西方自由主義治理失敗的制度根源

范勇鵬

2020年7月24日，在美國(guó)俄勒岡州最大城市波特蘭的馬克·奧·哈特菲爾德聯(lián)邦法院外，聯(lián)邦執(zhí)法人員與反種族歧視抗議者對(duì)峙。（新華社圖片）

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，以西方為代表的“自由世界”的治理失敗昭然若揭：數(shù)百萬人民失去生命，醫(yī)療系統(tǒng)幾度瀕臨崩潰，全社會(huì)“躺平”，社會(huì)經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng);政府進(jìn)退失據(jù)，政策搖擺反復(fù)，政客熱衷于逞口舌之利、互相推卸責(zé)任和向他國(guó)“甩鍋”。曾經(jīng)被不少西方媒體和政治學(xué)者描述為治理榜樣的“首善之區(qū)”，今天暴露出全面的僵化、混亂、顢頇甚至愚昧。目前看來，疫情仍將持續(xù)，相關(guān)國(guó)家似乎只能靠病毒的自限或疫苗、藥物等技術(shù)突破才能有望渡過難關(guān)。誠(chéng)然，對(duì)付病毒離不開科技手段，但是治理的含義在于政府或其他權(quán)威機(jī)構(gòu)運(yùn)用權(quán)力、資源、技術(shù)、信息等對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的組織管理。如果一個(gè)國(guó)家已經(jīng)無法寄希望于通過對(duì)人和社會(huì)的組織協(xié)調(diào)來解決問題，毫無疑問其“治理”已經(jīng)宣告失敗。

以美國(guó)為例，治理的失敗不僅體現(xiàn)在疫情防控不力上，近幾十年來，美國(guó)的治理狀況呈線性下降趨勢(shì)，從金融管理失敗引爆全球性危機(jī)，基礎(chǔ)設(shè)施退化帶來公共災(zāi)難不斷，貧富分化加劇和文化治理失效造成當(dāng)前階級(jí)、種族矛盾突出，槍支、毒品管理和社會(huì)治安困境積重難返，直到2021年遷延數(shù)月之久的港口、物流梗阻，無不顯示出這個(gè)世界第一強(qiáng)國(guó)的全面治理危機(jī)。

西方治理危機(jī)源于其自由主義的制度、文化和治理觀念的先天性缺陷。自由主義是西方現(xiàn)代社會(huì)制度的核心原則，自由是西方現(xiàn)代思想的核心概念。雖然美國(guó)拜登政府在東拼西湊搞所謂“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會(huì)”，實(shí)際上美國(guó)從建國(guó)起，其制度邏輯和政治原則都說不上民主，而是自由。直到冷戰(zhàn)后期，美國(guó)都很少自稱為“民主國(guó)家”?，F(xiàn)代民主原本是歐洲社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)所打出的旗幟，西方資本統(tǒng)治階層所豢養(yǎng)的思想家經(jīng)過幾代人的精心建構(gòu)，才將民主與自由嫁接，制造出“自由民主”這樣的虛假概念。實(shí)質(zhì)上，所謂“自由民主”就是“披著民主外衣的自由”。那么自由到底指什么？自由主義治理觀何以必然失敗？回答這些問題離不開對(duì)自由主義歷史的回溯和對(duì)自由制度原則的分析。

