中國農(nóng)村土地制度變遷的博弈分析

□夏飛龍

（云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 云南 昆明 650500）

1 農(nóng)村土地制度的概念界定

土地制度是社會經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，確定了社會中人與人之間因土地的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)而產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。理論界對土地制度的定義各不一樣。土地制度有廣義和狹義之分。廣義的土地制度包括有關(guān)土地的一切制度，諸如土地所有和使用、土地開發(fā)利用以及土地價值衡量等制度。狹義的土地制度包括土地所有、使用和國家管理制度。鄭景驥（2006）[1]認(rèn)為，土地制度是因土地而結(jié)成的人與人之間的關(guān)系，包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系與法權(quán)關(guān)系。

文章傾向于土地所有制的狹義定義，認(rèn)為土地制度是人類社會一定發(fā)展階段上對適應(yīng)特定國家發(fā)展戰(zhàn)略而形成的有關(guān)土地的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，具體表現(xiàn)為土地的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。

在我國，土地制度包括城市土地制度和農(nóng)村土地制度。農(nóng)村土地制度是指農(nóng)民以土地為紐帶而形成的人與人之間的關(guān)系，具體表現(xiàn)為土地的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。

在現(xiàn)階段，與城市土地為國家所有制不同，農(nóng)村土地為集體所有制。農(nóng)村集體土地可分為三大類。第一，農(nóng)用地，指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。第二，農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括宅基地、公共設(shè)施用地以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)興辦鄉(xiāng)村（鎮(zhèn)）企業(yè)的經(jīng)營性用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指興辦鄉(xiāng)村（鎮(zhèn)）企業(yè)等具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，不包括農(nóng)民宅基地和農(nóng)村公共設(shè)施用地。第三，未利用土地和荒地等。

文章研究對象包含前兩類，主要包括農(nóng)用地、宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

2 制度與制度變遷的文獻(xiàn)回顧

經(jīng)濟(jì)學(xué)界已經(jīng)達(dá)成共識，認(rèn)為制度對經(jīng)濟(jì)績效有重要的影響。一般而言，制度是為決定人們的相互關(guān)系而設(shè)定的一些規(guī)則，可以降低人們相互作用時的不確定性，其存在是由制度的安全作用和經(jīng)濟(jì)作用決定的。制度既可以是正式的，也可以是非正式的，兩者的不同組合構(gòu)成社會的不同制度結(jié)構(gòu)。制度有相對穩(wěn)定性的特征，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制度也會發(fā)生變遷。

諾斯認(rèn)為制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易等過程，是一種制度均衡-非均衡-均衡的過程[2]。所謂制度均衡，就是人們對既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種滿足狀態(tài)或滿意狀態(tài)，因而無意也無力改變現(xiàn)行制度。

任何一項制度安排和制度選擇都是人們依據(jù)成本-收益分析權(quán)衡及其選擇的結(jié)果。一種制度安排和制度結(jié)構(gòu)只要其收益大于零，且在各種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)中凈收益最大，這時的制度狀態(tài)就是制度均衡。反之，制度非均衡就是人們對現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態(tài)。人們之所以出現(xiàn)了不滿意或不滿足，是由于現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，也就是出現(xiàn)了一個新的盈利機(jī)會。

林毅夫（2010）[3]將制度變遷分為誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷。誘致性變遷是指一群（個）人對制度非均衡所產(chǎn)生的盈利機(jī)會做出反應(yīng)所產(chǎn)生的自下而上的漸進(jìn)性變遷。強(qiáng)制性變遷是指由政府授意引起的制度變遷。誘致性變遷必須是由在原來制度下的某種獲利機(jī)會無法獲取所引起的，但同樣常常需要政府的行動來促進(jìn)。

2.1 誘致性制度變遷

誘致性變遷的主體是社會中的組織或個人。諾斯認(rèn)為最具代表性的主體是社會中的企業(yè)家。誘致性變遷得以發(fā)生，賴于現(xiàn)有制度出現(xiàn)非均衡而產(chǎn)生了盈利機(jī)會，企業(yè)家可通過改變現(xiàn)有制度安排或制度結(jié)構(gòu)可獲得凈收益。因此，制度非均衡是誘致性變遷的起始點(diǎn)。林毅夫認(rèn)為引起制度非均衡的原因有4 個：第一，制度選擇集合的改變；第二，技術(shù)變遷；第三，要素和產(chǎn)品相對價格的長期變動；第四，其他制度的變遷。諾斯從變遷主體出發(fā)，將制度變遷的原因歸納為相對價格或偏好的變化。

