習近平關于黨的政策重要論述之三維探析

摘 要： 習近平關于黨的政策重要論述分別從宏觀、中觀和微觀建構起本質論、系統(tǒng)論和過程論三重維度。本質論通過縱向分析黨的政策與理論和實踐的關系、橫向對比黨的政策與制度的異同，規(guī)定黨的政策本質屬性;系統(tǒng)論通過把握政策之間的五組關系，明確黨的政策系統(tǒng)結構;過程論基于本質論與系統(tǒng)論，對政策過程中如何制定、執(zhí)行和反饋調節(jié)政策提出具體要求。

關鍵詞： 黨的政策;本質論;系統(tǒng)論;過程論

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.05.02

歡迎按以下方式引用：李夢宇.習近平關于黨的政策重要論述之三維探析[J].克拉瑪依學刊，2021（5）10-15.

政策問題是政黨和國家政權的核心問題，毛澤東同志曾鮮明指出：“政策和策略是黨的生命。”[1]習近平總書記2021年9月在陜西榆林考察時也再次強調了毛澤東同志這一重要判斷。毛澤東同志認為，政策是革命政黨全部實踐活動的出發(fā)點，體現(xiàn)在實踐活動的過程和歸宿之中。革命政黨的任何行動都是實行政策。但實行政策有正確的和錯誤的、自覺的和盲目的之分。①自覺的實行正確的政策，是推動黨的事業(yè)不斷前進的關鍵，是黨之大者、國之大者，也是各級領導干部做到“兩個維護”的首要表現(xiàn)?！罢_的”“自覺的”和“實行”是黨的政策的三個關鍵問題，對此，習近平總書記圍繞“黨的政策本質是什么”“黨的政策系統(tǒng)有什么”以及“黨的政策過程怎么做”等問題作出一系列重要論述，從宏觀、中觀和微觀層面構成習近平關于黨的政策重要論述本質論、系統(tǒng)論和過程論三重維度。

一、習近平關于黨的政策重要論述宏觀層面：黨的政策本質論

實行正確的政策，前提是明白黨的政策是什么。理解黨的政策本質規(guī)定，才能在面對紛繁復雜的政策問題時作出正確的政策回應。習近平總書記指出：“中國特色社會主義是實踐、理論、制度緊密結合的，既把成功的實踐上升為理論，又以正確的理論指導新的實踐，還把實踐中已見成效的方針政策及時上升為黨和國家的制度?！盵2]這段重要論述闡明了黨的政策同黨的理論、實踐的互動關系，以及黨的政策同制度、法律體系的區(qū)別與聯(lián)系，對黨的政策作出了本質規(guī)定。

（一）黨的政策是馬克思主義及其中國化理論成果在治國方案中的體現(xiàn)

政策過程具有雙重性，既是認識和改造世界的過程，也是配置社會資源的過程。[3]對政策過程的定義突出了堅持馬克思主義及其中國化理論成果對黨的政策的兩點指導作用：以其鮮明的科學性指導認識和改造世界，以其深厚的人民性指導對社會資源的配置。即馬克思主義理論為黨的政策提供了真理取向和價值取向。真理取向體現(xiàn)在馬克思主義理論是對人類社會發(fā)展規(guī)律的理論總結，深刻揭示了無產(chǎn)階級政黨執(zhí)政活動和社會主義建設事業(yè)的一般規(guī)律。價值取向體現(xiàn)在“這種政策必須表現(xiàn)出工人階級解放的條件”[4]。真理與價值之間有其內在聯(lián)系，為實現(xiàn)價值取向必須堅持真理，而堅持真理又必須建立在堅持人民立場的基礎上，二者的結合在于黨的政策必須要始終堅持科學理論指導，在馬克思主義及其中國化理論成果的指導下制定和執(zhí)行。

（二）黨的政策是為了回應中國特色社會主義實踐的現(xiàn)實需要

“馬克思主義的政策是以現(xiàn)實的東西而不是以可能的東西為依據(jù)。”[5]這種現(xiàn)實的東西即政策實施的時間、地點和具體條件。當時當?shù)氐臍v史條件對黨的政策的現(xiàn)實需要，最關鍵的是人民群眾眼前的具體利益問題?！叭藗?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活?！盵6]因而黨的政策對實踐中現(xiàn)實情況的回應和在實踐中得以檢驗的標準都指向人民群眾實際利益是否得到滿足。黨的政策是黨的理論與實踐互動關系得以實現(xiàn)的中間環(huán)節(jié)。中國特色社會主義理論體系通過黨的政策回應實踐中面臨的客觀條件和問題，對實踐發(fā)揮規(guī)范作用，從而實現(xiàn)理論對實踐的指導;而實踐中現(xiàn)實問題是否得以解決，成為實踐對政策進而對理論的檢驗，從而實現(xiàn)將成功的實踐上升為理論。

