關(guān)于消防行政復(fù)議中常見(jiàn)問(wèn)題的探討

張婷婷

摘要：隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，群眾的維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步提高。隨著消防體制改革，消防救援機(jī)構(gòu)不再具備軍隊(duì)、公安的雙重身份，消防執(zhí)法部門(mén)面臨的復(fù)議、訴訟風(fēng)險(xiǎn)空前加大。文章將結(jié)合作者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討行政復(fù)議中的常見(jiàn)問(wèn)題和應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：消防;執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn);防范;應(yīng)對(duì)

我國(guó)司法部公布行政復(fù)議相關(guān)數(shù)據(jù)：2018年全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法辦理行政復(fù)議案件25.7萬(wàn)件，辦結(jié)22.4萬(wàn)件;作出撤銷(xiāo)、變更、確認(rèn)違法和責(zé)令履行等糾錯(cuò)決定的約3萬(wàn)件，糾錯(cuò)率達(dá)15.1%[1]。由此可見(jiàn)，行政復(fù)議制度的施行，發(fā)揮著化解行政爭(zhēng)議、提升依法行政水平、保護(hù)復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)益的重要職能。但由于管理制度尚未明確文件管轄，所以當(dāng)前全國(guó)消防機(jī)構(gòu)的復(fù)議機(jī)關(guān)并不相同，筆者為山東泰安消防救援支隊(duì)的工作人員，按照泰安市人民政府法制辦公室《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范集中行政復(fù)議職權(quán)的通知》[2]要求，泰安市實(shí)行“一級(jí)政府設(shè)立一個(gè)復(fù)議機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議案件”機(jī)制。因此，泰安市的消防機(jī)構(gòu)目前的復(fù)議機(jī)關(guān)為統(tǒng)計(jì)人民政府。筆者作為一線消防法制人員，充分感受到了改制后消防部門(mén)面臨的行政復(fù)議案件大幅度上升，也對(duì)我們的執(zhí)法工作提出更高的要求，因此分析研判當(dāng)前工作新形勢(shì)，有針對(duì)性的對(duì)消防行政案件可能在行政復(fù)議中遇到的問(wèn)題進(jìn)行剖析顯得尤為重要。

1? 行政復(fù)議內(nèi)涵

行政復(fù)議在一定程度上可以理解為上級(jí)行政機(jī)關(guān)可行使監(jiān)督權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理。在當(dāng)事人申請(qǐng)與參加條件下，上級(jí)行政機(jī)關(guān)可按照程序流程，采取適當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行合法性與適當(dāng)性審查工作。根據(jù)實(shí)際情況作出裁決，以期可以有效解決行政侵權(quán)爭(zhēng)議活動(dòng)。通俗來(lái)講，就是公民、法人以及其他組織在受到行政主體行政行為的侵犯之后，利用合法的途徑向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出相關(guān)申請(qǐng)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)出面，按照法定程序?qū)Υ嬖跔?zhēng)議的行政行為的合法性與適當(dāng)性進(jìn)行審查監(jiān)督，并根據(jù)審查監(jiān)督反饋結(jié)果作出復(fù)議決定的工作行為我們可以理解為行政復(fù)議概念。

由于行政復(fù)議的程序較行政訴訟更為便捷，所需時(shí)間更短，較少的占用當(dāng)事人的時(shí)間和精力，并且行政復(fù)議是免費(fèi)的，因此更能得到當(dāng)事人的青睞。從申請(qǐng)復(fù)議案件本身來(lái)說(shuō)，復(fù)議機(jī)關(guān)作為被復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，對(duì)其辦理的業(yè)務(wù)更為熟悉，更方便對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查，而且較行政訴訟后法院的判決撤銷(xiāo)或判決做出新決定來(lái)說(shuō)，復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接做出新決定，更為方便。

2? 消防行政復(fù)議案件的表現(xiàn)形式

隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，行政監(jiān)察力量日益增強(qiáng)，消防行政復(fù)議主要存在以下幾種情況。

