新中國健康教育法治化探討

黃應(yīng)龍

健康教育是以傳播、教育、干預(yù)為手段，以幫助個體和群體改變不健康行為和建立健康行為為目標(biāo)，以促進(jìn)健康為目的所進(jìn)行的系列活動及其過程。健康教育具有較為典型的公共產(chǎn)品特征，具有非競爭性和非排他性，通常被視為公共衛(wèi)生的一項重要內(nèi)容。目前, 從事健康教育的組織有著多樣化的特點，健康教育的法治化對規(guī)范和促進(jìn)健康教育事業(yè)發(fā)展具有重要的保障作用。

1 新中國健康教育法治化歷程

新中國成立以來，黨和國家根據(jù)中心工作的不斷調(diào)整，對衛(wèi)生健康工作的主導(dǎo)原則和價值理念不斷做出改變，健康教育政策與實踐也同步做出相應(yīng)改變?？傮w來說，新中國成立以來我國健康教育法治化的歷史進(jìn)程可以分為衛(wèi)生宣傳教育主導(dǎo)的探索起步時期、疾病控制逐步轉(zhuǎn)向健康促進(jìn)的改革發(fā)展時期、以“大健康”為理念的創(chuàng)新發(fā)展時期。

1.1 衛(wèi)生宣傳教育主導(dǎo)的探索起步時期（1949—1978年）

1949年7月中旬，察北張家口發(fā)生鼠疫疫情，截至當(dāng)年10月19日已死亡36人。經(jīng)過黨和人民的艱苦奮戰(zhàn)，歷時五個月之久的疫情最終在當(dāng)年12月初得以撲滅[1]。疫情之后， 1951年7月11日，當(dāng)時的衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)災(zāi)區(qū)防疫衛(wèi)生工作的指示》。之后，國家對衛(wèi)生健康法治建設(shè)開始了一些探索。 1955 年，衛(wèi)生部公布經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《傳染病管理辦法》。 1956年，國家制定《十二年衛(wèi)生工作發(fā)展規(guī)劃》，明確這一時期衛(wèi)生宣教的主要任務(wù)。此后，國家還頒布了《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫條例》《食品衛(wèi)生管理試行條例》等法律法規(guī)。這段時期國家成立愛國衛(wèi)生運動委員會，設(shè)立了各省、自治區(qū)、直轄市及各縣和市轄區(qū)衛(wèi)生工作機(jī)構(gòu)，各省市建立功能較為完善的衛(wèi)生宣傳教育專業(yè)機(jī)構(gòu)，組織開展衛(wèi)生宣傳教育和疾病預(yù)防?！拔母铩睍r期，我國衛(wèi)生健康法治建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)。

1.2 疾病控制逐步轉(zhuǎn)向健康促進(jìn)的改革發(fā)展時期（1978—2012年）

改革開放以后，我國的健康教育工作進(jìn)入全面發(fā)展新階段。與此相適應(yīng)，健康教育規(guī)范化管理也不斷得到加強(qiáng)。

在法律法規(guī)方面：《急性傳染病管理條例》(1978)、《傳染病防治法》（1989年通過，2004年修訂）、《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》（2003）、《食品衛(wèi)生法（試行）》（1982）、《藥品管理法》（1984）、《職業(yè)病防治法》（2001年通過，2011年修正）等法律法規(guī)的陸續(xù)頒布，規(guī)定了各級政府開展預(yù)防傳染病的衛(wèi)生健康教育職責(zé)，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)健康教育和法制宣傳，為我國疾病預(yù)防控制中的健康教育提供了有力保障。

在行政規(guī)章、規(guī)范性文件方面：《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)愛國衛(wèi)生工作的決定》（1989）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》（1997）、《中小學(xué)生健康教育基本要求（試行）》（1992）、《大學(xué)生健康教育基本要求（試行）》（1993）、《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的若干意見》（1999）、《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見》（2000）、《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》（2005）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（2009）、《全國健康教育專業(yè)機(jī)構(gòu)工作規(guī)范》（2010）等一系列文件的貫徹實施，明確了健康教育機(jī)構(gòu)、學(xué)校、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)組織、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的健康教育職責(zé)，較好地規(guī)范了健康教育活動的開展。

1.3 以“大健康”為理念的創(chuàng)新發(fā)展時期（十八大以后至今）

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)調(diào)“把以治病為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行模⒔∪】到逃w系，提升全民健康素養(yǎng)，推動全民健身和全民健康深度融合”，做出實施健康中國戰(zhàn)略的重大決策，健康教育法治化進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展時期。

在法律法規(guī)方面：2019年《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》首次在法律層面上直接提出“國家和社會尊重、保護(hù)公民的健康權(quán)”“國家建立健康教育制度，保障公民獲得健康教育的權(quán)利，提高公民的健康素養(yǎng)”。之后，國家陸續(xù)制定《精神衛(wèi)生法》《中醫(yī)藥法》《疫苗管理法》《生物安全法》等法律法規(guī)，修訂《食品安全法》《食品安全法實施條例》《傳染病防治法》《藥品管理法》等法律法規(guī)，使各個領(lǐng)域的健康教育管理進(jìn)入有法可依、有法可循的良性環(huán)境。

