廣州國民政府對校長、董事長、校董的國籍規(guī)定更為嚴(yán)格，然廣州政府忙于北伐和遷漢，未及實施這些政策。

（一）私立、教會學(xué)校董事會制度的立法強化

1927-1929年間，南京國民政府頒布了《私立大學(xué)及專門學(xué)校立案條例》（1927）、《私立學(xué)校校董會設(shè)立規(guī)程》（1927）、《修正外人捐資設(shè)立學(xué)校請求認(rèn)可辦法》（1927）、《私立學(xué)校條例》(1928)、《私立學(xué)校校董會條例》(1928)、《私立學(xué)校規(guī)程》(1929)、《大學(xué)組織法》（1929）、《取締宗教團(tuán)體私立各學(xué)校辦法》（1929）等系列教育法規(guī)。尤其是《私立學(xué)校校董會條例》(1928) 、《私立學(xué)校規(guī)程》（1929），對私立（教會）學(xué)校校董會做出系統(tǒng)而詳細(xì)的立法規(guī)范。其一，首次明確校董會的法律身份，規(guī)定校董會為“設(shè)立者之代表”，設(shè)立者則由此前的學(xué)?！按碚摺备臑椤爱?dāng)然校董”。其二，首次限定校董的資質(zhì)。校董會“至少有四分之一之校董，以曾經(jīng)研究教育或辦理教育者充任”[23]141-143，這一規(guī)定強調(diào)了校董的學(xué)術(shù)專業(yè)性與教育實踐性，同時也意味著對以商人為主體的“贊助校董”的比例作出限制。其三，首次將中國校董的比例由北洋、廣州政府時期規(guī)定的“半數(shù)以上”提升至“不得少于三分之二”，[23]141-143“有特別情形者得以外國人充任校董，但名額最多不得達(dá)半數(shù)”。[24]1-4其四，首次明確校董會的職權(quán)，厘清校董會與校長的權(quán)力界限。校董會職權(quán)被限定在選聘校長，以及經(jīng)費籌劃、預(yù)決算、財產(chǎn)保管與財務(wù)監(jiān)察等財務(wù)職權(quán)范疇內(nèi)。學(xué)校行政則由校長完全負(fù)責(zé)，校董會不得直接參與，“如校長失職，校董會得隨時改選之”[24]1-4。其五，首次明確校董會的立案程序。校董會必須按照國家教育立法的規(guī)定，提交校董會章程、校董資料等，呈請主管教育行政機關(guān)，由其核準(zhǔn)后予以立案。學(xué)校在校董會立案之后才能申請立案。其六，首次明確中央教育行政機關(guān)對學(xué)校及其校董會的監(jiān)管權(quán)及實施規(guī)則。校董會須在每學(xué)年終結(jié)后一個月內(nèi)，向主管教育行政機關(guān)報備學(xué)校財務(wù)狀況、重要事項、師生一覽表等。必要時，主管教育行政機關(guān)“得隨時查核之”[23]141-143。

隨后，南京國民政府還頒布相關(guān)訓(xùn)令文件以推進(jìn)校董會立案與規(guī)范的進(jìn)程。1930年3月，教育部頒布《改進(jìn)高等教育計劃》，敦促并警告未立案的私立（教會）大學(xué)克期立案，否則將予以停辦或封閉，而對于辦學(xué)優(yōu)良者，將予以經(jīng)費補助。1930年8月，《教育部訂定私立大學(xué)、?？茖W(xué)校獎勵與取締辦法》，再次明確對辦學(xué)成績優(yōu)秀的立案學(xué)校予以資助，“由中央或省市政府酌量撥款補助，或由教育部轉(zhuǎn)商各庚款教育基金委員會撥款補助”；對于未立案之私立學(xué)校，將責(zé)令“限期立案”，否則“勒令停辦”，對于申請立案者，“經(jīng)視察后分別準(zhǔn)予立案或準(zhǔn)予試辦，或勒令停辦或限期結(jié)束，或立予封閉”。[25]