自由主義是現(xiàn)代資本主義的伴生物。近代之前的歐洲處于封建王權(quán)—貴族和教權(quán)的雙重統(tǒng)治之下。在此社會(huì)制度之下，既不存在現(xiàn)代意義上的主權(quán)國(guó)家，也沒有現(xiàn)代意義上的自由個(gè)人。從國(guó)家角度看，封建制度的基本特征之一是政治權(quán)力的分層，不存在貫穿中央和地方的主權(quán);教權(quán)與世俗政治權(quán)力也處于分庭抗禮的博弈狀態(tài)。因而國(guó)家無法集權(quán)，無法提供廣泛的公共產(chǎn)品，無法保護(hù)商業(yè)活動(dòng)，更不可能推動(dòng)重商主義的貿(mào)易政策。從人的角度看，多數(shù)人處于人身依附鏈條之中，特別是在法蘭克和德意志地區(qū)主要體現(xiàn)為封君—封臣關(guān)系，即便是相對(duì)獨(dú)立的自治城市，其地位和商業(yè)活動(dòng)也會(huì)受到貴族的限制、盤剝乃至劫掠;教權(quán)的意識(shí)形態(tài)也天然地阻礙商業(yè)活動(dòng)的開展。對(duì)于新興的商業(yè)資產(chǎn)階級(jí)，這種社會(huì)結(jié)構(gòu)是巨大的障礙，自然欲除之而后快。自13世紀(jì)起，這一新興階級(jí)首先就要打倒教會(huì)，推翻天主教的財(cái)富觀，為自身不擇手段獲取財(cái)富辯護(hù)，解放資產(chǎn)階級(jí)的“個(gè)人”，于是其發(fā)明了自由主義的哲學(xué)。商業(yè)活動(dòng)除了需要自由，也需要法律、和平和武裝，因而這一新興階級(jí)也致力于建立強(qiáng)大而集中的政治權(quán)力，建立資產(chǎn)階級(jí)的“國(guó)家”。

在1618—1648年歐洲爆發(fā)三十年戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，新興資產(chǎn)階級(jí)已經(jīng)擁有了相當(dāng)強(qiáng)大的政治影響力，不僅這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的過程在很大程度上是由資本力量操縱，而且戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)果——《威斯特伐利亞和約》，也樹立了符合資本意志的主權(quán)國(guó)家觀念和保障私人企業(yè)及商業(yè)活動(dòng)的國(guó)際法體系?；谫Y本與政治權(quán)力的結(jié)盟，現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家脫穎而出。

2021年9月21日，美國(guó)華盛頓國(guó)家廣場(chǎng)上豎起60多萬面白色小旗幟，每一面旗幟代表一個(gè)因新冠肺炎疫情而不幸去世的人。

2021年4月3日，在美國(guó)紐約，民眾當(dāng)街吸食大麻。

但是，資本的目的是自己來統(tǒng)治，必然不甘心容忍集權(quán)國(guó)家的任何制約，因而無論是法國(guó)式的專制王權(quán)還是英國(guó)式的君主集權(quán)顯然都不符合資本的意愿。資本通過各種形式的革命限制甚至消滅了國(guó)王的主權(quán)——在英國(guó)建立了議會(huì)至上的原則，在法國(guó)則砍掉了國(guó)王的腦袋，但是資本并沒有直接出面接管權(quán)力，而是采取了俘獲的方式來進(jìn)行幕后操縱。資本的幕后統(tǒng)治需要一系列的“裝置”來實(shí)現(xiàn)，觀念上就是自由主義，尊崇個(gè)人（實(shí)際上是資產(chǎn)階級(jí)）權(quán)利，反對(duì)國(guó)家的干預(yù)或沒收;制度上就是在封建制度基礎(chǔ)上改造而成的代議制以及在公司制度上演變而來的議會(huì)—內(nèi)閣結(jié)構(gòu);法律上就是建立起法治至上的原則，確?！巴踉诜ㄏ隆被颉皯椪?guó)家”。

這些自由國(guó)家都建立了某種代議制，因?yàn)榇h制是最適合將經(jīng)濟(jì)權(quán)力直接轉(zhuǎn)化成政治權(quán)力的制度，是讓各種類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)按比例享有政治發(fā)言權(quán)的制度。英國(guó)政治思想家邁克爾·歐克肖特如此評(píng)價(jià)代議制，“這種統(tǒng)治樣式在18世紀(jì)晚期和19世紀(jì)早期英國(guó)等地的議會(huì)制政府達(dá)到高峰……這是倫理學(xué)中確立的個(gè)體主義在政治哲學(xué)上的對(duì)應(yīng)物”。英國(guó)的光榮革命就是把王權(quán)架空，讓議會(huì)來統(tǒng)治國(guó)家。美國(guó)革命就是成立一個(gè)服務(wù)商人和地產(chǎn)、債券投機(jī)者的合股公司，由國(guó)會(huì)來充當(dāng)董事會(huì)。法國(guó)大革命把國(guó)王送上斷頭臺(tái)，讓資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制訂《民法典》來進(jìn)行統(tǒng)治。所有這些革命，都是讓自由來代替專制，用財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由替換貴族的特權(quán)自由，用法律統(tǒng)治掩蓋古老的權(quán)力統(tǒng)治。

