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    基于COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架和IIA新“三線模型”構(gòu)建外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理與控制框架探析

    2021-12-20 06:35殷允鳳王雪
    中國內(nèi)部審計(jì) 2021年12期
    關(guān)鍵詞:風(fēng)險(xiǎn)管理

    殷允鳳 王雪

    [摘要]本文運(yùn)用流程分解法梳理出外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),嘗試參照COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架(2017版)和國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(IIA)新“三線模型”(2020),探索構(gòu)建外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理與控制框架,為防范外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和提高外匯執(zhí)法效能提供借鑒經(jīng)驗(yàn),有力打擊外匯違法違規(guī)行為,有效防范跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn),為維護(hù)外匯市場秩序和國家經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定提供內(nèi)部保障。

    [關(guān)鍵詞]風(fēng)險(xiǎn)管理 ? 三線模型 ? 外匯檢查

    近年來,我國跨境資金流動的規(guī)模日益擴(kuò)大、

    構(gòu)成更加復(fù)雜、方向更趨多元化、波動性顯著增加,對外匯檢查執(zhí)法工作提出了較大挑戰(zhàn),而隨著外匯行政查處的涉匯案件數(shù)量和涉案金額的不斷攀升,外匯檢查執(zhí)法面臨的風(fēng)險(xiǎn)也日益增多。本文立足外匯局內(nèi)審內(nèi)控部門的視角,提高政治站位,深入貫徹新發(fā)展理念,將助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值等目標(biāo)擺在更加突出的位置,基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)ν鈪R檢查執(zhí)法進(jìn)行流程分解,梳理出當(dāng)前外匯檢查執(zhí)法存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),參照COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架(2017版)和IIA新“三線模型”(2020),有效運(yùn)用內(nèi)部控制最新理念和發(fā)展成果,構(gòu)建外匯檢查執(zhí)法內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理與控制框架,發(fā)揮內(nèi)部控制防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”作用,將風(fēng)險(xiǎn)“防線”前移,發(fā)揮提高組織工作效能、增強(qiáng)組織抗風(fēng)險(xiǎn)能力的作用,切實(shí)為外匯檢查執(zhí)法保駕護(hù)航。

    一、IIA新“三線模型”與COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架

    (一)新“三線模型”概述

    2013年1月,IIA發(fā)布了《有效風(fēng)險(xiǎn)管理與控制的三道防線》,通過將運(yùn)營管理的業(yè)務(wù)部門、風(fēng)險(xiǎn)管理與合規(guī)的職能部門和內(nèi)部審計(jì)依次劃分為“三道防線”,闡述了企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的職責(zé)所在,為企業(yè)提供了一種支持實(shí)施內(nèi)部控制框架的組織架構(gòu),明確了各部門在風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的責(zé)任,使得COSO內(nèi)部控制整合框架中的內(nèi)部控制在組織中得到了有效實(shí)施,因此“三道防線模型”備受歡迎。但由于該模型過于關(guān)注如何防范和減少風(fēng)險(xiǎn),在實(shí)踐中約束了業(yè)務(wù)部門的創(chuàng)新行為,從而使得組織喪失了高收益高風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會,同時(shí)也容易出現(xiàn)抓小放大而無法避免黑天鵝、灰犀牛等事件。為更好地適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理的環(huán)境變化和組織追求利益需要,在“三道防線模型”的基礎(chǔ)上,IIA于2020年7月發(fā)布了“三線模型”(Three Lines Model),即新“三線模型”,如圖1所示。新“三線模型”將視角從專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理擴(kuò)大到組織的整體治理,強(qiáng)調(diào)組織的治理機(jī)構(gòu)的核心作用,將職責(zé)授權(quán)給內(nèi)部各條線,并負(fù)責(zé)指導(dǎo)、調(diào)配資源和監(jiān)督,管理層(第一線、第二線)負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)管理,內(nèi)部審計(jì)(第三線)獨(dú)立開展評估和提高風(fēng)險(xiǎn)管理并向治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

    (二)新“三線模型”的發(fā)展與意義

    1.風(fēng)險(xiǎn)管理理念從被動防守轉(zhuǎn)為積極應(yīng)對。新“三線模型”與“三道防線模型”相比,比較突出的特點(diǎn)是去掉了“防”(Defensive)一詞,名稱的變化意味著新版模型作為一種風(fēng)險(xiǎn)管理工具,已不再局限于保守被動的風(fēng)險(xiǎn)管理,而是傾向于更為積極進(jìn)取的風(fēng)險(xiǎn)管理,突出了風(fēng)險(xiǎn)管理在為組織提供價(jià)值創(chuàng)造方面的目標(biāo)和使命,高度關(guān)注為組織利益相關(guān)者創(chuàng)造和保護(hù)價(jià)值,通過更有效的溝通、協(xié)調(diào)和配合優(yōu)化組織的整體治理方式,在合理控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)為組織提升價(jià)值和創(chuàng)造價(jià)值的目標(biāo)。