1931年8月，教育部再次頒布訓(xùn)令，對于仍不立案之私立學(xué)校，將“飭令停止招生或勒令停閉”。[26]對逾期不遵照規(guī)定進(jìn)行立案的教會大學(xué)，教育部明確表示要“嚴(yán)以取締”，并曾擬有三種處理方案：一、勒令解散；二、勒令停辦；三、限期結(jié)束。③[27]

南京國民政府還通過對宗教團(tuán)體辦學(xué)、授予學(xué)位等方面做出進(jìn)一步法規(guī)限定。1934年9月3日，《限制宗教團(tuán)體設(shè)立學(xué)校令》要求“凡宗教團(tuán)體設(shè)立學(xué)校應(yīng)遵照修正私立學(xué)校規(guī)程辦理”。[28]1935年4月22日，《學(xué)位授予法》規(guī)定“凡曾在公立或立案私立之大學(xué)或獨立學(xué)院修業(yè)期滿，考試合格，并經(jīng)教育部復(fù)核無異者，由大學(xué)或獨立學(xué)院授予學(xué)士學(xué)位”。[29]《學(xué)位授予法》的頒布意味著，教育部不予認(rèn)可未向中國政府立案的大學(xué)，亦不頒發(fā)中國政府認(rèn)可的學(xué)士學(xué)位。與此同時，《國民政府頒布?？茖W(xué)校組織法》《教育部關(guān)于?？茖W(xué)生或畢業(yè)生升學(xué)辦法的訓(xùn)令》《教育部公布國外留學(xué)規(guī)程》等系列教育法令，規(guī)定學(xué)生入學(xué)資格、留學(xué)、獎學(xué)金、就業(yè)等政策僅面向已立案的學(xué)校。為獲得立法支持，維持學(xué)校生源和發(fā)展，私立、教會校董會開始作出符合教育立法的制度調(diào)整。

（二）私立、教會學(xué)校董事會權(quán)力的“中國化”轉(zhuǎn)向

廣州、南京國民政府關(guān)于校董會制度的教育立法呈現(xiàn)出突出的民族主義、強烈的政府權(quán)力、日趨成熟的教育立法體系等特征。

首先，突出的民族主義色彩。集中表現(xiàn)為校董會的“中國化”，即通過國家教育立法將教會學(xué)校納入中國教育體系，以期實現(xiàn)教會學(xué)校由中國政府而不是西方教會、由中國人而不是外國人控制和管理。其次，強烈的政治權(quán)力介入。中國政府對公立學(xué)校校董會的立法規(guī)范、調(diào)整到取締，都體現(xiàn)出其試圖加強對公立學(xué)校的教育掌控。同時，規(guī)范私立、教會校董會的權(quán)力邊界，削弱乃至取消西方教會的治校權(quán)，展現(xiàn)出中國政府對私立、教會學(xué)校全面控制的姿態(tài)。

再次，日趨成熟的教育立法體系。從北洋政府的《國立大學(xué)校條例》到南京國民政府的《私立學(xué)校規(guī)程》等系列教育立法，體現(xiàn)了國家教育立法的演進(jìn)過程。北洋政府要求私立、教會學(xué)校校董會參照國立大學(xué)辦理，未能區(qū)分公立、私立校董會之不同，以及校董會作為學(xué)?！霸O(shè)立者代表”的法律地位、職權(quán)范疇。南京國民政府明確了私立（教會）學(xué)校校董會的法律地位、職權(quán)范疇，構(gòu)建了日趨成熟的教育立法體系，從理念到制度上確保了教育立法的法理性、有效性。