這種現(xiàn)代自由國(guó)家的基本特征，就是國(guó)家權(quán)力的有限性。在自由主義看來，國(guó)家是“必要的惡”，其權(quán)力和作用應(yīng)該限制在盡可能小的范圍之內(nèi)，只作為市場(chǎng)自由的一個(gè)“守夜人”和打手，只是仲裁個(gè)人之間利益關(guān)系的工具。資本為了限制國(guó)家的權(quán)力，精心設(shè)計(jì)了各種裝置。包括縱向和橫向的分權(quán)。這方面美國(guó)制度為集大成者：縱向采取了聯(lián)邦制，嚴(yán)格限制聯(lián)邦政府的權(quán)力;橫向美其名曰“分權(quán)和制衡”，讓政府各分支之間互相掣肘;在此基礎(chǔ)上，輔之以各種具體的制度設(shè)計(jì)，以確保資本掌握貨幣和法律的權(quán)力。資本將國(guó)家牢牢地掌控于股掌之中。

首先，美國(guó)聯(lián)邦制實(shí)行縱向權(quán)力分割。美國(guó)由13個(gè)殖民地合并而成，故其國(guó)家權(quán)力來源于地方，也就是州一級(jí)的授權(quán)。在美國(guó)《憲法》中，對(duì)聯(lián)邦政府權(quán)力的規(guī)定采取的是“列舉”原則。也就是說，哪些權(quán)力讓渡給聯(lián)邦政府是有明確規(guī)定的，這些權(quán)力之外的剩余權(quán)力仍歸各州所有。雖然兩百余年來，美國(guó)政治的一條主線即是聯(lián)邦政府權(quán)力的不斷擴(kuò)張，但在原則上，美國(guó)的主權(quán)邏輯依然存在“其專在下”的問題。

其次，美國(guó)各級(jí)政府都采取分權(quán)制。人們通常認(rèn)為美國(guó)是三權(quán)分立，實(shí)際上三權(quán)之間有很多的交叉和模糊地帶，并不存在嚴(yán)格的分立。但是司法權(quán)對(duì)立法和行政確實(shí)擁有強(qiáng)大的制約力。例如，國(guó)會(huì)兩院通過的法律，由總統(tǒng)簽署生效，理論上是窮盡了選民的授權(quán)，但是由9名大法官組成的最高法院卻可以裁定其“違憲”。司法權(quán)并不是由任何民主程序直接產(chǎn)生，也不受選民的監(jiān)督和制約，實(shí)際上可以不折不扣地執(zhí)行真正的統(tǒng)治力量——資本集團(tuán)的意志。