誘致性制度變遷最終能否實(shí)現(xiàn)，還取決于制度創(chuàng)新者是否能獲得制度變遷的預(yù)期收益和成本。正式制度的誘致性變遷和非正式制度的誘致性變遷不同。

正式制度的變遷需要得到受制度約束的全體成員的一致同意才可實(shí)現(xiàn)，因此需要制度創(chuàng)新者花費(fèi)資源去組織、談判，以爭取到全體成員的一致同意。我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)民靠自己的力量對正式制度——土地制度的誘致性變遷的典型案例。

非正式制度的誘致性變遷不需要取得受制度約束的群體的一致同意，可以首先是制度創(chuàng)新者的單個行動，其他人會認(rèn)為他違反現(xiàn)有的規(guī)則；只有當(dāng)所有人都放棄原有規(guī)則而遵守新的規(guī)則時，才會發(fā)生非正式制度的誘致性變遷。這樣的例子有社會價值觀、道德、習(xí)俗等變遷。

2.2 強(qiáng)制性制度變遷

強(qiáng)制性制度變遷的主體是政府。為了分析政府的決策行為，一種令人滿意的方法是分析控制政府的政治家的行為。政治家與具有有限理性的個人一樣，關(guān)心自己的生存、權(quán)利及財富，為了維護(hù)自己的統(tǒng)治，采取一切他認(rèn)為合適的策略使自身效益最大化。也就是說，政治家是否變遷一項制度，取決于這一制度變遷帶來的政治凈收益（等于政治收益減政治成本）。在衡量政治收益和成本時，政治家會關(guān)注稅收凈收入、政治支持以及其他會進(jìn)入政府效用函數(shù)的商品（如聲望、歷史地位等）。

強(qiáng)制性變遷的對象一般為正式制度，其影響因素包括政治家的偏好和有限理性、社會意識形態(tài)、官僚政治及代理問題、集團(tuán)利益沖突和社會科學(xué)知識的局限等。

3 中國農(nóng)村土地改革的博弈分析

從博弈角度看，制度是博弈的規(guī)則。只有制度創(chuàng)新者的制度創(chuàng)新凈收益（制度創(chuàng)新的收益與制度創(chuàng)新的成本只差）大于零，制度變遷才可能發(fā)生。博弈的參與者包括中央政府、地方政府及村集體組織、農(nóng)民。中央政府作為權(quán)利中心，是制度的創(chuàng)新者，也是制度創(chuàng)新的第一行動集團(tuán)。地方政府和村集體組織作為中央政府的代理者，是制度變遷的執(zhí)行者。

在1980 年財政分權(quán)改革之前，地方政府和村集體組織與中央政府保持高度一致。在財政分權(quán)改革之后，假設(shè)地方政府和村集體組織是經(jīng)濟(jì)人，追求自身利益最大化；中央政府與其是委托代理關(guān)系，存在利益不一致的情況。農(nóng)民作為博弈的參與者，也會追求自身利益的最大化。農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但是集體行動的交易費(fèi)用過高，存在“數(shù)量悖論”問題，這決定了農(nóng)民在制度變遷中的談判勢力最小。

中央政府作為制度變遷的第一行動集團(tuán)，是否會作出農(nóng)村土地制度改革的決策，取決于農(nóng)村土地改革所帶來的預(yù)期收益和預(yù)期成本，這根據(jù)中央政府領(lǐng)導(dǎo)人最大化效用目標(biāo)作出決策。各不同的博弈參與者根據(jù)自身收益最大化采取行動，影響中央政府進(jìn)行農(nóng)村土地改革的邊際收益和邊際成本，最終影響農(nóng)村土地改革。

產(chǎn)權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。所謂完全產(chǎn)權(quán)指的是對物品行使所有的權(quán)利，然而在現(xiàn)實(shí)中通常只有對物品享有部分權(quán)利。例如在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革前，農(nóng)民對土地只有使用權(quán)。因此，產(chǎn)權(quán)完全化程度指的是對物品擁有的權(quán)利的大小與完全產(chǎn)權(quán)之比。

中央政府-地方政府-村集體組織-農(nóng)民的4 層博弈模型如圖1 所示。圖1 中，橫軸表示農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)完全化強(qiáng)度，由左到右依次增強(qiáng)，0 為農(nóng)民完全不擁有土地產(chǎn)權(quán)，1 為農(nóng)民擁有對土地的完全產(chǎn)權(quán)；縱軸表示農(nóng)村土地制度改革給中央政府帶來的邊際政治成本和邊際政治收益。通常，隨著制度改革程度越大，改革受到的阻力越大，導(dǎo)致邊際政治成本越高。隨著改革紅利不斷釋放，改革的邊際收益會遞減。對于中央政府而言，滿足最大預(yù)期凈收益的均衡點(diǎn)即為邊際收益與邊際成本相等之處。