2.1? 因消防救援機(jī)構(gòu)引起的行政復(fù)議

按照我國(guó)《行政復(fù)議法》（2017年）的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，可向當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。并由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)承擔(dān)起自身的崗位職責(zé)，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)問(wèn)題作出行政復(fù)議決定。其中，消防救援機(jī)構(gòu)作為法律授權(quán)的行政執(zhí)法主體，具有作為被行政復(fù)議人的資格。

2.2? 派出所辦理案件導(dǎo)致的消防部門(mén)行政復(fù)議

派出所執(zhí)法過(guò)程中導(dǎo)致的行政復(fù)議，工作人員需要嚴(yán)格按照山東省公安派出所《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》[3]，公安派出所實(shí)行消防監(jiān)督檢查責(zé)任，對(duì)消防安全存在的違法行為按照法律規(guī)范要求進(jìn)行行政處罰。并主動(dòng)結(jié)合《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（公安部令第88號(hào)）進(jìn)行相關(guān)工作辦理。舉例而言，公安派出所可按照上述程序規(guī)定的第21條實(shí)行相關(guān)工作行為。如公安派出所應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)起自身的崗位職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)日常消防監(jiān)督工作的檢查力度。對(duì)于舉報(bào)投訴核查以及責(zé)令改正消防安全違法行為的工作內(nèi)容，公安派出所必須以主體承擔(dān)人名義進(jìn)行合理實(shí)施。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》[4]規(guī)定，以授權(quán)機(jī)關(guān)名義做出的行政行為，則以授權(quán)機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議人。

3? 消防執(zhí)法過(guò)程中存在的復(fù)議風(fēng)險(xiǎn)

在消防執(zhí)法部門(mén)（含消防救援機(jī)構(gòu)、公安派出所）及其工作人員在消防執(zhí)法過(guò)程中，未按照或未完全按照法律、法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定實(shí)施執(zhí)法行為，造成行政行為對(duì)象對(duì)消防執(zhí)法部門(mén)作出的行政行為不能認(rèn)可，從而提起行政復(fù)議，在此情況下，消防執(zhí)法部門(mén)被復(fù)議機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)行政行為或確認(rèn)行政行為違法的可能性將大大提高。

筆者認(rèn)為，消防部門(mén)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)以是否有獲取利益的機(jī)會(huì)劃分為業(yè)務(wù)能力風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)務(wù)能力風(fēng)險(xiǎn)往往是由于執(zhí)法辦案人員業(yè)務(wù)不純、能力不足、程序違法等因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn);機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)指從監(jiān)督員主觀角度來(lái)說(shuō)就知道自己在從事違法行為，從而濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊而導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。從行政復(fù)議的角度來(lái)說(shuō)，業(yè)務(wù)能力風(fēng)險(xiǎn)存在的過(guò)錯(cuò)一般在處罰主體及違法行為認(rèn)定中無(wú)過(guò)錯(cuò)，從復(fù)議結(jié)果往往是確認(rèn)行政行為違法或者變更決定，甚至可能和解或調(diào)解而終止。在日常的執(zhí)法質(zhì)量檢查中，筆者發(fā)現(xiàn)大多數(shù)明顯的執(zhí)法案卷問(wèn)題都是由于業(yè)務(wù)能力風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的。

而機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)則主要在違法事實(shí)方面存在問(wèn)題，甚至可能引發(fā)刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，《刑法》[5]第三百九十七條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑。第三百八十五條、三百八十六條規(guī)定，國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利，索取他人財(cái)物的，或者非法收受他人財(cái)物，為他人謀取利益的，是受賄罪。根據(jù)情節(jié)輕重，處拘役、一年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑，索賄的從重處罰。從行政復(fù)議角度說(shuō)，機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的行政復(fù)議結(jié)果往往是撤銷(xiāo)決定，而被復(fù)議的消防機(jī)構(gòu)甚至面臨國(guó)家賠償。

