吉林省PPP 模式中社會(huì)資本退出路徑探析

李 新

（吉林建筑科技院，吉林 長(zhǎng)春 130114）

一、PPP 模式中社會(huì)資本退出情形分類

PPP 模式中社會(huì)資本退出主要分為正常退出和非正常退出兩類。正常退出包括項(xiàng)目合同到期、合同未到期，但發(fā)生法律法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定的以及合同約定的提前終止的情況；非正常退出主要包括政策法律變更、違約、社會(huì)公共利益需要、不可抗力等情況。

（一）正常退出

1.項(xiàng)目合同到期

PPP 項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)，項(xiàng)目一般會(huì)規(guī)定合同期，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后，相關(guān)的社會(huì)資本涉及的運(yùn)營(yíng)主體并未打算繼續(xù)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目，將其原本運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目移交給政府方或新的經(jīng)營(yíng)者的情況。

2.項(xiàng)目各參與企業(yè)達(dá)到預(yù)期收益或者收益不能得到保障

由于PPP 項(xiàng)目全生命周期要涉及設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等多個(gè)階段，全生命周期較長(zhǎng)，一般來(lái)講，受限于資金、技術(shù)等方面的限制，單獨(dú)的社會(huì)資本不能承擔(dān)起PPP 項(xiàng)目的實(shí)施，因此不同的參與主體（建設(shè)承包商、財(cái)務(wù)投資者、運(yùn)營(yíng)商、設(shè)備供應(yīng)商、政府平臺(tái)公司等）會(huì)組建成項(xiàng)目公司，各參與主體利用自身優(yōu)勢(shì)各司其職，整體負(fù)責(zé)PPP 項(xiàng)目的實(shí)施。但是各參與主體不能經(jīng)歷項(xiàng)目的全生命周期，達(dá)到各項(xiàng)目主體預(yù)期的收益或者收益不能夠得到保障時(shí)，可能就會(huì)涉及社會(huì)資本的退出。

3.項(xiàng)目參與企業(yè)破產(chǎn)清算

由于PPP 項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中涉及到很多家不同類型的企業(yè)，個(gè)別企業(yè)的生命周期小于PPP 項(xiàng)目生命周期，因此在PPP 項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中就有可能出現(xiàn)個(gè)別企業(yè)破產(chǎn)要進(jìn)行破產(chǎn)清算所涉及的社會(huì)資本退出。

4.項(xiàng)目參與企業(yè)考慮自身資金流動(dòng)性

流動(dòng)資金是否充裕對(duì)于企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是非常重要的因素。PPP 項(xiàng)目各參與主體當(dāng)面臨非常糟糕的情況導(dǎo)致企業(yè)資金流動(dòng)性不可逆轉(zhuǎn)；或者是當(dāng)參與主體在市場(chǎng)中尋找到其它收益更為客觀的投資項(xiàng)目，就會(huì)選擇將全部權(quán)益或者部分權(quán)益退出PPP 項(xiàng)目所涉及的社會(huì)資本退出。

（二）非正常退出

1.政策法律變更

PPP 項(xiàng)目的快速發(fā)展與國(guó)家出臺(tái)的法律法規(guī)、政策等有著密不可分的關(guān)系，且PPP 模式運(yùn)行是一種政策性很強(qiáng)的形式，因此，一旦法律法規(guī)、政策發(fā)生變化，就會(huì)很大程度上影響PPP 項(xiàng)目的正常運(yùn)行，如：某些操作不合法、社會(huì)資本收益驟減等情況，因此會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本被迫終止合作，繼而退出PPP 項(xiàng)目的運(yùn)行。

2.單方或雙方違約

違約主要是指政府違約、社會(huì)資本違約、雙方同時(shí)違約幾種情況。主要表現(xiàn)為政府監(jiān)管不力導(dǎo)致社會(huì)資本沒(méi)有按照規(guī)定合理、合法的運(yùn)行PPP 項(xiàng)目，可能存在以次充好、濫竽充數(shù)等情況，即未達(dá)到政府要求的產(chǎn)品或服務(wù)水平，在此種情況下，政府有權(quán)終止合同繼續(xù)運(yùn)行而出現(xiàn)的社會(huì)資本退出；或者是政府履約不到位導(dǎo)致社會(huì)資本很難按照合同的約定如期獲得收益而出現(xiàn)的社會(huì)資本退出。