四、從實踐到理念：晚清民國時期校董會制度立法進(jìn)程的影響因素

歷史制度主義認(rèn)為，一種制度的歷史變遷受到制度實踐、社會經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境、理念認(rèn)知等多重因素的共同作用。晚清民國時期校董會制度的立法進(jìn)程也不例外，其制度來源及其教育實踐的多元化、政府教育經(jīng)費的嚴(yán)重短缺、國家政治環(huán)境的激烈動蕩，使得原本處于“邊緣生存”的校董會制度日益凸顯其教育實踐的重要性，以及權(quán)力博弈的沖突性。同時，理念認(rèn)知影響著制度選擇的方向、模式和結(jié)果，[30]169而新的理念的輸入則促使制度被重新審視[31]，并成為教育立法變革的重要推動力，校董會制度因此被政府和學(xué)界重新解讀，并借國家政治權(quán)力進(jìn)入教育立法。

（一）影響校董會制度立法進(jìn)程的實踐因素

晚清民初的校董會制度在教育實踐中普及程度、作用影響，是限制其進(jìn)入國家教育立法的實踐因素。清末民初，隨著民間書院的發(fā)展，一些私立學(xué)校、教會學(xué)校開始自發(fā)構(gòu)建校董會制度，發(fā)揮著籌集資本、管理學(xué)校的重要功能，初步形成了校董會制度的早期形態(tài)。早期的私立學(xué)校校董會制度深受清末傳統(tǒng)書院董事制度的影響，重校務(wù)管理、輕社會溝通，重政治權(quán)力、輕學(xué)校權(quán)力。教會學(xué)校校董會形成了隔空管理的“西方托事部-在華校董會”的雙層董事會，具有獨特的宗教屬性。1920年代，國立東南大學(xué)效法美國世俗校董會制度，創(chuàng)建了東南大學(xué)校董會，以東南社會力量為主導(dǎo)，并擁有治校權(quán)。整體而言，校董會制度具有多重制度之源，有對于歷史傳統(tǒng)要素的繼承，也有基于不同于傳統(tǒng)制度的變異，還有來自于異質(zhì)文化的制度吸收和變革性試驗。此時的校董會制度依然處于民間自發(fā)性試驗階段，亦不占中國本土教育的主導(dǎo)，故而未能在全國范圍內(nèi)發(fā)生普遍影響。20世紀(jì)20年代，隨著更多社會力量通過校董會參與學(xué)校的發(fā)展與建設(shè)，校董會日益顯示出舉足輕重的作用，其治校功能、權(quán)力歸屬也因與民國政府監(jiān)管發(fā)生沖突而日益受到國家教育立法的關(guān)注。

國家軍閥戰(zhàn)爭導(dǎo)致了財政經(jīng)費匱乏，教育經(jīng)費難以維持，成為校董會制度進(jìn)入國家教育立法的經(jīng)濟(jì)契機。在教育資金出現(xiàn)嚴(yán)重缺口的情況下，北洋政府倡導(dǎo)民間實施“教育自治”，在一定程度上為私立校董會制度的發(fā)展創(chuàng)造了政策條件。同時，國立東南大學(xué)致力于聯(lián)絡(luò)東南社會，效仿美國私立校董會制度的“外行治理”模式成立校董會，短期內(nèi)籌資和辦學(xué)效果顯著。沿著“教育自治”的思維路徑，北洋政府于1924年頒布《國立大學(xué)校條例》，試圖在全國的國立大學(xué)以及私立大學(xué)普及校董會制度。

國家政治環(huán)境的劇烈動蕩，是加速校董會制度進(jìn)入教育立法的政治因素。教會學(xué)校校董會制度的立法調(diào)整，起因于20世紀(jì)20年代北洋政府外交失利引發(fā)的民族主義浪潮。1922年，“非基督教運動”呼吁教育獨立于宗教，引發(fā)了社會關(guān)于教會學(xué)校治校權(quán)歸屬的激烈論爭。1924年，“收回教育權(quán)運動”指責(zé)教會學(xué)校治校權(quán)歸屬“西方托事部”而非中國政府、任命外國校長而非中國校長，呼吁中國政府收回教育主權(quán)。1924年10月，全國教育聯(lián)合會通過決議，中國教育不應(yīng)受制于外國、從屬于宗教，要求國內(nèi)所有學(xué)校立即注冊，并對未及時向政府注冊的學(xué)校的學(xué)生實行不同待遇等等。中華教育改進(jìn)社于1925年2月出版《中華教育界》“收回教育權(quán)運動”專號為之鼓呼。同年的“五卅運動”更是點燃了中國社會積蓄已久的民族主義情緒，反對教會學(xué)校運動頻發(fā)，甚至出現(xiàn)教會學(xué)校師生出走自立新校的現(xiàn)象?！墩J(rèn)可辦法》正是在激烈的民族主義運動和收回教育權(quán)運動的催生下出臺，在國家教育立法層面回應(yīng)了政治環(huán)境劇烈變動下的制度吁求。