4? 消防救援機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議中面臨不利結(jié)果的原因

4.1? 證據(jù)不充分

《行政復(fù)議法》（2019年）第二十三條針對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了明確規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該在行政復(fù)議申請(qǐng)受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)副本以及相關(guān)筆錄復(fù)印件反饋到申請(qǐng)人手中。與此同時(shí)，被申請(qǐng)人自收到申請(qǐng)書(shū)副本或者筆錄復(fù)印件的十日內(nèi)，可酌情提出書(shū)面答復(fù)、并提交相關(guān)行政行為的證據(jù)及相關(guān)資料。行政復(fù)議中對(duì)被復(fù)議的行政機(jī)關(guān)的證據(jù)要求是非常高的，在行政行為作出之前，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)有充分的證據(jù)來(lái)證明案件的事實(shí)，如果被復(fù)議機(jī)關(guān)在證據(jù)不充分的情況下作出相對(duì)人有違反法律的事實(shí)導(dǎo)致不能依照法定時(shí)限向復(fù)議機(jī)構(gòu)提供所需要的證據(jù)則會(huì)在行政復(fù)議中面臨不利結(jié)果。筆者在日常法制審核過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)很多行政處罰、強(qiáng)制類(lèi)案卷存在證據(jù)不充分的問(wèn)題，例如，某單位在發(fā)生火災(zāi)后，消防監(jiān)督人員在開(kāi)展火災(zāi)事故調(diào)查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該單位存在違反《山東省消防條例》第二十五條的行為，并依據(jù)《條例》第七十三條對(duì)單位進(jìn)行處罰。但在案卷提供的證據(jù)中，僅對(duì)火災(zāi)發(fā)生的事實(shí)進(jìn)行了舉證，而單位未按照有關(guān)規(guī)定制定消防安全制度，保證所屬人員的行為符合崗位消防安全要求，具備與崗位職責(zé)相適應(yīng)的檢查消除火災(zāi)隱患、組織撲救初起火災(zāi)、組織人員疏散逃生和開(kāi)展消防宣傳教育培訓(xùn)的能力的證據(jù)卻往往被忽略。

4.2? 適用法律條文不正確

依據(jù)行政法部門(mén)的基本原則，合法行政原則是行政法的首要原則，也是行政活動(dòng)區(qū)別于民事活動(dòng)的主要標(biāo)志。其基本內(nèi)涵主要包含積極的合法行政和消極的合法行政兩個(gè)方面。積極的合法行政是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律授權(quán)進(jìn)行活動(dòng)，即通俗意義上的“法無(wú)授權(quán)即禁止”;消極的合法行政是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)不得抵觸現(xiàn)有的法律法規(guī)、規(guī)章。如果消防救援機(jī)構(gòu)在作出行政行為時(shí)適用法律條文不正確或者在沒(méi)有法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情況下作出行政行為，那將必然會(huì)面臨不利結(jié)果。

4.3? 程序不合法

各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)在作出行政行為時(shí)不但應(yīng)當(dāng)證據(jù)充分，還應(yīng)確保程序合法?！缎姓幜P法》在第31條中針對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了明確規(guī)定。要求行政機(jī)關(guān)在作出任何處罰決定之前，應(yīng)該告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實(shí)理由及相關(guān)依據(jù)，目的在于讓當(dāng)事人依法享有被告知的權(quán)利。除上述法律條款之外，《行政許可法》以及《行政強(qiáng)制法》等法律法規(guī)也針對(duì)行政行為的程序問(wèn)題進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃與合理部署。舉例而言，行政執(zhí)法期間，行政監(jiān)督員必須出示執(zhí)法身份證件。且在做出任何處罰決定之前應(yīng)該尊重行政相對(duì)人的合法權(quán)利等。違反法定程序的行政行為則會(huì)在行政復(fù)議中面臨不利結(jié)果。

4.4? 執(zhí)法越權(quán)

近年來(lái)，本地受理過(guò)的行政復(fù)議案件中，當(dāng)事人以派出所越權(quán)執(zhí)法為理由提出復(fù)議申請(qǐng)占比較高，雖然案件最終以復(fù)議維持告終，但也體現(xiàn)出派出所消防執(zhí)法的特殊性。因此，派出所民警在執(zhí)法過(guò)程中尤為需要注意謹(jǐn)慎執(zhí)法，切勿越權(quán)。筆者在以往執(zhí)法考核過(guò)程中，曾發(fā)現(xiàn)過(guò)公安派出所未按照《山東省公安派出所消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的處罰范圍，對(duì)九小場(chǎng)所處以了一萬(wàn)元以上的罰款處罰，這種在職權(quán)范圍外的越權(quán)執(zhí)法，必然會(huì)導(dǎo)致行政行為的無(wú)效。