3.社會(huì)公共利益需要

此種情況是指PPP 項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中可能會(huì)損害到社會(huì)公共利益，發(fā)生社會(huì)公眾的集體反對(duì)、社會(huì)整體規(guī)劃等情況，將會(huì)導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目終止繼而社會(huì)資本退出PPP 項(xiàng)目的運(yùn)行。

4.不可抗力因素

雙方在簽訂PPP 合同時(shí)不能合理預(yù)見(jiàn)的、克服和避免的事件或情形，稱為不可抗力因素。如發(fā)生地震、海嘯、火山爆發(fā)等自然災(zāi)害或者發(fā)生了戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)情況，就會(huì)導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目不能如期正常運(yùn)行而出現(xiàn)的社會(huì)資本退出。

二、吉林省PPP 模式發(fā)展現(xiàn)狀

《吉林省關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式管理實(shí)施辦法》（吉政辦法〔2015〕55 號(hào)）要求，規(guī)范有序開(kāi)展PPP 項(xiàng)目，將政府和社會(huì)資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。《長(zhǎng)春市人民政府辦公廳關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見(jiàn)》（長(zhǎng)府辦發(fā)〔2018〕11 號(hào)）指出要把握基本原則，確保PPP 項(xiàng)目有效開(kāi)展；合理選擇運(yùn)作模式和回報(bào)機(jī)制；規(guī)范操作流程，堅(jiān)持PPP 項(xiàng)目有序推進(jìn)；構(gòu)建制度體系，保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)民間資本積極性。

根據(jù)全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)的信息顯示，截至2021 年1 月，管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目數(shù)9935 個(gè)，項(xiàng)目金額152557 億元；示范項(xiàng)目926 個(gè)，項(xiàng)目金額20649 億元，其中吉林省管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)166 個(gè)，均已完成財(cái)政承受能力論證審核，納入管理庫(kù)，項(xiàng)目金額3230 億元；示范項(xiàng)目29 個(gè)，項(xiàng)目金額629 億元。吉林省PPP 項(xiàng)目涵蓋了17 個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，但主要投資方向分布在市政工程、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，保障性安居工程、能源、養(yǎng)老、科技農(nóng)業(yè)、教育等領(lǐng)域還有廣闊的發(fā)展空間；項(xiàng)目數(shù)排名前三的城市為長(zhǎng)春、吉林、四平，分別為47 個(gè)、20 個(gè)、19 個(gè)，各地區(qū) PPP 項(xiàng)目數(shù)量差異較大。吉林省PPP 項(xiàng)目入庫(kù)情況見(jiàn)表1。

表1 吉林省PPP 項(xiàng)目入庫(kù)情況匯總

三、吉林省PPP 模式中社會(huì)資本退出路徑

吉林省PPP 項(xiàng)目中社會(huì)資本的退出方式主要包括到期移交、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)回購(gòu)、IPO 上市、資產(chǎn)證券化等形式。

（一）到期移交

到期移交是指在 PPP 項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期滿后，按照合同約定的移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)將PPP 項(xiàng)目移交政府或政府指定單位，至此，社會(huì)資本和政府的合作結(jié)束。2015 年9 月3 日，首個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)的BOT 試點(diǎn)項(xiàng)目——來(lái)賓B 電廠結(jié)束特許經(jīng)營(yíng)期，如期移交廣西政府。

由于參與PPP 項(xiàng)目運(yùn)行的是不同類型、性質(zhì)的參與企業(yè)，個(gè)別企業(yè)生命周期小于PPP 項(xiàng)目運(yùn)行周期，因此這種方式對(duì)于社會(huì)資本來(lái)講周期過(guò)長(zhǎng)，并非PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本退出的最好選擇。