（二）影響校董會制度立法進(jìn)程的理念因素

民國社會對校董會制度理念認(rèn)知的不斷變化，成為影響該制度是否進(jìn)入立法以及以何種樣態(tài)進(jìn)入立法的理念因素。任何理念的社會力量只有被有力的政治組織采用并擴散到社會機體時才能得到產(chǎn)生和增強，[30]170而權(quán)力主體的理念在相當(dāng)程度上影響著制度選擇的方向、模式和結(jié)果。[30]169民初提倡“教育自治”僅將民間辦學(xué)重點放在籌資二字，遠(yuǎn)未涉及管理制度構(gòu)建和立法生成。20世紀(jì)20年代，北洋政府首次將校董會制度納入國家教育立法，但未能明確校董會性質(zhì)、法律地位、董事資質(zhì)。隨著近代學(xué)習(xí)美國思潮的興起，以學(xué)術(shù)自治、外行治理為特征的美國世俗校董會制度通過郭秉文、陶行知等留美學(xué)者的引介和實踐逐漸為民國學(xué)界和社會所熟知，并迅速成為影響中國近代校董會制度的重要理念因素。南京國民政府借鑒美國世俗校董會制度，通過教育立法明確了校董會制度在公立學(xué)校與私立學(xué)校之間的區(qū)分、中國立法與西方立法之間的差異、教會管理與世俗管理之間的不同、學(xué)者治校與商人參與之間的限度，重新界定了校董會的法律地位、職權(quán)范疇、校董資質(zhì)、立案規(guī)則等。

五、路徑依賴與斷裂平衡：晚清民國時期校董會制度立法進(jìn)程的變遷特征

歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷大體可分為制度生成和制度轉(zhuǎn)變，具有“路徑依賴”（path dependency）和“斷裂平衡”（punctuated equilibrium）的特征。路徑依賴，是指制度的生成并非突然出現(xiàn)，而是基于歷史傳統(tǒng)的延續(xù)或繼承。作為歷史制度主義最為重要的理論范式，路徑依賴強調(diào)歷史進(jìn)程中的某種制度、結(jié)構(gòu)、社會力量等因素對制度型構(gòu)的影響，尤其強調(diào)歷史要素對制度變遷的重大依賴作用。[30]126-127斷裂平衡，指制度變遷的過程呈現(xiàn)出短暫而失序的制度危機，形成多種不同于舊制度的變異性制度試驗，并在制度進(jìn)化與調(diào)整中漸趨穩(wěn)定與平衡。[30]130-131同時，權(quán)力的變化導(dǎo)致制度變遷。不同制度精英所代表的權(quán)力主體，由于對正義和適當(dāng)性的追求而在制度變遷的權(quán)力博弈中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，并促使了制度的合法性建構(gòu)。[30]128-129晚清民國時期校董會制度在立法的生成與變遷中遵循著歷史制度主義的路徑依賴、斷裂平衡原則，逐漸完成了制度轉(zhuǎn)型，并在政治權(quán)力主體的不斷推進(jìn)中漸趨穩(wěn)定與同構(gòu)。

（一）校董會制度立法進(jìn)程的路徑依賴特征

晚清民國時期校董會制度在生成過程中表現(xiàn)出對已有制度實踐的“路徑依賴”，并在很大程度上顯現(xiàn)出對國家教育立法的排異性。校董會制度早期實踐存在不同的制度生成路徑：