4.5? 對(duì)自由裁量權(quán)的濫用

在日常執(zhí)法過(guò)程中，有的監(jiān)督員在對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰時(shí)會(huì)考慮部分與違法行為裁量無(wú)關(guān)的其他因素，導(dǎo)致對(duì)同一時(shí)期相類(lèi)似的案件處罰程度卻大相徑庭，近年來(lái)，由于裁量基準(zhǔn)的修改，除《消防法》外的其他法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有直接的裁量基準(zhǔn)進(jìn)行參照。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2020年度我市同一地區(qū)某一案由處罰最低額與最高額相差10倍，且在案卷中沒(méi)有體現(xiàn)出具體裁量過(guò)程。這樣的執(zhí)法行為，可能在執(zhí)法質(zhì)量考核時(shí)由于無(wú)法對(duì)其真實(shí)性進(jìn)行考察而不能予以扣分或退回，但在行政復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)不僅僅對(duì)案件的合法性進(jìn)行審查，同時(shí)也會(huì)審查案件的合理性，這樣就極有可能會(huì)被復(fù)議機(jī)關(guān)予以撤銷(xiāo)或變更行政行為。

4.6? 部分監(jiān)督員履職不到位

消防監(jiān)督執(zhí)法，是《消防法》賦予消防監(jiān)督員的使命，作為一名消防監(jiān)督員，開(kāi)展行政執(zhí)法，履行監(jiān)督職責(zé)是我們的職責(zé)，但在日常執(zhí)法中，仍存在部分監(jiān)督員不能按照法定時(shí)限辦理行政許可、監(jiān)督檢查;為提高監(jiān)督員執(zhí)法的積極性，我市創(chuàng)新開(kāi)展了消防監(jiān)督“數(shù)字化”考核，通過(guò)考核，也發(fā)現(xiàn)不少監(jiān)督員檢查數(shù)量與發(fā)現(xiàn)隱患，行政處罰不成比例，可能存在檢查過(guò)程中走過(guò)場(chǎng)，只要求改正隱患，不予處罰?；蛞粤P代改，將被處罰人繳納罰款作為執(zhí)法的終極目標(biāo)，對(duì)隱患的整改情況沒(méi)有復(fù)查，對(duì)構(gòu)成重大火災(zāi)隱患的沒(méi)有上報(bào)。這些行為在《行政復(fù)議法》中，都屬于“不作為”“亂作為”都是行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的一種侵犯，在《刑法》中，瀆職罪和失職罪都是一種法定罪責(zé)。因行政不作為而引發(fā)的行政復(fù)議，被復(fù)議機(jī)關(guān)也是必?cái)o(wú)疑。

5? 行政復(fù)議中不利結(jié)果的防范

作為被復(fù)議機(jī)關(guān)，面對(duì)相對(duì)人提起的復(fù)議，既要積極應(yīng)對(duì)，主動(dòng)配合復(fù)議機(jī)關(guān)的工作，按照法定時(shí)限提供證據(jù)和作出解釋。逾期不提供材料的，視為無(wú)相關(guān)材料。又要爭(zhēng)取妥善解決問(wèn)題，要主動(dòng)了解當(dāng)事人的實(shí)際需求，從不同層面和角度研判信訪工作癥結(jié)，拿出切實(shí)有效措施，幫助當(dāng)事人解決切實(shí)困難，避免信訪事件的發(fā)生。

5.1? 強(qiáng)化證據(jù)和程序認(rèn)識(shí)