獨(dú)立司法權(quán)最初也是產(chǎn)生于聯(lián)邦制的縱向分權(quán)。正如英國(guó)哲學(xué)家密爾所說，在聯(lián)邦形式下，州政府和聯(lián)邦政府發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)不應(yīng)由任何一方來裁決。因?yàn)槿绻陕?lián)邦政府裁決，那么美國(guó)便成了地方服從中央、下級(jí)服從上級(jí)的單一制國(guó)家;如果由州政府裁決，那么美國(guó)便不再是一個(gè)國(guó)家，而頂多是一個(gè)“邦聯(lián)”或聯(lián)盟了，這種情況在美國(guó)歷史上出現(xiàn)過，最終是通過戰(zhàn)爭(zhēng)來解決。這個(gè)裁決的權(quán)力應(yīng)該屬于獨(dú)立的仲裁者——聯(lián)邦最高法院。這樣一個(gè)獨(dú)立仲裁者最初承擔(dān)著為聯(lián)邦國(guó)家創(chuàng)造統(tǒng)一商法的功能，但是在實(shí)踐過程中，司法權(quán)獨(dú)立性的權(quán)威越來越大，逐漸獲得了對(duì)國(guó)家法律權(quán)力的壟斷。資本統(tǒng)治集團(tuán)發(fā)現(xiàn)，僅靠對(duì)政府權(quán)力的限制和一般的法治原則，并不能絕對(duì)控制政府。選舉可能失控，例如2016年大選一定程度上就出現(xiàn)了失控，誰也無法保證未來美國(guó)不會(huì)出現(xiàn)左翼“民粹”政府;統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部可能產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾，如當(dāng)前民主、共和兩黨所代表的不同資本集團(tuán)之間的沖突和嚴(yán)重的政治極化;以及可能潛在的技術(shù)性危機(jī)，如1800年大選中空前的36次投票及1876年、1888年、2000年和2020年大選中發(fā)生的票數(shù)爭(zhēng)議。所以統(tǒng)治精英階層達(dá)成一項(xiàng)共識(shí)：需要有一個(gè)最終的機(jī)制，令真正的權(quán)威——資本的意志來出面裁決爭(zhēng)議，于是就有了所謂憲政。憲政就是將一份憲法文件供奉神壇，通過“祭司”（最高法院）的解釋權(quán)來進(jìn)行政治操縱，令少數(shù)統(tǒng)治者的力量足以壓倒多數(shù)的人民，用“美國(guó)憲法之父”、美國(guó)第四任總統(tǒng)詹姆斯·麥迪遜的話說就是“讓人民永遠(yuǎn)無法真正染指政權(quán)”。

2020年12月12日，數(shù)千名特朗普支持者在華盛頓舉行集會(huì)游行，拒絕接受特朗普敗選結(jié)果。

2021年11月20日，在美國(guó)芝加哥，民眾舉行示威，抗議基諾沙槍擊案被告凱爾·里滕豪斯被法院宣判無罪。

再次，美國(guó)政府本質(zhì)上為私人所有。聯(lián)邦最高法院讓資本獲得了最終的法律權(quán)力，美聯(lián)儲(chǔ)讓資本掌控國(guó)家的貨幣命脈。在某種程度上，貨幣的權(quán)力比法律的權(quán)力更強(qiáng)大。美國(guó)不存在央行，貨幣發(fā)行由一個(gè)純粹的私人組織，即私有銀行組成的美聯(lián)儲(chǔ)控制。無論總統(tǒng)、國(guó)會(huì)還是法院，都無權(quán)染指美聯(lián)儲(chǔ)的禁臠。從杰斐遜、杰克遜、林肯到肯尼迪，美國(guó)歷代政治精英中都有人試圖與私人銀行的權(quán)力進(jìn)行博弈。杰斐遜曾說，如果讓私人銀行控制貨幣權(quán)力，美國(guó)人將最終失去祖先的家園和土地。但是，最終的勝利者是銀行。美聯(lián)儲(chǔ)成立后，美國(guó)政府所謂的發(fā)行貨幣，實(shí)際是向私人銀行借貸，并以人民的稅收來償還利息，公然為私人資本收割財(cái)富。美聯(lián)儲(chǔ)人事制度與最高法院法官的任命制度設(shè)計(jì)有異曲同工之妙，均是盡可能減小民選機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行干預(yù)。

通過以上種種制度，資本家統(tǒng)治階級(jí)成功地將美國(guó)政府塑造成有限、分散的機(jī)器。這個(gè)機(jī)器只有在資本集團(tuán)需要其擔(dān)任工具或打手時(shí)，才允許其強(qiáng)大和有效，否則必須保持在“無能、無害”的狀態(tài)。即便如此，索羅斯這樣的金融資本家仍嫌它太強(qiáng)、管得太多，已經(jīng)不符合他們心目中的“開放社會(huì)”標(biāo)準(zhǔn)，不斷地要求修憲，以限制政府權(quán)力。而特朗普這樣的盎格魯—撒克遜傳統(tǒng)白人資本勢(shì)力代表則嫌它太軟弱、太分裂，不夠格作為一個(gè)合適的統(tǒng)治工具，試圖將這架機(jī)器向著極權(quán)化和法西斯化的方向牽引。