    2.基于原則導(dǎo)向使得應(yīng)用更為靈活。新“三線模型”最大變化在于基于原則導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)了治理、治理機(jī)構(gòu)職責(zé)、管理層和第一二線的職責(zé)、第三線的職責(zé)、第三線的獨(dú)立性、創(chuàng)造和保護(hù)價(jià)值等6項(xiàng)原則,基于原則的方法使得每個(gè)組織可以根據(jù)其行業(yè)、規(guī)模、運(yùn)營結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理方法靈活地實(shí)施該模型。

    3.強(qiáng)調(diào)溝通和協(xié)作使得內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立而不孤立。新“三線模型”有關(guān)管理層(第一、二線)和內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系和“內(nèi)部審計(jì)和組織治理機(jī)構(gòu)的關(guān)系”的內(nèi)容中,更強(qiáng)調(diào)相互溝通、配合和協(xié)作,優(yōu)先考慮組織利益,以更好地創(chuàng)造和保護(hù)價(jià)值,尤其強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)在保證獨(dú)立性的前提下,要保持與管理層的互動,加強(qiáng)與各職能部門的溝通協(xié)作,提高內(nèi)部審計(jì)的效率和效益,保證內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立而不孤立,為治理機(jī)構(gòu)和管理層提供可靠、具有相關(guān)性和透明的信息,保證所有的活動與組織的目標(biāo)保持一致。

    (三)COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架的歷史演進(jìn)

    1.COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架的提出。在風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制領(lǐng)域,COSO組織有著舉足輕重的地位,自1992年COSO發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制整合框架以來,作為此領(lǐng)域最具代表和權(quán)威的框架,被全球多個(gè)國家借鑒和采用。我國于2008年發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》,就是采用了這個(gè)框架的內(nèi)部控制要素和內(nèi)容。隨著實(shí)踐運(yùn)用的發(fā)展,COSO組織對內(nèi)控控制框架進(jìn)行了幾次修訂和完善,但由于外部環(huán)境的變化,仍然存在建立了完善的內(nèi)部控制體系的企業(yè)因無法應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)而破產(chǎn)和倒閉的案例,且日益增多。于是,COSO組織開始從整合風(fēng)險(xiǎn)管理的角度來思考企業(yè)的管理活動以及內(nèi)部控制體系的局限性。2004年12月,COSO組織發(fā)布了《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理—整合框架》(ERM,2004),這一框架是在1992年版COSO內(nèi)部控制框架的基礎(chǔ)上引入了風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)文化,將內(nèi)部控制的精髓融入企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理之中,擴(kuò)大了對風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)注范圍,在實(shí)踐中能夠使公司借以滿足內(nèi)部控制的需要,并轉(zhuǎn)向更加全面有效的風(fēng)險(xiǎn)管理過程。

    2.進(jìn)攻與防御并重的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理框架。近年來,隨著新風(fēng)險(xiǎn)層出不窮,風(fēng)險(xiǎn)管理日趨復(fù)雜,COSO組織于2017年9月發(fā)布了更新版本的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理—與戰(zhàn)略和績效的整合》(ERM,2017)。2017年版ERM框架在2004版ERM的基礎(chǔ)上,重新定義了風(fēng)險(xiǎn)管理,指出風(fēng)險(xiǎn)管理不僅涉及內(nèi)部控制,也應(yīng)該整合“戰(zhàn)略與績效”,將風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿組織管理的全過程。在表述方式上,2017年版ERM框架采用了2013年版內(nèi)控整合框架的要素加原則的方法,構(gòu)建了一個(gè)包含五要素、二十原則的新框架,如圖2所示。2017年版ERM框架對風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行了重新定義,更強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的積極作用,將風(fēng)險(xiǎn)管理視為企業(yè)文化,并將風(fēng)險(xiǎn)管理與“戰(zhàn)略和績效”相結(jié)合,風(fēng)險(xiǎn)管理框架轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)攻與防御并重,能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部審計(jì)與企業(yè)戰(zhàn)略、決策的結(jié)合,最終達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn),提升價(jià)值的目標(biāo)。