（二）股權(quán)轉(zhuǎn)讓

股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指社會(huì)資本將其所占PPP 項(xiàng)目公司的股份轉(zhuǎn)讓給政府、其它社會(huì)資本或者第三方的行為。該種形式的優(yōu)勢(shì)在于社會(huì)資本在PPP 項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中就可以退出，但是PPP 項(xiàng)目公司為了防止出現(xiàn)社會(huì)資本的短期行為、不合適的參與主體成為PPP 項(xiàng)目的投資人或控制人等情況的出現(xiàn)影響項(xiàng)目的運(yùn)行，往往會(huì)在合同中設(shè)定轉(zhuǎn)讓鎖定期、被轉(zhuǎn)讓主體資格等條件對(duì)社會(huì)資本股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限定。例如，財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目——烏當(dāng)區(qū)柏枝田水庫(kù)項(xiàng)目總投資10870.26 萬(wàn)元，以BOT 模式運(yùn)作，合作期10 年。該項(xiàng)目就是采用向政府轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式進(jìn)行退出，退出機(jī)制采用政府受讓中標(biāo)社會(huì)投資者持有PPP 項(xiàng)目公司股權(quán)的方式，在運(yùn)營(yíng)期的最后五年政府每年受讓中標(biāo)社會(huì)投資人持有的SPV 股權(quán)的20%。

由于吉林省的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)尚未構(gòu)建完善，場(chǎng)外的、零散的股權(quán)轉(zhuǎn)讓既不利于政府監(jiān)管，也不利于提高交易的流動(dòng)性，PPP 項(xiàng)目股權(quán)交易操作難度較大。因此，基于此背景，吉林省應(yīng)根據(jù)財(cái)政部PPP 中心的相關(guān)文件并結(jié)合自身的金融市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，積極推進(jìn)PPP資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)的成立，為吉林省社會(huì)資本流轉(zhuǎn)和退出提供合規(guī)而高效的渠道。

（三）股權(quán)回購(gòu)

股權(quán)回購(gòu)是股權(quán)轉(zhuǎn)讓中的一種特殊情形，指特定主體（主要指政府或政府指定機(jī)構(gòu)）對(duì)社會(huì)資本所持有的股權(quán)進(jìn)行回購(gòu)。股權(quán)回購(gòu)主要分為約定回購(gòu)和非約定回購(gòu)兩種情況。

約定回購(gòu)是指PPP 項(xiàng)目在簽約時(shí)，社會(huì)資本與政府或政府指定機(jī)構(gòu)書(shū)面商定，由政府或政府指定機(jī)構(gòu)在約定期限履行回購(gòu)義務(wù)，所實(shí)現(xiàn)的社會(huì)資本退出。當(dāng)由社會(huì)資本進(jìn)行回購(gòu)時(shí)，社會(huì)資本會(huì)面臨巨大的資金壓力；當(dāng)由政府或政府制定機(jī)構(gòu)進(jìn)行回購(gòu)時(shí)，則應(yīng)當(dāng)遵守“政府持股比例低于50%”的相關(guān)規(guī)定。除此之外，約定回購(gòu)在一定程度上存在著政策風(fēng)險(xiǎn)，多個(gè)規(guī)定都體現(xiàn)出不允許社會(huì)資本或政府采用固定回報(bào)、回購(gòu)安排、承諾最低回購(gòu)收益等方式參與PPP 項(xiàng)目。我國(guó)第一座以BOT 形式建設(shè)的自來(lái)水廠——上海大場(chǎng)水廠就因2002年發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》明確表示保證外方投資固定回報(bào)不符合中外投資者利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，違反了中外合資、合作經(jīng)營(yíng)有關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定。政策變更，最終被市北公司回購(gòu)。

非約定回購(gòu)主要是指PPP 項(xiàng)目過(guò)程中出現(xiàn)不可抗力、違約、摩擦和矛盾等情形，致使合作難以繼續(xù)進(jìn)行下去，政府或政府指定主體回購(gòu)社會(huì)資本股權(quán)的行為。