路徑之一，沿襲清代傳統(tǒng)書院董事制度。這種校董會模式由官府控制，士紳管理，董事被定位為校務(wù)管理者，缺乏治理理念，排斥商人校董。這一制度基因在近代校董會制度中得以沿襲。[32]

路徑之二，復(fù)制西方教會管理模式。西方教會在華辦理的教會大學(xué)多遵循著西方教會管理模式，[12]由此形成了雙層董事會治理模式，并長期形成了西方教會主導(dǎo)下的權(quán)力格局。[13]

路徑之三，移植美國世俗校董會尤其是私立校董會模式。主要體現(xiàn)在國人自辦的國立、私立大學(xué)中，形成了由校內(nèi)學(xué)者和校外力量共同參與的外行治理模式。

路徑之四，翻版近代家族公司管理模式。主要表現(xiàn)在以廈門大學(xué)、集美學(xué)校為代表的由商人投資并具體管理的私立學(xué)校。作為學(xué)校所有者和治校者的華僑商業(yè)精英往往深受中國儒家精英主義、傳統(tǒng)家族主義的影響，形成了由僑商精英群體主導(dǎo)的“外行決策型”校董會治校模式。[19]

“路徑依賴”現(xiàn)象在歷時長久的傳統(tǒng)理念、權(quán)力強勢的學(xué)校所有者面前表現(xiàn)更為突出，在不同辦學(xué)主體及其所代表的利益集團(tuán)和辦學(xué)理念的主導(dǎo)下，造成了不同來源、不同模式的校董會制度在實踐中難以完全遵循國家教育立法整齊劃一的制度規(guī)范，而是在相當(dāng)程度上沿襲著原有的多元制度形態(tài)。

（二）校董會制度立法進(jìn)程的斷裂平衡特征

晚清民國時期校董會制度的立法進(jìn)程呈現(xiàn)出“斷裂平衡”的特征。青木昌彥在進(jìn)化博弈分析中將制度轉(zhuǎn)型分為制度危機、進(jìn)化穩(wěn)定兩個階段。制度危機階段，制度的發(fā)展相對短暫而失序，在現(xiàn)有制度之外出現(xiàn)形態(tài)不一的試驗性制度；進(jìn)化穩(wěn)定階段，各種試驗性制度形態(tài)在外部力量沖擊與關(guān)鍵節(jié)點選擇中走向漸趨穩(wěn)定的制度形態(tài)。[33]在20世紀(jì)20年代進(jìn)入國家教育立法之前，校董會制度已經(jīng)在私立、教會學(xué)校普遍出現(xiàn)，個別國立學(xué)校也開始出現(xiàn)校董會制度的民間試驗。由于辦學(xué)主體、辦學(xué)經(jīng)費、辦學(xué)理念的差異，校董會制度形成了“外行治理型”“校政決策型”“投資保護(hù)型”等不同的制度形態(tài)，很大程度上造成了學(xué)校所有權(quán)、治校權(quán)等權(quán)力失序的局面，由此出現(xiàn)了校董會的制度危機。在國家戰(zhàn)爭、財政匱乏、民族主義的強烈沖擊之下，北洋政府開始將校董會制度納入國家教育立法，以期通過規(guī)范校董會制度達(dá)到收回教育主權(quán)、促進(jìn)“教育自治”的目的，這也標(biāo)志著校董會制度開始從民間試驗的制度危機走向制度立法與穩(wěn)定。然而，大學(xué)的迅速發(fā)展所導(dǎo)致的組織問題卻加深了校董會制度的生存危機，北洋政府不僅未能通過教育立法有效解決教育主權(quán)、學(xué)校治理、政黨干預(yù)等制度危機，反而使其進(jìn)一步激化，教育立法幾乎淪為形式。