    3.COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架和內(nèi)部控制框架的界定。關(guān)于COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架和內(nèi)部控制框架,由于二者有很多關(guān)聯(lián)之處,因此很容易混淆兩個(gè)框架的范圍和界限,國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為二者是一個(gè)體系的不同發(fā)展階段,將風(fēng)險(xiǎn)管理等同于內(nèi)部控制。對此,2013年COSO組織發(fā)布的內(nèi)部控制框架更新版附錄中明確指出,企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理是企業(yè)治理的組成部分,而企業(yè)內(nèi)部控制又是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的組成部分。COSO組織在兩次發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)管理框架(2004版、2017版)文件中也都明確指出風(fēng)險(xiǎn)管理框架并不是對原有內(nèi)部控制框架(1992版、1994年增補(bǔ)和2013年更新)的取代或是更替,兩個(gè)框架的側(cè)重點(diǎn)各不相同但相互補(bǔ)充,風(fēng)險(xiǎn)管理框架繼承了內(nèi)部控制框架的主要內(nèi)容,可以說風(fēng)險(xiǎn)管理是引入風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制的發(fā)展和進(jìn)化,與內(nèi)部控制有共同交集,但風(fēng)險(xiǎn)管理又遠(yuǎn)不止于內(nèi)部控制,它涉及了“戰(zhàn)略、治理、利益溝通和績效”等,是與戰(zhàn)略制定與實(shí)施相整合的文化和實(shí)踐,旨在合理利用風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造。

    通過COSO組織多年的報(bào)告和實(shí)踐運(yùn)用,我們可以明確目前風(fēng)險(xiǎn)管理框架與內(nèi)部控制框架是同根發(fā)展、相互補(bǔ)充的,而風(fēng)險(xiǎn)管理框架更加強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理和在創(chuàng)造、保持和實(shí)現(xiàn)價(jià)值方面的作用,更能實(shí)現(xiàn)組織在承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的情況下尋求利益最大化的需要;另外,風(fēng)險(xiǎn)管理也適用于任意規(guī)模、性質(zhì)的組織,因此,風(fēng)險(xiǎn)管理框架更代表了內(nèi)部控制理論新的發(fā)展方向。

    (四)新“三線模型”與COSO現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理框架的契合

    2015年7月,IIA以COSO白皮書的形式對外發(fā)布《在三道防線中運(yùn)用COSO內(nèi)部控制》,通過將COSO內(nèi)部控制整合框架(2013)與“三道防線模型”(2013)相結(jié)合,旨在為組織的戰(zhàn)略決策者提供一個(gè)涵蓋風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制和反舞弊的全面的框架和指導(dǎo),以提高組織績效和治理,為風(fēng)險(xiǎn)管理如在組織內(nèi)部進(jìn)行構(gòu)建和職責(zé)劃分提供了有益指導(dǎo)。

    IIA新“三線模型”的發(fā)布,使得風(fēng)險(xiǎn)管理工具與COSO現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理框架(ERM,2017)更為契合,為實(shí)現(xiàn)增值型內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理提供了更好的視角。首先,新“三線模型”與COSO現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理框架(ERM,2017)均采用了更積極的“進(jìn)可攻、防可守”的新時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)管理理念。其次,二者具有一致的最終目標(biāo),即在正視風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)造更符合組織利益的價(jià)值。第三,新“三線模型”與COSO現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理框架(ERM,2017)都是基于原則導(dǎo)向。圖2中COSO現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理框架(ERM,2017)采用了價(jià)值創(chuàng)造鏈條描述了風(fēng)險(xiǎn)管理要素與戰(zhàn)略目標(biāo)和價(jià)值創(chuàng)造的關(guān)系,與新“三線模型”的原則及三線角色的對應(yīng)更為直觀。新“三線模型”在“三道防線”的基礎(chǔ)上新增了6項(xiàng)原則,明確定義了治理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和作用,清晰界定了治理機(jī)構(gòu)、管理層和內(nèi)部審計(jì)各自承擔(dān)的職責(zé)和作用,梳理了各線職能的劃分及任務(wù),通過闡明這些角色和職責(zé)來增強(qiáng)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和控制的溝通,為組織提供了一種有效的方法,充分傳達(dá)每個(gè)人的職責(zé)以及其如何適合組織的整體風(fēng)險(xiǎn)和控制結(jié)構(gòu),與COSO現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理框架(ERM,2017)相契合。