由上所論，美國(guó)的自由制度實(shí)際類似于一間股份公司，真正的所有者不是人民，而是資本家集團(tuán)，政府只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。那么與公司的制度類似，美國(guó)政府自然也秉承著“有限責(zé)任”的原則。美國(guó)的三權(quán)分立，最大的效用就是讓責(zé)任無處可尋。密爾曾說，當(dāng)任何人都不知道誰應(yīng)負(fù)責(zé)的時(shí)候，就等于誰都不負(fù)責(zé)。英國(guó)法理學(xué)家杰里米·邊沁也認(rèn)為，各種委員會(huì)的功能就是讓責(zé)任徒有其名。美國(guó)官僚政治學(xué)者詹姆斯·威爾遜指出：“美國(guó)政府最大的特色是有限的管轄范圍和受制約的權(quán)力。按照歐洲標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)算不上真正的‘國(guó)家’?！?/p>

前述美國(guó)聯(lián)邦政府憲法權(quán)力的“列舉”性質(zhì)和國(guó)會(huì)立法權(quán)的有限性，是對(duì)其權(quán)力的制約，同時(shí)也是對(duì)其責(zé)任的豁免。美國(guó)聯(lián)邦制包含著封建性的主權(quán)分層結(jié)構(gòu)，極大免除了聯(lián)邦政府的治理責(zé)任。例如，全美沒有統(tǒng)一的警察、消防和教育系統(tǒng)，因此在各種社會(huì)問題上，聯(lián)邦政府有合理的借口不予行動(dòng)。例如，新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，特朗普曾空喊“封州”，時(shí)任紐約州州長(zhǎng)科莫即抗議說這是要“向州權(quán)宣戰(zhàn)”。在聯(lián)邦權(quán)和州權(quán)的推諉扯皮間，已經(jīng)有70萬人失去生命。司法權(quán)也在聯(lián)邦權(quán)和州權(quán)的分割中免除了對(duì)國(guó)民的相當(dāng)責(zé)任。在“州際貿(mào)易”條款的原則下，聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)涉及共同商業(yè)利益的領(lǐng)域。歷史上，印第安人、黑奴和雇傭勞動(dòng)者遭受屠殺、奴役和剝削，聯(lián)邦權(quán)多數(shù)時(shí)間里均不過問，甚至縱容。即便聯(lián)邦法院因道義壓力而頒布一些緩和措施，各州卻依然可以在很長(zhǎng)的時(shí)間里各行其是?，F(xiàn)實(shí)中，除了20世紀(jì)60—70年代在蘇聯(lián)的競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾壓力下出臺(tái)了一些具有進(jìn)步意義的司法判決之外，司法權(quán)長(zhǎng)期對(duì)美國(guó)社會(huì)中存在的嚴(yán)重不平等、種族歧視、治安惡化、槍支犯罪和大規(guī)模侵犯人權(quán)等問題漠然置之，倒是熱衷于在同性戀婚姻等身份政治議題上大做文章。橫向的分權(quán)同樣將權(quán)力的擁有者遮蔽于政治責(zé)任之后，在美國(guó)絕不存在中國(guó)式的“有困難找政府”或者遇到不公正待遇去向政府“討說法”的觀念，因?yàn)槊绹?guó)的政府就像卡夫卡小說中的“城堡”一樣，只是隱隱約約存在，普通人民根本不得其門而入，甚至“究竟誰是政府”都會(huì)成為一個(gè)無解的提問。