（四）IPO 上市

IPO 上市指 PPP 項(xiàng)目公司首次面向社會(huì)公眾公開(kāi)的發(fā)行股票。對(duì)于符合上市條件的PPP 項(xiàng)目公司，可通過(guò)該種方式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化定價(jià)和社會(huì)資本的退出，通過(guò)該種方式實(shí)現(xiàn)的社會(huì)資本退出，PPP 項(xiàng)目公司不僅能夠獲得大量資金，滿足了PPP 項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)行；同時(shí)也給PPP 項(xiàng)目公司中的各參與主體帶來(lái)豐厚的投資回報(bào)。

IPO 上市要求PPP 項(xiàng)目公司應(yīng)具備較好的盈利狀況、穩(wěn)定的現(xiàn)金流、公司人員符合一定數(shù)量要求和良好的發(fā)展前景等。對(duì)于吉林省目前PPP 項(xiàng)目入庫(kù)情況來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目數(shù)占比超過(guò)七成，然而基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資具有一定的公益性，該種屬性使得多數(shù)PPP 項(xiàng)目盈利空間有限從而可能會(huì)存在盈利狀況不符合上市要求的情況，因此社會(huì)資本通過(guò)IPO 上市實(shí)現(xiàn)退出具有一定的難度。

（五）資產(chǎn)證券化

隨著資產(chǎn)證券化產(chǎn)品上市從審核制改為注冊(cè)制，加大了產(chǎn)品投放的效率，進(jìn)一步推動(dòng)了PPP 模式的發(fā)展。對(duì)于那些能夠產(chǎn)生的收益或穩(wěn)定的現(xiàn)金流的PPP 項(xiàng)目，借助資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)化為可上市交易的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，增強(qiáng)資本的流動(dòng)性，便于社會(huì)資本的退出。

PPP 項(xiàng)目可以從建設(shè)—移交項(xiàng)目、在建項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)期項(xiàng)目幾個(gè)方向進(jìn)行資產(chǎn)證券化使得社會(huì)資本退出。其中在建項(xiàng)目資產(chǎn)證券化評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)率較低，這樣的項(xiàng)目不容易產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流或者收益，從而影響購(gòu)買資產(chǎn)證券化產(chǎn)品投資者的權(quán)益，但目前而言，保障房項(xiàng)目是可以在在建情況下進(jìn)行資產(chǎn)證券化的PPP 項(xiàng)目；經(jīng)營(yíng)期項(xiàng)目資產(chǎn)證券化可將高速公路、橋梁、供水、供熱、供氣所產(chǎn)生的收費(fèi)收益權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)池進(jìn)行資產(chǎn)證券化，由于經(jīng)營(yíng)期項(xiàng)目能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流或者收益，因此經(jīng)營(yíng)期的PPP 項(xiàng)目多數(shù)是可以進(jìn)行資產(chǎn)證券化操作的。

四、優(yōu)化PPP 模式社會(huì)資本退出的建議

在分析吉林省目前PPP 模式中社會(huì)資本退出的幾種渠道基礎(chǔ)上，分別從完善PPP 模式社會(huì)資本退出相關(guān)法律法規(guī)體系、構(gòu)建合理回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、完善金融市場(chǎng)，拓寬社會(huì)資本退出體系、整合PPP 項(xiàng)目資源，建立PPP 項(xiàng)目學(xué)習(xí)平臺(tái)等方面為吉林省PPP 模式社會(huì)資本的退出提出優(yōu)化建議。

（一）完善PPP 模式社會(huì)資本退出相關(guān)法律法規(guī)體系

完善的法律法規(guī)體系是 PPP 項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。目前沒(méi)有專門(mén)針對(duì)PPP 項(xiàng)目整體運(yùn)行的法律法規(guī)，指導(dǎo)PPP 項(xiàng)目工作開(kāi)展的主要是政府的指導(dǎo)性文件，且PPP 項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的主管單位也沒(méi)有明確的界定，不同的主管單位都會(huì)下發(fā)相關(guān)的指導(dǎo)性文件。因此，建立一部專門(mén)指導(dǎo)PPP 項(xiàng)目運(yùn)行的法律是非常必要的，法律對(duì)PPP 項(xiàng)目的主管單位、社會(huì)資本退出渠道、實(shí)施流程和補(bǔ)償機(jī)制等方面給出清晰的規(guī)定，做到有法可依，降低政府和社會(huì)資本的交易時(shí)間和交易成本，提高PPP 項(xiàng)目效率和質(zhì)量。