（三）黨的政策與中國特色社會主義制度和法律體系既有區(qū)別又有聯(lián)系

黨的政策與中國特色社會主義制度體系和法律體系既有區(qū)別，又有聯(lián)系。其區(qū)別在于黨的政策必須在黨和國家制度和法律的規(guī)范內運行。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，習近平總書記指出：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政?！盵2]這是任何時候都不能逾越的界限。其聯(lián)系在于實踐中已見成效的政策通過法定程序及時上升為黨和國家的制度和法律。政策和制度法律的目標指向是一致的。某項具體政策經(jīng)實踐驗證或試點論證能夠在現(xiàn)在和將來一段時間內發(fā)揮科學效用，就需要以法律形式固定下來，實現(xiàn)政策法律化。從一般形式上來講，它不再作為政策存在，屬于政策終止，但過去的政策內容通過制度法律延續(xù)下來繼續(xù)完成，鮮明體現(xiàn)出全面依法治國的內在要求。

二、習近平關于黨的政策重要論述中觀層面：黨的政策系統(tǒng)論

黨的政策及其過程和歸宿，是一個復雜的系統(tǒng)工程，各級領導干部只有準確把握黨的政策系統(tǒng)結構，才能夠帶領本地區(qū)、本部門自覺地融入到黨的政策系統(tǒng)之中。習近平總書記指出：“要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系?！盵2]這段重要論述通過闡明五對關系，對黨的政策系統(tǒng)中政策內容和政策過程作出了區(qū)分，架起了認識黨的政策本質和推進黨的政策過程之間的橋梁。

（一）整體政策安排與某一具體政策

整體政策安排與某一具體政策強調從政策內容角度把握黨的政策系統(tǒng)。黨歷來高度重視二者的區(qū)分，毛澤東同志指出：“有了總路線還不夠，還必須在總路線指導之下，在工、農、商、學、兵、政、黨各個方面，有一套適合情況的具體的方針、政策?！盵7]黨的十九大報告提出當前黨的整體政策安排是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，在黨的整體政策安排與某一具體政策之間建立銜接的是包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等方面在內的基本方略，具體政策是從屬于這些基本方略的政策措施。

在政策活動中，往往會出現(xiàn)因為某一具體政策導致黨的整體政策目標受到損害的問題。以疫情防控工作為例，實現(xiàn)疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展“雙勝利”是黨的整體政策目標，疫情防控政策和經(jīng)濟社會發(fā)展的各項政策都是為了實現(xiàn)這一目標而制定的具體政策，均屬于黨的整體政策安排中的一部分，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展就是要從整體政策安排的高度來看待二者。把握好二者關系，要注意以下三點：一是要認識到某一具體政策從屬于整體政策安排，不能因小失大;二是要注意到某一具體政策在整體政策安排中的突出作用，牽好“牛鼻子”;三是要注意到各項基本戰(zhàn)略、具體政策之間的相互依存和相互作用，切勿顧此失彼。

（二）系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)

系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)強調從政策過程角度把握黨的政策系統(tǒng)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，針對涉及全國性、具有全局性影響的重大政策問題具有決策權，能夠做出決定的只有黨中央，而各地區(qū)各部門黨組織只能夠根據(jù)本地區(qū)和部門的實際情況，向中央提出建議，不能自行作出決定。不同政策主體在我國政策全過程中處于不同政策環(huán)節(jié)。只有黨中央處于政策系統(tǒng)鏈條的政策制定環(huán)節(jié)，地方和部門黨組織都處于系統(tǒng)政策鏈條的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。因而對地方和部門黨組織來說，其決策過程并非完全意義上的“決策”，而是將中央政策與本地方和部門實際相結合的“再決策”過程，其政策全過程都屬于全局的“執(zhí)行”環(huán)節(jié)。而地方和部門黨組織政策執(zhí)行環(huán)節(jié)又內含下一級黨組織的政策全過程，層層嵌套、環(huán)環(huán)相扣。