3.1 第一階段（財政分權(quán)改革之前）

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)形成了以交易理論為基礎(chǔ)的完整產(chǎn)權(quán)理論，稱為現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論表明，通過明確產(chǎn)權(quán)，安排產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度，降低交易費(fèi)用，市場機(jī)制下經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人平等自愿交易，可實(shí)現(xiàn)資源的微觀層面優(yōu)化配置?？梢?，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)完全化程度越高，越有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)績效。

在中華人民共和國成立初期，中央政府領(lǐng)導(dǎo)人的偏好是將工業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要為工業(yè)發(fā)展提供廉價的原料和生活資料。在馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的指導(dǎo)下，實(shí)行農(nóng)村集體所有制成為必然，人民公社是主要的農(nóng)業(yè)組織形式。在這種一元化的思想統(tǒng)治下，邊際政治收益和成本為MR0和MC0，實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村土地制度均衡為A 點(diǎn)。隨著中央政府領(lǐng)導(dǎo)人偏好的變動和計劃經(jīng)濟(jì)體制意識形態(tài)的弱化，地方政府和村集體組織的利益保持一致，表現(xiàn)為對農(nóng)村土地制度變革的容忍。此時，對農(nóng)村土地的改革的邊際成本下降為MC1。農(nóng)民由于處于極度貧困狀態(tài)，有強(qiáng)烈的制度改革激勵。這使得農(nóng)村土地制度改革的成本進(jìn)一步下降為MC2，實(shí)現(xiàn)A→B 的農(nóng)村土地制度均衡轉(zhuǎn)變。在這一階段，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，得到了博弈各方的一致認(rèn)可，因此才能在之后幾年迅速向全國范圍內(nèi)推廣。

3.2 第二階段（財政分權(quán)改革后）

隨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心方針的確立，我國經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的變革。改革不斷深化，激勵中央政府對農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，表現(xiàn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革等。改革是朝著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)完全化程度更高的方向發(fā)展，這會提高農(nóng)村土地的配置效率，從而提高經(jīng)濟(jì)效率。在理想狀態(tài)下，改革的邊際收益由MR0向MR1提高，土地制度均衡為C 點(diǎn)。

然而，分權(quán)體制卻動了地方政府“蛋糕”。在現(xiàn)有征地制度下，各級地方政府依賴出讓土地獲得財政收入。行政劃撥的土地配置方式，使地方政府官員擁有尋租的機(jī)會。模糊的征地補(bǔ)償機(jī)制下，地方政府以低價格的土地擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)，提高政績。深化農(nóng)村土地制度改革，使土地的產(chǎn)權(quán)回到農(nóng)民手中，實(shí)行市場化定價，使地方政府的利益受到?jīng)_擊。這就使得土地的深化改革受到地方政府的阻擾。

同時，深化農(nóng)村土地改革，村集體組織官員會喪失對本村的集體經(jīng)營建設(shè)用地的實(shí)際處置權(quán)，其經(jīng)濟(jì)收益也會下降。在追求自身最大化收益的驅(qū)使下，地方政府和村集體組織聯(lián)合起來對改革進(jìn)行阻擾，表現(xiàn)為由MC2向MC3提高。與此同時，由于前一階段的土地制度改革使得農(nóng)民的生活大為改善，農(nóng)民對制度變革的需求并不是很強(qiáng)烈，因此對中央政府的制度改革供給大多持中立態(tài)度，對邊際收益和邊際成本影響不大。農(nóng)村土地改革下，實(shí)際均衡為D 點(diǎn)而不是C 點(diǎn)。

4 結(jié)束語

由中央政府-地方政府-村集體組織-農(nóng)民的4 層博弈來看，由于地方政府及村集體組織的阻擾，現(xiàn)階段的農(nóng)村土地改革應(yīng)該在D 點(diǎn)（B 點(diǎn)和C 點(diǎn)之間）均衡。中央政府作為權(quán)力中心，在制度變遷中天然具有談判優(yōu)勢?？梢灶A(yù)見，農(nóng)村土地制度的改革必然由均衡D 點(diǎn)向均衡C 點(diǎn)靠攏。要使農(nóng)村土地制度改革順利進(jìn)行，中央政府必須在聯(lián)合農(nóng)民的同時，協(xié)調(diào)好地方政府和村集體的利益。