在行政規(guī)章、規(guī)范性文件方面：《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期愛國衛(wèi)生工作的意見》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《健康中國行動（2019—2030年）》《國務(wù)院關(guān)于深入開展愛國衛(wèi)生運動的意見》等文件均提出加強(qiáng)健康教育和健康促進(jìn)的各種舉措，并提出“加強(qiáng)法治化保障”的要求。

2 新中國成立以來健康教育法治建設(shè)的歷史經(jīng)驗

2.1 健康教育法治化是全面推進(jìn)依法治國的必然要求

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！苯】到逃ㄖ位侨嫱七M(jìn)依法治國在健康教育工作領(lǐng)域的體現(xiàn)。新中國成立以來，公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法修法步伐穩(wěn)、成色足、實效好，為健康教育不斷加強(qiáng)提供了有力的制度保障。法治在健康教育工作所發(fā)揮的作用越來越大，這是新時期法治時代健康教育事業(yè)發(fā)展的必然規(guī)律。順應(yīng)現(xiàn)實需求，堅持運用法治思維和法治方式是穩(wěn)步有效做好健康教育工作的堅實保障。 2020年《關(guān)于強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計劃的報告》，明確公共衛(wèi)生法制建設(shè)時間表、路線圖，標(biāo)志著公共衛(wèi)生法制的整體重構(gòu)、全面升級正式進(jìn)入了快車道[2]?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的出臺，完善了我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域法治化構(gòu)建的短板，將醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域已經(jīng)存在的分散、單行立法整合成一個系統(tǒng)化的法律體系，促進(jìn)公民健康權(quán)的全面保障[3]。

2.2 健康教育法治化必須堅持以人為本的立法理念

全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實到全面依法治國的各領(lǐng)域、全過程，保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會事務(wù)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)[4]。無論是建國之初的衛(wèi)生宣傳，還是改革開放之后的疾病控制和健康促進(jìn)、“大健康”理念下的健康促進(jìn)，都是堅持以人民為中心、保障人民生命安全根本利益至上，始終把人民對公共衛(wèi)生與健康的需求作為治理方向。作為我國衛(wèi)生健康“基本法”，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》更是生動詮釋了以人民為中心的發(fā)展理念[5]。堅持“以人為本”，堅持“把人民群眾的生命安全與身體健康放在第一位”，一直是我國衛(wèi)生健康的立法取向。只有將保障人民群眾的生命健康安全落實到衛(wèi)生健康立法全過程，使相關(guān)的衛(wèi)生健康法律及其實施能充分體現(xiàn)人民健康權(quán)益，滿足人民群眾對幸福美好生活的追求，法律制度才有持久的生命力[6]。

2.3 健康教育法治化必須堅持因時而立、因時而進(jìn)

健康教育制度作為一種上層建筑，也是一定社會關(guān)系的反映，是由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。不同時代的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，人民群眾的健康意識和健康需求不同，衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展面臨的問題不同，健康教育法治化內(nèi)容也會不斷得到充實和完善。健康教育的落實必須依靠政府的保障和履行，而政府的保障和履行又依賴于國家經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。法因時而立，法因時而進(jìn)。歷史不斷前行，法治只有跟上實踐的腳步，才能發(fā)揮引領(lǐng)和推動社會進(jìn)步的作用。新中國成立之初，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對落后，醫(yī)療衛(wèi)生體系十分薄弱，人均預(yù)期壽命僅有35歲。為盡快改變這種狀況，國家大力發(fā)展醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)，制定實施“面向工農(nóng)兵、預(yù)防為主、團(tuán)結(jié)中西醫(yī)、衛(wèi)生工作與群眾運動相結(jié)合”的工作方針。改革開放以后，經(jīng)濟(jì)社會得到較快發(fā)展，健康教育工作開始走上科學(xué)化、規(guī)范化和系列化的軌道，以知信行改變?yōu)楹诵牡慕】到逃Ｊ街鸩睫D(zhuǎn)向健康教育與健康促進(jìn)并重[7]。十八大以來，國家堅持預(yù)防為主的基本原則，通過法律制度設(shè)計，“有組織地預(yù)防疾病”，保障公共健康。跟進(jìn)防范化解公共衛(wèi)生風(fēng)險的最新要求，以健康促進(jìn)為指引，推動公共衛(wèi)生風(fēng)險源頭監(jiān)管的法治化[8]。我國的健康教育法治建設(shè)始終堅持從我國國情和衛(wèi)生健康發(fā)展實際出發(fā)，既順應(yīng)時代發(fā)展和社會進(jìn)步新要求，又把握衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展規(guī)律和醫(yī)藥技術(shù)進(jìn)步脈絡(luò)，因勢而謀、順勢而為，走出了一條具有中國特色的健康教育法治建設(shè)之路。