不同政策主體從屬于黨的政策系統(tǒng)鏈條中的不同環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)正向發(fā)力才能形成強大合力，發(fā)揮政策效果，達到政策目標。但是在政策活動中，經(jīng)常會出現(xiàn)由于某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，而導致系統(tǒng)鏈條出現(xiàn)“中梗阻”的情況。這一問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是違背或歪曲中央政策精神。少數(shù)地方或部門的政策主體或是由于理解不到位，或是出于地方或部門利益甚至是個人利益的糾葛，對中央和上級政策“陽奉陰違”;二是執(zhí)行不足或執(zhí)行過度。執(zhí)行不足的典型表現(xiàn)是“以會議貫徹會議、以文件落實文件”，政策文本層層傳導，卻沒有具體的落實舉措。執(zhí)行過度雖不常見，但也偶有發(fā)生。為解決上述問題，一方面，需要加強各級政策主體對中央政策精神的學習和領會，準確理解和把握中央的宏觀指導和要求;另一方面，也需要通過黨內監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種方式，倒逼各級政策主體從中央精神出發(fā)，在地方和部門“再決策”和政策執(zhí)行過程中，切實維護中央權威，準確落實中央要求。

（三）政策頂層設計與政策分層對接

政策頂層設計與政策分層對接是黨的政策系統(tǒng)的關鍵環(huán)節(jié)，是建立在上述兩點基礎上，從政策內容和政策過程兩個角度對黨的政策系統(tǒng)進行綜合把握。黨中央對全國性政策問題作出決定，形成整體政策安排、基本方略和各項具體政策。整體政策安排主要是黨的全國代表大會通過的報告和黨的中央全會作出的決議等。具體政策是黨中央、國務院以不同形式發(fā)布的政策文件。以上這些，從政策內容來看既有整體政策安排也有具體政策，但從政策過程來看只涉及系統(tǒng)政策鏈條的政策制定環(huán)節(jié)，即政策頂層設計。

政策分層對接是指不同政策執(zhí)行主體對黨的整體政策安排或某一具體政策的對接執(zhí)行，包括橫向和縱向兩方面。一是橫向政策對接，即國家機關黨組（部門黨組織）對同級黨委的政策對接。從中央國家機關來看，主要是根據(jù)不同職能對接黨的某一具體政策，其作用范圍依然是全國，但作用領域縮小到相應國家機關的職能領域內，即“條條”。二是縱向政策對接，即下一級黨委（地方黨組織）對上一級黨委的政策對接。從地方黨委來看，主要是根據(jù)不同地區(qū)實際情況對接黨中央的整體政策安排，其作用領域依然是全面整體，但作用范圍縮小到相應地區(qū)范圍內，即“塊塊”。除此之外，地方黨委也會根據(jù)權限對接中央制定的某一具體政策，但這種對接與中央國家機關黨組的對接有所不同，前者是根據(jù)地區(qū)情況作具體化處理，而后者則是根據(jù)部門職能作細節(jié)化處理。

通過橫向與縱向的雙層對接，中央政策便可以既同地方實際情況相結合實現(xiàn)具體化，又能夠根據(jù)不同國家機關職能特點在該地方范圍內實現(xiàn)細節(jié)化，可以更好地推動政策落實。但需要特別注意的是，無論是具體化還是細節(jié)化，“結合實際”都是實現(xiàn)良性分層對接的關鍵性問題。在一些地方和部門的政策活動中，有的政策主體沒有從本地區(qū)、本部門的實際情況出發(fā)，而是照搬、照抄其他地區(qū)的經(jīng)驗和做法，忽視了因地制宜和地方特色和機關職能特點。這些做法都是不可取的，嚴重的甚至會影響到中央政策的頂層設計。

（四）統(tǒng)一性與差異性、長期性與階段性

政策統(tǒng)一性與政策差異性、長期性政策與階段性政策的關系本質上是政策原則性與靈活性的關系問題，即上文中提到的分層對接中“結合實際”的問題。中央政策頂層設計是原則性的體現(xiàn)，地方和部門分層對接則需要一定的靈活性與之相適應。政策主體在分層對接過程中最常見的問題就是沒有“結合實際”，而沒有“結合實際”最突出的表現(xiàn)就是破壞了原則性與靈活性的統(tǒng)一。不同政策主體在分層對接過程中如何“結合實際”？總的原則正如習近平總書記所強調的：“既不能以靈活性損害原則性，也不能以原則性束縛靈活性?！盵2]具體而言，一是統(tǒng)一性與差異性的關系。保持政策統(tǒng)一是維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的必然要求。而由于不同地方存在巨大差異，給予地方和部門靈活性，允許一定程度的差異化存在，也是確保政策落實的關鍵。二是長期性與階段性的關系。長期性政策往往都是由各種階段性政策組成，既要重視政策創(chuàng)新性，也要重視政策穩(wěn)定性。政策差異性與政策統(tǒng)一性、階段性政策與長期性政策都是“基礎”與“提升”的關系：實現(xiàn)黨的政策在一地一時的落實是基礎，實現(xiàn)黨全面長遠的政策目標是建立在這一基礎之上的提升。