2021年11月8日，美國(guó)紐約，一彎新月在自由女神像后落下。

法治也是免除政治責(zé)任的一個(gè)重要機(jī)制。一旦建立了自由制度，也就意味著國(guó)家不再是社會(huì)整體的代表，而是財(cái)產(chǎn)權(quán)的代言人。擁有財(cái)產(chǎn)的資本家最樂意看到市場(chǎng)規(guī)則決定一切，市場(chǎng)規(guī)則就被稱為“法”，與所謂的公權(quán)力對(duì)立起來。由此法治獲得了獨(dú)立的生命，法治的程序正義成了至高無上的正義原則。經(jīng)過18世紀(jì)以來資產(chǎn)階級(jí)思想家的不斷建構(gòu)，現(xiàn)代自由民主制度被描述成了一種可以依據(jù)法治和程序原則展開公平競(jìng)爭(zhēng)的、允許多元利益在其中博弈以獲取國(guó)家權(quán)力的游戲。這個(gè)游戲表面上是透明、開放的，但實(shí)際上只有資本家及其附庸才有贏的可能。這套游戲規(guī)則不必講公平、正義。甚至在理論上，自由主義干脆把正義解釋為程序正義。只要符合程序，人們不能因?yàn)榻Y(jié)果而抱怨，只能怪自己是失敗者。法國(guó)歷史學(xué)家托克維爾就發(fā)現(xiàn)美國(guó)存在一種“政治問題法律化”的傾向，其實(shí)就是用法治的形式公正來掩蓋實(shí)質(zhì)性的不公正，用看似客觀的法律程序來免除國(guó)家對(duì)人民所負(fù)有的道德責(zé)任。法治概念掩蓋了資本通過代議制、律師和司法權(quán)統(tǒng)治一切的事實(shí)。

美國(guó)前總統(tǒng)伍德羅·威爾遜曾經(jīng)嚴(yán)厲批評(píng)美國(guó)政府的這種有限責(zé)任性。他認(rèn)為《憲法》對(duì)政府的每一部分都委以一小部分職責(zé)，使其容易推脫責(zé)任，“任何一個(gè)可疑的罪犯，都可以把責(zé)任推卸給他的同伙們”，“目前實(shí)行的權(quán)力分散但責(zé)任不清的做法，是美國(guó)聯(lián)邦制度的根本缺陷。1787年制憲會(huì)議的主要目的，似乎就是為了鑄成這一大錯(cuò)”。

經(jīng)過20世紀(jì)初的進(jìn)步主義和二戰(zhàn)結(jié)束后的民權(quán)運(yùn)動(dòng)，美國(guó)聯(lián)邦政府更加頻繁和深入地干預(yù)社會(huì)領(lǐng)域，但是其制度的本質(zhì)依然是有限責(zé)任。70年代后金融資本的放縱狂歡，留下了所謂“99%”的人民承擔(dān)全球化的代價(jià)。在這個(gè)全球最強(qiáng)大最富裕的國(guó)度，階級(jí)鴻溝前所未有地醒目，這無疑是美國(guó)憲法制度本質(zhì)的一個(gè)剪影。新冠肺炎疫情更是用眾多人的生命健康揭露了美國(guó)制度的這種有限責(zé)任性質(zhì)。

在自由主義原則下，國(guó)家政府處于權(quán)力受限、責(zé)任有限的狀態(tài)，對(duì)于人民福利、社會(huì)公平、救災(zāi)減貧、社會(huì)治安、抗擊疫情乃至于國(guó)家治理的任何一個(gè)重要方面，實(shí)際上都是“無力”且“無心”。因而，如果不能像過去一樣繼續(xù)通過殖民主義、金融霸權(quán)、全球價(jià)值鏈和科技優(yōu)勢(shì)來收割別國(guó)財(cái)富和獲取超額利潤(rùn)來消解其內(nèi)部矛盾，美國(guó)的治理失敗和不斷惡化是注定的。當(dāng)此之時(shí)，拜登總統(tǒng)忙著拉幫結(jié)派搞所謂“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會(huì)”，顯然是忙錯(cuò)了方向。美國(guó)和西方國(guó)家當(dāng)前最需要的，恰恰是反思其自由制度的致命弊端和深層矛盾，多下些功夫推動(dòng)政治改革，向著真正民主的方向努力。

作者系復(fù)旦大學(xué)中國(guó)研究院副院長(zhǎng)