在1927-1935年間，南京國民政府借助日趨穩(wěn)定的政治權(quán)力，持續(xù)不斷地對校董會制度進(jìn)行立法強化，尤其是對學(xué)校主辦方的治校權(quán)與所有權(quán)的離合關(guān)系作出明確規(guī)范，并將其與學(xué)校發(fā)展和資源獲取進(jìn)行了更為系統(tǒng)的制度規(guī)范，引導(dǎo)校董會制度的實踐轉(zhuǎn)向，從而逐步完成了從實踐與立法的制度危機到制度相對穩(wěn)定的轉(zhuǎn)向。從北洋政府到南京國民政府，因教育財政匱乏而提倡“教育自治”、因民族主義而導(dǎo)致“收回教育權(quán)運動”、因校董會制度權(quán)力沖突而引發(fā)學(xué)術(shù)論爭，以及南京國民政府的政權(quán)統(tǒng)一，成為影響和推進(jìn)校董會制度趨向平衡與穩(wěn)定的“關(guān)鍵節(jié)點”，它們作為制度變遷的重要時間因素，推動了該制度的教育立法進(jìn)程。

六、所有權(quán)與治校權(quán)之離合：晚清民國時期校董會制度立法進(jìn)程背后的權(quán)力博弈

晚清民國時期校董會制度經(jīng)歷了從清末民初的法外生存與制度失序，到北洋政府時期的進(jìn)入立法與權(quán)力規(guī)范，再到南京國民政府時期的立法強化與權(quán)力轉(zhuǎn)向三個階段。校董會制度在獲得民國政府承認(rèn)的合法性地位的同時，也受到立法的制度規(guī)約，民國學(xué)校與政府由此開始致力于對長期處于法外之地的校董會的權(quán)力博弈。

不同的制度生成路徑形成不同的校董會制度模式，其差異的實質(zhì)便是學(xué)校治校權(quán)之歸屬，以及由此決定的校董會權(quán)力定位。由于國立、私立校董會的權(quán)力歸屬與功能定位存在較大差異，學(xué)校所有權(quán)、治校權(quán)往往很難一致。在教育立法層面，國立學(xué)校所有權(quán)與治校權(quán)歸屬民國政府，而在制度實踐層面，所有權(quán)歸于民國政府，治校權(quán)卻往往歸于多元力量主導(dǎo)或博弈的校董會。民國初年，私立學(xué)校校董會未能獲得教育立法認(rèn)可的學(xué)校所有權(quán)，直到南京國民政府時期，校董會才取代學(xué)?！霸O(shè)立者”而成為私立學(xué)校的“法定代表者”，在立法層面擁有學(xué)校所有權(quán)和治校權(quán)。以后的辦學(xué)實踐中，私立學(xué)校往往因經(jīng)費、資源問題而依賴民國政府，使得政府在學(xué)校治理上擁有更多的話語權(quán)。

校董會制度的立法進(jìn)程還體現(xiàn)出中西教育立法在教會學(xué)校雙層董事會治校權(quán)歸屬上的差異，進(jìn)而展現(xiàn)出西方教會與民國政府對于教育權(quán)力的博弈。在西方教育立法中，“西方托事部”作為教會學(xué)校“設(shè)立者代表”，擁有學(xué)校所有權(quán)，并長期控制治校權(quán)，“在華校董會”一度只是“西方托事部”的決策執(zhí)行者。此時的教會大學(xué)雙層董事會制度在教育主權(quán)、教育宗旨、教育理念等方面與中國政府相沖突。中國政府通過多次教育立法強化教育主權(quán)，逐步明確了“設(shè)立者代表”為“在華校董會”，將教會學(xué)校治校權(quán)由西方教會控制的“西方托事部”轉(zhuǎn)移到中國人控制的“在華校董會”，在立法層面逐步實現(xiàn)了教會學(xué)校所有權(quán)與治校權(quán)相分離。在中國教育立法的規(guī)約之下，教會大學(xué)雙層董事會制度結(jié)構(gòu)在少數(shù)教會大學(xué)中開始出現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)向，到南京政府時期則發(fā)生了普遍性轉(zhuǎn)向。伴隨著教會大學(xué)雙層董事會制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整，其校內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)也開始發(fā)生變化，最為典型者如燕京大學(xué)、金陵大學(xué)，中國政府認(rèn)可的中國校長權(quán)力遭遇架空，而外國教會指派的外籍校務(wù)長權(quán)力則得以加強和擴張，并成為治校權(quán)的實際掌控者。這表明實際治校權(quán)游離于“在華校董會”之外，而外籍校務(wù)長則成為雙層董事會之外的一種特殊權(quán)力主體。