三、習近平關于黨的政策重要論述微觀層面：黨的政策過程論

認識黨的政策本質、把握黨的政策系統(tǒng)，其落腳點是要推進黨的政策順利地實行下去。黨的十八大以來，習近平總書記對黨的具體政策過程中各個環(huán)節(jié)作出一系列重要論述，對如何制定、執(zhí)行、反饋調節(jié)政策提出一系列明確要求，構成黨的政策過程論。

（一）政策制定既要廣泛凝聚集體智慧，又要堅決抵制錯誤思潮

政策制定涉及到方方面面的利益，不顧實際和群眾利益的“拍腦袋決策”不僅會影響黨在人民群眾中的形象，也會導致黨和國家事業(yè)受到嚴重損失。為此，政策制定必須要廣泛凝聚集體智慧，同時也要堅決抵制錯誤思潮。

第一，政策制定要依靠人民群眾，凝聚集體智慧。習近平總書記指出：“出臺政策措施要廣泛聽取意見，兼顧各方利益?！盵8]在制定政策的過程中，要充分吸收群眾意見，將群眾的希望和訴求，以及群眾在生產(chǎn)生活中遇到的問題和具有首創(chuàng)性的做法進行綜合考量，形成政策后再返還到群眾中去。

第二，堅持正確方向，抵制錯誤思潮。習近平總書記指出：“社會上很多意見和建議值得我們深入思考，但也有些意見和建議偏于極端。對此，我們要洞若觀火，保持政治堅定性，明確政治定位。”[9]聽取群眾意見是必要的，但也要充分甄別群眾意見是否具有廣泛性、客觀性和真實性，特別需要注意在群眾的背后是否存在某些敵對勢力和別有用心的人在刻意操縱民意、制造輿論、混淆視聽，引導黨的政策朝著西方政治制度的方向改，偏離了黨的執(zhí)政方向和執(zhí)政目標。

既廣泛凝聚集體智慧又堅決抵制錯誤思潮是黨的政策同黨的理論與實踐之間關系在政策制定環(huán)節(jié)的體現(xiàn)。在認識論層面，它表現(xiàn)為既注重現(xiàn)實經(jīng)驗，又堅持科學真理;在價值論層面，它表現(xiàn)為既兼顧人民群眾局部利益、眼前利益，又不能損害人民群眾整體利益、長遠利益。

（二）政策執(zhí)行既要在思想上形成共識，又要在行動上堅決落實

政策的生命在于執(zhí)行。失去執(zhí)行力，政策就會陷入文本“空喊空轉”的怪圈，黨組織的戰(zhàn)斗力和權威性也會隨之削弱。政策執(zhí)行是思想和行動的統(tǒng)一，沒有思想上的共識，就難免出現(xiàn)違背中央和上級精神或是執(zhí)行不力、過度的情況。而沒有行動落實，思想共識也就無從談起。

第一，思想上形成共識是行動上堅決落實的前提條件。不同政策主體形成思想上共識的關鍵就是要全面深刻地把握黨的政策系統(tǒng)中的五對關系，搞清楚自身處于系統(tǒng)政策鏈條的哪一環(huán)節(jié)，弄明白不同政策文本的相互關系，區(qū)分好時間和地方特殊性。同時，處于系統(tǒng)政策鏈條中執(zhí)行環(huán)節(jié)的地區(qū)和部門黨組織執(zhí)行中央政策的過程也是其自身“再決策”過程，因而也需要落實上述關于政策制定的基本要求，即習近平總書記在擔任福建省福州市市委書記時所講的“吃透兩頭”[10]，把中央和上級精神同本地區(qū)、本部門實際情況和群眾意愿緊密結合起來。