    二、外匯檢查執(zhí)法內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)分析

    外匯檢查執(zhí)法內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)存在于檢查執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié),從行政管轄、立案、調(diào)查、處理到執(zhí)行和信息公開等各個(gè)環(huán)節(jié)均有可能產(chǎn)生,主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:處罰違法事實(shí)不清或證據(jù)不足、處罰依據(jù)不準(zhǔn)或適用法律有誤、自由裁量權(quán)使用不當(dāng),案件接收和調(diào)查取證程序不規(guī)范、適用簡易程序不當(dāng)、重大案件未經(jīng)集體審議決定、不按規(guī)定程序舉行聽證及復(fù)審、未履行告知義務(wù)等,內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)防控不到位極易引發(fā)聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。本文采用流程分解法,從外匯檢查執(zhí)法工作啟動到案件收尾,全流程梳理了外匯檢查執(zhí)法工作面臨的風(fēng)險(xiǎn),如表1所示。

    三、運(yùn)用COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架和IIA新“三線模型”構(gòu)建外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理和控制框架

    (一)風(fēng)險(xiǎn)管理框架各要素、原則與新“三線模型”的對應(yīng)關(guān)系

    1.“治理和文化”“戰(zhàn)略和目標(biāo)”要素及其原則在新“三線模型”中的定位。ERM(2017)將舊版的內(nèi)部環(huán)境要素拓展為“組織治理和文化”,即將風(fēng)險(xiǎn)管理與組織治理融為一體,強(qiáng)調(diào)組織基于實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、建立組織機(jī)構(gòu)、培育文化和核心價(jià)值觀以及用人機(jī)制5個(gè)原則制定戰(zhàn)略目標(biāo),并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)偏好平衡風(fēng)險(xiǎn)和績效,對組織實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)管理。因此,承擔(dān)ERM(2017)制定戰(zhàn)略目標(biāo)、平衡風(fēng)險(xiǎn)和績效這兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理要素的角色,應(yīng)該對應(yīng)IIA新“三線模型”的組織治理機(jī)構(gòu),在風(fēng)險(xiǎn)管理和控制的新“三線模型”中占據(jù)核心地位,負(fù)責(zé)給三線角色授權(quán)、指導(dǎo)、提供資源和監(jiān)督,制定組織目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略,并建立管理和控制風(fēng)險(xiǎn)的組織機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌管理三線角色的運(yùn)行,使得三線角色實(shí)現(xiàn)合作、溝通和交流,以實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制。

    2.“績效”要素及其原則在新“三線模型”中的定位。ERM(2017)的“績效”要素及其識別風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)排序、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對以及組合風(fēng)險(xiǎn)原則,應(yīng)由新“三線模型”中的管理層所對應(yīng)的第一線和第二線角色分別承擔(dān)。第一線角色一般由負(fù)責(zé)日常運(yùn)營的部門承擔(dān),第二線角色由負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督的部門承擔(dān);對于第一線和第二線角色間如何劃分風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé),則由組織治理機(jī)構(gòu)根據(jù)各部門承擔(dān)的職能靈活掌握并調(diào)整,有效實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

    3.“審查和糾正”要素及其原則在新“三線模型”中的定位。ERM(2017)的“審查和糾正”要素及其評估重大變化、審查風(fēng)險(xiǎn)和績效以及提升風(fēng)險(xiǎn)管理的原則,對應(yīng)新“三線模型”中的第三線內(nèi)部審計(jì),內(nèi)部審計(jì)部門由組織治理機(jī)構(gòu)授權(quán)獨(dú)立開展監(jiān)督、審計(jì),并向組織治理機(jī)構(gòu)報(bào)告。

    4.“信息、溝通與報(bào)告”要素及其原則在新“三線模型”中的定位。ERM(2017)“信息、溝通與報(bào)告”要素及其利用信息和技術(shù)、溝通風(fēng)險(xiǎn)信息和匯報(bào)風(fēng)險(xiǎn)、文化和績效原則,雖然在新“三線模型”中沒有具體對應(yīng)的角色,但在風(fēng)險(xiǎn)管理和控制框架中扮演著重要的角色。比如,IIA強(qiáng)調(diào)作為第三線角色的內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)與管理層保持定期的互動,管理層的第一、二線職能部門和內(nèi)部審計(jì)之間也需要相互協(xié)作,保持溝通。另外,組織治理機(jī)構(gòu)和各線也應(yīng)積極與外部開展合作、溝通和交流。因此,可將風(fēng)險(xiǎn)管理的“信息、溝通和報(bào)告”要素作為三線模型中的“潤滑劑”角色,使得三線角色在組織治理機(jī)構(gòu)的管理和外部的影響下更好地實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理和控制,提高組織績效。