不論國立、私立抑或教會學(xué)校的校董會制度，在教育立法與教育實踐過程中均不同程度地呈現(xiàn)出所有權(quán)與治校權(quán)相分離的特征。其中，國立學(xué)校的所有權(quán)與治校權(quán)從分離趨向統(tǒng)一，而私立、教會學(xué)校的所有權(quán)與治校權(quán)則是從統(tǒng)一趨向分離。看似走向完全相悖的兩種權(quán)力變遷路向，實則體現(xiàn)出內(nèi)在共同的變遷理路，即教育權(quán)力從民間轉(zhuǎn)向政府、從域外轉(zhuǎn)向本土。晚清民國時期校董會制度立法進(jìn)程的背后，實質(zhì)是政府與學(xué)校、社會、教會等多元辦學(xué)群體展開的一場教育權(quán)力博弈，并在學(xué)校所有權(quán)與治校權(quán)的離合之中，最終完成了校董會權(quán)力的合法性轉(zhuǎn)向。

注釋：

①關(guān)于大學(xué)董事會制度的結(jié)構(gòu)與實踐研究，主要散見于大學(xué)史與管理史研究，如杰西·格·盧茨的《中國教會大學(xué)史（1850-1950）》（浙江教育出版社，1987），程斯輝的《中國近代教育管理史》（武漢工業(yè)大學(xué)出版社，1989）等，以及個案研究如熊月之等的《圣約翰大學(xué)史》（上海人民出版社, 2007）、羅義賢的《司徒雷登與燕京大學(xué)》（貴州人民出版社，2005）、王立誠的《美國文化滲透與近代中國教育——滬江大學(xué)的歷史》（復(fù)旦大學(xué)出版社，2001）、蘇云峰的《從清華學(xué)堂到清華大學(xué)：1911-1929》（生活 讀書 新知三聯(lián)書店, 2001）、張憲文的《金陵大學(xué)史》（南京大學(xué)出版社, 2002）、熊賢君的《1949年前中國私立學(xué)校的董事會組織管理體制》（《教育研究與實驗》, 1998年3期 ）、張雪蓉的《1920年代東南大學(xué)的董事會制度研究》（《東南大學(xué)學(xué)報(哲社版)》, 2005年6期）、牛力的《分裂的校園:1920—1927 年東南大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的演變》（《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2017年1期）、何鑫的《國立東南大學(xué)的董事會治理實踐研究》（《教育學(xué)報》，2019年4期）、李海萍等的《教授治校制與董事會制：民國初期大學(xué)內(nèi)部職權(quán)體系之比較》（《自然辯證法研究》, 2011年1期）、張正峰的《中國近代公立大學(xué)董事會制度：一次失敗的美國大學(xué)制度借鑒》（《清華大學(xué)教育研究》, 2009年6期）等。

② 兩部規(guī)程所指的私立學(xué)校，含外國人辦的教會學(xué)校，以及國人自辦的私立學(xué)校。

③ 《私立學(xué)校規(guī)程》（1929）規(guī)定教會學(xué)校的最后立案期限為1931年8月31日，過期未立案的教會學(xué)校將被取締。但在后來的執(zhí)行過程中，將最后期限延期至1932年6月30日。資料來源：《教育部嚴(yán)限私校立案》，《申報》1930年7月12日，第10版；《私校立案期展至明年六月底》，《申報》1931年8月18日，第11版。