第二，思想上形成共識要靠行動上堅決落實予以體現(xiàn)。政策如果不在行動上落到實處，就失去了存在的價值，要堅持“黨中央提倡的堅決響應，黨中央決定的堅決照辦，黨中央禁止的堅決杜絕”[11]。針對執(zhí)行過程中的“中梗阻”現(xiàn)象，習近平總書記強調：“決不允許‘上有政策、下有對策’，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。”[12]

實現(xiàn)思想共識和行動落實相統(tǒng)一，需要各級黨員領導干部和人民群眾相得益彰。一方面，各級領導干部需要通過黨性鍛煉不斷提高自身的政治覺悟[13]，形成政治上的“定海神針”，在政治堅定的基礎上，達到思想統(tǒng)一和行動落實。另一方面，又在于依靠人民群眾。各級領導干部要通過扎扎實實的群眾工作把黨的政策轉化為群眾的自覺行動，使黨的方針政策和各項工作，不但領導干部自身懂得，而且廣大群眾都能懂得，都能掌握。習近平總書記指出：“要加大政策公開力度，讓群眾知曉政策、理解政策、配合執(zhí)行好政策。”[8]

（三）政策反饋調節(jié)既要做好政策評價，又要實現(xiàn)政策創(chuàng)新

政策反饋調節(jié)是具體政策過程運行中極其重要的一環(huán)，要高度重視政策評價并在此基礎上進行有效調節(jié)。習近平總書記指出：“政策實施后要跟蹤反饋，發(fā)現(xiàn)問題及時調整完善”[8]，要“看中央政策是不是深入人心”[14]。

第一，以人民為中心進行政策評價。以人民為中心的發(fā)展思想是黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨對馬克思主義發(fā)展觀的重要理論創(chuàng)新，也是中國共產(chǎn)黨長期堅持的政策評價標準。習近平總書記曾以“時代是出卷人、我們是答卷人、人民是閱卷人”這一鮮活的表述指明以人民為中心的政策評價標準。政策評價之所以重要，一是在政策制定環(huán)節(jié)，雖然要求政策主體廣泛征求群眾意見，但能夠掌握的信息畢竟還是有限的。只有將政策返回到群眾中進行實施，才能真正了解實際的政策效果。二是在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，雖然對嚴格落實政策進行了要求，也無法保證完全不出現(xiàn)違背中央和上級精神的現(xiàn)象。對政策進行評價實際上也是對政策執(zhí)行主體即各級黨員領導干部的監(jiān)督。

第二，在政策評價基礎上進一步推進政策的過程，是實現(xiàn)政策創(chuàng)新的過程。在實踐中得以檢驗的政策，正確的要進一步堅持和完善，錯誤的要進行調整和修正。在政策活動中，政策一旦產(chǎn)生錯誤會影響全局，這就需要一個既能實現(xiàn)政策評價和政策創(chuàng)新，又能避免造成不可挽回影響的途徑，即開展試點工作。通過試點總結經(jīng)驗教訓，予以修正改進后再進一步全面推開，是我們黨自成立以來就始終堅持的重要工作方法。習近平總書記指出：“實踐中，對必須取得突破但一時還不那么有把握的改革，就采取試點探索、投石問路的方法，先行試點，尊重實踐、尊重創(chuàng)造，鼓勵大膽探索、勇于開拓，取得經(jīng)驗、看得很準了再推開?！盵9]

結? 語

黨的政策本質論從本質規(guī)定出發(fā)廓清了如何判斷政策“正確與否”的問題，黨的政策系統(tǒng)論重點在于指導黨員干部“自覺地”而不是“盲目地”融入政策系統(tǒng)的問題，這兩者都是認識論層面的問題。黨的政策過程論則聚焦于“實行”本身，是在方法論層面對于政策過程予以具體指導。習近平關于黨的政策重要論述三維統(tǒng)一于黨的政策及其過程和歸宿之中，對各級黨員領導干部“自覺地實行正確的政策”具有重要的理論指導意義。

注釋：

①原文是：“一個革命政黨的任何行動都是實行政策。不是實行正確的政策，就是實行錯誤的政策;不是自覺地，就是盲目地實行某種政策?！眳⒁姟睹珴蓶|選集》（第4卷）北京：人民出版社，1991年版，第1286頁。

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[14]習近平.緊緊依靠各族干部群眾共同團結奮斗 建設團結和諧繁榮富裕文明進步安居樂業(yè)的社會主義新疆[N].人民日報，2014-05-01（1）.