在日常執(zhí)法中，證據(jù)和程序往往被忽略，許多執(zhí)法人員認(rèn)為只要實(shí)體合法，程序只是一種形式，沒(méi)有給予足夠的重視，或者存在證據(jù)不足，證據(jù)不充分，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)等問(wèn)題。這也要求監(jiān)督員在下一步的執(zhí)法工作中，進(jìn)一步規(guī)范辦案程序，要養(yǎng)成執(zhí)法過(guò)程全記錄的習(xí)慣，隨時(shí)佩戴執(zhí)法記錄儀，在送達(dá)文書(shū)，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行詢問(wèn)，現(xiàn)場(chǎng)檢查過(guò)程中都要使用執(zhí)法記錄儀，并及時(shí)上傳，確保能隨時(shí)調(diào)取使用。在使用行政文書(shū)過(guò)程中，要多使用如權(quán)利義務(wù)告知書(shū)、詢問(wèn)筆錄、送達(dá)回證等記錄行政行為程序的書(shū)面材料，使行政行為制度化、程序化，防止遺漏。同時(shí)也要增強(qiáng)證據(jù)意識(shí)，要記住，只有證據(jù)才能說(shuō)明事實(shí)，沒(méi)有證據(jù)的案件是無(wú)法成立的。

5.2? 加強(qiáng)監(jiān)督員業(yè)務(wù)培訓(xùn)

筆者通過(guò)執(zhí)法考核及復(fù)議、訴訟案件結(jié)果來(lái)看，大部分過(guò)錯(cuò)問(wèn)題都是由于執(zhí)法人員在工作中不規(guī)范、不細(xì)致導(dǎo)致的紕漏，也有部分監(jiān)督員由于從業(yè)時(shí)間較短或從其他崗位轉(zhuǎn)調(diào)至防火崗位，業(yè)務(wù)能力差距較大。因此努力提高行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平是解決行政行為中存在問(wèn)題的最行之有效的方法。各級(jí)各部門(mén)也應(yīng)組織常態(tài)化培訓(xùn)，邀請(qǐng)監(jiān)督、法制、火災(zāi)事故調(diào)查方面的專家進(jìn)行輔導(dǎo)講課，并開(kāi)展定期考核，對(duì)考核成績(jī)不合格的應(yīng)該暫停其執(zhí)法工作，對(duì)連續(xù)考核不合格的執(zhí)法人員應(yīng)將其調(diào)離防火崗位。監(jiān)督員也應(yīng)通過(guò)個(gè)人自學(xué)、實(shí)地跟班學(xué)習(xí)、考核實(shí)戰(zhàn)練兵等方式來(lái)規(guī)范行政行為，增強(qiáng)自身處理疑難和復(fù)雜事務(wù)的能力。

5.3? 認(rèn)真履行行政復(fù)議職能

下一步，如果復(fù)議職權(quán)轉(zhuǎn)交到上級(jí)消防機(jī)構(gòu)，則市級(jí)以上的消防部門(mén)法制機(jī)構(gòu)則開(kāi)始承擔(dān)行政復(fù)議的職責(zé)，屆時(shí)消防機(jī)構(gòu)法制部門(mén)也要積極履行職責(zé)。行政復(fù)議是各級(jí)政府履行層級(jí)監(jiān)督責(zé)任和自我糾錯(cuò)的一項(xiàng)重要的法律制度，是妥善解決行政爭(zhēng)議、化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效機(jī)制，也是降低行政訴訟案件的有效途徑。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平公正原則，依法履行職責(zé)，認(rèn)真執(zhí)行行政復(fù)議法，對(duì)符合法律規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)必須依法受理，并依法作出復(fù)議決定。對(duì)于行政執(zhí)法中主要事實(shí)不清，證據(jù)不足，適用依據(jù)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越或?yàn)E用職權(quán)，行政行為明顯不當(dāng)?shù)惹樾?，必須?jiān)決予以撤銷(xiāo)、變更，或者確認(rèn)違法。如果復(fù)議機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督職能，也會(huì)成為共同被告。

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Discussion on common issues

in administrative reviews by fire departments

Zhang Tingting

Taian Detachment of Shandong Fire Rescue Corps

Abstract：With the progressive legalization in China， people's consciousness of rights safeguarding have improved even further. Systematic reforms revoked the administration of Forced Army and People' s Public Security from Fire rescue departments， which brought about more risks on administration review and lawsuits to our law enforcement departments. On the basis of author's experience， this paper discusses ordinary problems and gives some countermeasures to cope with administration lawsuits.

Keywords：fire departments; risks on law enforcement; prevention; responses