3 新時代中國健康教育法治建設(shè)展望

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的頒布施行為推動衛(wèi)生和健康領(lǐng)域的其他單行法律法規(guī)的制定和修訂、為衛(wèi)生健康領(lǐng)域的法治化和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革提供了持續(xù)的動力和可靠的法律根據(jù)。根據(jù)國務(wù)院對健康教育工作的一系列方針政策，在總結(jié)健康教育工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前迫切需要解決的問題，將《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。同時，將健康教育工作中經(jīng)實踐證明行之有效的措施，以法律、部門規(guī)章的形式予以確認(rèn)，完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，使健康教育工作更加明確、具體、有章可循，已成為健康教育法治化的迫切要求。

3.1 加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，夯實健康教育基礎(chǔ)

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》明確各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)健康教育工作及其專業(yè)人才培養(yǎng)，建立健康知識和技能核心信息發(fā)布制度，普及健康科學(xué)知識，向公眾提供科學(xué)、準(zhǔn)確的健康信息。人才培養(yǎng)是公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵一步。當(dāng)前，健康教育人員數(shù)量不足、健康教育人才隊伍結(jié)構(gòu)不合理、健康教育人才專業(yè)背景不匹配等問題比較突出，一定程度上影響了健康教育工作的效率和質(zhì)量[9]。公共衛(wèi)生隊伍的人員流失，已成為制約公共衛(wèi)生體系有效運作的瓶頸，人才隊伍缺失又進(jìn)一步導(dǎo)致公共衛(wèi)生科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、亞?？瓢l(fā)展等難以為繼[10]。為此，應(yīng)當(dāng)盡快將公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)納入國家人才戰(zhàn)略重點發(fā)展對象，創(chuàng)造有利于公共衛(wèi)生人才發(fā)展的制度環(huán)境；改善公共衛(wèi)生領(lǐng)域從業(yè)人員的薪酬待遇，努力建設(shè)有利于人才引進(jìn)的軟硬件環(huán)境；加大人才培養(yǎng)力度，提升健康教育人員專業(yè)化程度。

3.2 加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建更加完備的健康教育體系

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出：建立部門分工協(xié)作、全社會共同參與的健康促進(jìn)與教育體系。《健康中國行動（2019—2030年）》提出：政府、社會、個人協(xié)同推進(jìn)，建立健全健康教育體系?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》明確醫(yī)療衛(wèi)生、教育、體育、宣傳等機(jī)構(gòu)，以及基層群眾性自治組織和社會組織應(yīng)當(dāng)開展健康知識的宣傳和普及。目前，已初步形成以政府為主導(dǎo)，專業(yè)健康教育機(jī)構(gòu)為龍頭，社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會組織為主陣地，個人、家庭、醫(yī)療衛(wèi)生人員、用人單位為補(bǔ)充的健康教育體系。但體系內(nèi)部的分工協(xié)作在實踐運作過程中卻有可能存在各自為政、溝通協(xié)調(diào)不暢、步調(diào)不一致的情況，一定程度上影響健康教育的總體效果。 鑒于此，在改革公共衛(wèi)生體制時，可以規(guī)章制度增強(qiáng)國家對建設(shè)公共衛(wèi)生體系的投入，給予健康教育社會力量一定的政策支持，并相應(yīng)提升社會組織的專業(yè)化水平；可考慮要在社區(qū)基層一級設(shè)立健康教育機(jī)構(gòu)，結(jié)合社區(qū)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)工作，配備專業(yè)的健康教育人員，將健康教育融入醫(yī)療服務(wù)，延伸進(jìn)入家庭；同時增強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)，并及時將適用可行的改革舉措以法律法規(guī)形式固定下來，化解制度間的矛盾沖突，實現(xiàn)資源整合、力量融合、功能聚合、手段綜合。

3.3 加強(qiáng)統(tǒng)籌融合，完善健康教育評估體系

2009年《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效考核的指導(dǎo)意見》明確，績效考核目的是建立以服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)數(shù)量和服務(wù)對象滿意度為核心。健康教育要堅持以人為本，對健康教育的效果評估也必須堅持以人民群眾的滿意為核心。但無論是《國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目考核指標(biāo)》，還是《健康教育專業(yè)機(jī)構(gòu)績效考核辦法（試行）》《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)績效考核辦法（試行）》和《國家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)》，這些健康教育的政策本體具有制度內(nèi)循環(huán)的特點，對健康教育的執(zhí)行考核沒有反映出目標(biāo)群體對健康教育的反饋結(jié)果[11]。此外，當(dāng)前國家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法強(qiáng)調(diào)的是建城區(qū)的范圍，更多地關(guān)注城市自身建設(shè)發(fā)展，忽視了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，容易人為地拉大城鄉(xiāng)差別，這與健康城市關(guān)注的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)健康目標(biāo)也不一致。指標(biāo)內(nèi)容偏重于環(huán)境衛(wèi)生，缺乏與健康城市建設(shè)的有效銜接[12]。因此，必須加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，完善現(xiàn)有的各種考核評估標(biāo)準(zhǔn)，使之與《健康城市評價指標(biāo)體系（2018版）》有效銜接，并融入《“健康中國 2030”規(guī)劃綱要》和《健康中國行動（2019—2030）》具體指標(biāo)中，通過整合升級解決當(dāng)前評估體系中存在的問題。