（二）構(gòu)建合理回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP 項(xiàng)目在運(yùn)行的過(guò)程中會(huì)面臨一系列的風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，影響社會(huì)資本的預(yù)期收益。因此，政府和社會(huì)資本應(yīng)該就雙方享有的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行約定，確保利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，使社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)和收益對(duì)等，才能使社會(huì)資本為PPP 項(xiàng)目創(chuàng)造出更大的價(jià)值。政府應(yīng)當(dāng)建立健全完善、科學(xué)的市場(chǎng)評(píng)估定價(jià)體系，明確在非正常情況下社會(huì)資本退出時(shí)雙方各自承擔(dān)的義務(wù)，能夠做到適應(yīng)性動(dòng)態(tài)調(diào)整，有利于合理分配和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少因政策變動(dòng)、不可抗力等對(duì)項(xiàng)目造成的損失[2]。

在建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，可考慮引入保險(xiǎn)保理制度。商業(yè)保險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移的重要手段，當(dāng)PPP項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中政府或使用者無(wú)法按時(shí)付費(fèi)、政府補(bǔ)助不足，則可由保險(xiǎn)公司向社會(huì)資本提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保和資金融通等服務(wù)，降低社會(huì)資本面臨的風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目積極性。

（三）完善金融市場(chǎng)，拓寬社會(huì)資本退出體系

股權(quán)轉(zhuǎn)讓、IPO 上市、資產(chǎn)證券化等都是PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本退出需要借助金融市場(chǎng)得以實(shí)現(xiàn)的方式，因此需要成熟的金融市場(chǎng)環(huán)境加以支撐。一是形成專門(mén)的PPP 資產(chǎn)交易市場(chǎng)，全面、集中、系統(tǒng)地反映PPP 項(xiàng)目交易信息，保障交易數(shù)量和質(zhì)量，使其成為多層次資本市場(chǎng)的重要組成部分，為PPP 項(xiàng)目中社會(huì)資本形成多層次、多渠道的退出方式；二是打通PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的交易場(chǎng)所，提高資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的流動(dòng)性，使更多的PPP 項(xiàng)目主體參與到該種方式中進(jìn)行社會(huì)資本的退出。

（四）整合PPP 項(xiàng)目資源，建立PPP 項(xiàng)目學(xué)習(xí)平臺(tái)

PPP 項(xiàng)目具有較強(qiáng)的復(fù)制性，相關(guān)部門(mén)可通過(guò)整合PPP 項(xiàng)目資源，建立PPP 項(xiàng)目學(xué)習(xí)交流平臺(tái)。項(xiàng)目平臺(tái)要收錄一些經(jīng)典的PPP 項(xiàng)目案例供各項(xiàng)目公司學(xué)習(xí)，還要將新入庫(kù)的項(xiàng)目收錄其中，定期舉辦交流活動(dòng)，如PPP 項(xiàng)目的進(jìn)展、合作形式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、回報(bào)機(jī)制和退出方式等方面的交流內(nèi)容，在交流過(guò)程中能夠降低PPP 項(xiàng)目公司在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中面臨的困難。PPP 項(xiàng)目學(xué)習(xí)交流平臺(tái)還可以為政府和社會(huì)資本提供前期咨詢，為其提供參考樣本，便于其開(kāi)展PPP 項(xiàng)目工作，降低項(xiàng)目運(yùn)行的時(shí)間成本。

五、結(jié)語(yǔ)

合理的、多層次、多渠道PPP 模式下社會(huì)資本退出方式是吸引社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目的重要因素。根據(jù)已有的到期—移交、股權(quán)轉(zhuǎn)移、股權(quán)回購(gòu)、IPO 上市和資產(chǎn)證券化幾種形式，吉林省應(yīng)結(jié)合本省入庫(kù)項(xiàng)目所涉及的領(lǐng)域、特點(diǎn)及金融市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，逐漸完善和豐富PPP 模式社會(huì)資本退出渠道，消除社會(huì)資本顧慮、提高社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目的熱情，維護(hù)社會(huì)資本的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本雙贏。