    (二)外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理和控制框架思路

    1.組織治理。一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),完善內(nèi)控制度。外匯管理部門實(shí)行垂直管理,從總局到基層外匯局是全國上下一盤棋,因此首先要從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)入手,修訂完善各項(xiàng)內(nèi)控制度,從執(zhí)法權(quán)主體、裁量空間、執(zhí)法程序、內(nèi)外部監(jiān)督以及執(zhí)法能力、隊(duì)伍建設(shè)等方面,全方位規(guī)范外匯檢查處罰工作,確保過罰相當(dāng)、量罰統(tǒng)一,加強(qiáng)執(zhí)法過程管控,確保執(zhí)法的公平和公正。二是完善法律法規(guī),提高外匯執(zhí)法權(quán)威性。在現(xiàn)有外匯執(zhí)法依據(jù)框架下,可對跨區(qū)域、跨境的外匯交易實(shí)施更加有效的監(jiān)管手段,進(jìn)一步完善法律法規(guī),配合外匯管理?xiàng)l例等法規(guī)修訂,提高對外匯違規(guī)行為的處罰幅度,完善罰則條款,放寬適用主體,加大對外匯違規(guī)行為的懲處力度,提高外匯執(zhí)法的權(quán)威性,同時(shí)也應(yīng)探索運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù),開展大數(shù)據(jù)分析,創(chuàng)新外匯監(jiān)管和執(zhí)法的手段和方法,通過“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”的嚴(yán)厲打擊和多樣化的懲戒方式,增大市場主體違規(guī)成本預(yù)期,有力震懾市場主體,從而有效防范風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)外匯市場秩序。三是加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn),形成風(fēng)險(xiǎn)管理文化。一方面要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督責(zé)任,構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系,另一方面要通過宣傳、教育培訓(xùn),提高外匯檢查執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其檢查執(zhí)法人員的風(fēng)險(xiǎn)管理意識、執(zhí)法能力,形成自上而下的風(fēng)險(xiǎn)管理傳導(dǎo)機(jī)制。

    2.第一線和第二線角色。IIA將第一線和第二線角色均歸屬于管理層,為組織的風(fēng)險(xiǎn)管理角色分配提供了開放的環(huán)境。外匯局作為行政管理部門,組織目標(biāo)不同于企業(yè),業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督管理部門存在職能交叉的情況,尤其是基層外匯局行政執(zhí)法人員相對有限,更是很難將業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督檢查完全區(qū)分開來。因此,外匯檢查執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制的第一線和第二線角色應(yīng)交由負(fù)責(zé)具體實(shí)施的外匯管理部門承擔(dān),外匯檢查執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人和檢查人員等作為第一線,具體負(fù)責(zé)立案、調(diào)查取證和處理等行政檢查執(zhí)法行為,另由法律事務(wù)部門、同級業(yè)務(wù)部門、案審會和上級局歸口管理部門等作為第二線,提供法律支持、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo),跟蹤了解外匯檢查執(zhí)法情況,加強(qiáng)監(jiān)測,使監(jiān)督制約落到實(shí)處。

    3.第三線角色。省分局以上的外匯管理部門一般都設(shè)有專門的內(nèi)審內(nèi)控部門,具備對下級局外匯檢查執(zhí)法開展內(nèi)部監(jiān)督的相對獨(dú)立性。但是由于專職內(nèi)審內(nèi)控人員相對較少等問題,也很難做到全面的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督和評估。應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性,通過程序控制、項(xiàng)目審計(jì)等方式,對風(fēng)險(xiǎn)管理提出獨(dú)立意見,做到三線權(quán)責(zé)明晰,尤其是形成獨(dú)立的報(bào)告路線,增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力。必要時(shí)在實(shí)施內(nèi)部審計(jì)時(shí),可以從外匯管理的業(yè)務(wù)部門和內(nèi)控部門抽調(diào)骨干力量實(shí)施跨區(qū)域交叉審計(jì),或聘請專業(yè)法律顧問提供法律支持,強(qiáng)化第三線角色職能作用。

    4.健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制,避免執(zhí)法越位或缺位。協(xié)調(diào)推進(jìn)與海關(guān)、商務(wù)、稅務(wù)、反洗錢等多部門完善法規(guī)、協(xié)同監(jiān)管,推進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)共享和執(zhí)法合作,整合執(zhí)法資源,完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,增強(qiáng)檢查執(zhí)法合力,提升監(jiān)管與檢查效能。

    (作者單位:中國人民銀行棗莊市中心支行 ?國家外匯管理局山東省分局,郵政編碼:277102,電子郵箱:wang_xue_email@163.com)

    主要參考文獻(xiàn)

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