我國系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系進展、問題與展望

孫若鵬

系統(tǒng)重要性銀行是金融危機后，國際監(jiān)管當局為解決部分大型金融機構(gòu)“大而不能倒”問題制定的監(jiān)管體系。作為G20主要成員國，我國秉承國際監(jiān)管導(dǎo)向，并契合國內(nèi)實際，初步構(gòu)建了國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系，這對于完善國內(nèi)大型商業(yè)銀行風險管控能力、資本安全邊際以及危機應(yīng)對與處置能力，具有重要意義。

國際系統(tǒng)重要性銀行歷史沿革及經(jīng)驗

2008年，美國爆發(fā)了嚴重的次貸危機，對全球經(jīng)濟和金融體系造成了巨大沖擊。盡管各國監(jiān)管當局采取了前所未有的救助舉措，巴塞爾委員會也同步優(yōu)化了以《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》為代表的資本監(jiān)管體系，但次貸危機中以雷曼兄弟為代表的一些大型金融機構(gòu)對全球經(jīng)濟的沖擊、對政府和社會的綁架以及自我救助與恢復(fù)能力的建設(shè)并未得到有效解決，金融機構(gòu)“大而不能倒”的問題依然存在。有鑒于此，金融穩(wěn)定理事會（FSB）針對金融體系中地位高、分量重、影響大的機構(gòu)，提出了全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）的概念，并經(jīng)G20審議通過，于2011年頒布了《針對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的政策措施》，首次明確了對全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)差異化監(jiān)管計劃及首批29家系統(tǒng)重要性銀行名單。同時，要求各國參考這一要求，制定本國的系統(tǒng)重要性銀行（D-SIBs）評估標準及監(jiān)管細則。根據(jù)要求，G20各主要成員國從2012年開始建設(shè)并逐步實施國際系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系，并于2019年1月完全生效。同時，包括美國、澳大利亞、加拿大、法國、德國、日本、英國等在內(nèi)的各主要國家（地區(qū)）的國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系也均已構(gòu)建，完成了國內(nèi)與國際監(jiān)管體系的接軌。其中，美國在其全球系統(tǒng)重要性銀行之外沒有額外認定本國的系統(tǒng)重要性銀行。系統(tǒng)重要性銀行的具體監(jiān)管體系主要分為以下兩種。

實施差異化的定量評估指標。在系統(tǒng)重要性銀行的評估上，美國借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會所提供的計量方法，在規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性的基礎(chǔ)上，新增杠桿率、流動性風險及期限錯配、監(jiān)管現(xiàn)狀指標，通過六個方面構(gòu)建了美國系統(tǒng)重要性銀行評估指標體系，其中杠桿率、流動性風險及期限錯配以及監(jiān)管現(xiàn)狀為美國獨有。美國作為引發(fā)2008年金融危機的源頭，在危機中損失慘重，因而在危機之后最先進行了金融監(jiān)管改革，且監(jiān)管標準更為嚴格：一是規(guī)定了最低流動性標準，并要求進行內(nèi)部流動性壓力測試以監(jiān)測系統(tǒng)重要性銀行的流動性。二是強化資本監(jiān)管和杠桿率監(jiān)管。三是六項指標中采用不同的占比權(quán)重。其中，規(guī)模指標因素考量最重。

實施平行監(jiān)管與垂直監(jiān)管模式。在對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管模式上，歐盟從之前的平行監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫斜O(jiān)管與垂直監(jiān)管相結(jié)合，不斷完善監(jiān)管模式和范圍。在對系統(tǒng)重要性銀行進行監(jiān)管時，不僅要監(jiān)管系統(tǒng)重要性銀行本身的資本緩沖、業(yè)務(wù)范圍、金融產(chǎn)品和評級方法等各項指標，還加強了對與系統(tǒng)重要性銀行有關(guān)聯(lián)的其他金融機構(gòu)的監(jiān)管，例如包括對沖基金、私募基金等與銀行業(yè)務(wù)有關(guān)聯(lián)的公司，監(jiān)管范圍不斷擴大。而中國目前對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管僅限于垂直監(jiān)管，對與銀行業(yè)務(wù)有關(guān)聯(lián)的基金公司、證券公司的監(jiān)管則尚待完善。

我國系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系

監(jiān)管體系的構(gòu)建

近年來，我國金融體系不斷發(fā)展，已經(jīng)涌現(xiàn)出幾家規(guī)模龐大的商業(yè)銀行躋身全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)之列。2020年，根據(jù)最新G-SIBs名單，中國銀行、工商銀行、建設(shè)銀行位列第二組，農(nóng)業(yè)銀行位列第一組。隨著我國不斷加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、深化金融體制改革，預(yù)計將有越來越多的金融機構(gòu)進入這一行列。這迫切需要我國盡快建立健全國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管制度，補齊監(jiān)管短板，防范系統(tǒng)性金融風險。同時，隨著金融穩(wěn)定理事會主要成員國國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系相繼完成構(gòu)建，為進一步提升國際影響力、增加在國際規(guī)則中的話語權(quán)，我國系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管框架需盡快在與國際接軌中逐步完善落地。

在此背景下，2018年中國共產(chǎn)黨中央全面深化改革委員會審議通過了《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，標志著我國開始建立與國際接軌的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管框架。2020年12月，中國人民銀行和銀保監(jiān)會發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》，明確了系統(tǒng)重要性銀行評估方法和流程。2021年6月，銀保監(jiān)會發(fā)布《銀行保險機構(gòu)恢復(fù)和處置計劃實施暫行辦法》，規(guī)定了恢復(fù)和處置計劃的適用范圍、主要內(nèi)容和實施流程等。2021年10月，中國人民銀行和銀保監(jiān)會發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定（試行）》，并發(fā)布首批19家國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行名單，標志著國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的正式落地。同時，疊加現(xiàn)行資本體系，整體完成了國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系的構(gòu)建。

主要特點及意義

完善銀行監(jiān)管體系，進一步增強監(jiān)管合力。前期，銀保監(jiān)會和中國人民銀行已分別對系統(tǒng)重要性銀行展開差異化監(jiān)管。其中，原銀監(jiān)會2012年發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，提出了國內(nèi)和全球系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求;中國人民銀行從2016年起開始實施的MPA（宏觀審慎評估體系）考核，將銀行分為三類：N-SIFIs（全國性系統(tǒng)重要性機構(gòu)，即工農(nóng)中建交）、R-SIFIs（區(qū)域性系統(tǒng)重要性機構(gòu)，一般為各省資產(chǎn)規(guī)模最大城商行）和CIFIs（普通銀行，含全國性股份制銀行），三類銀行施行差異化考核。盡管如此，政策間仍缺乏有效銜接與統(tǒng)一管理。此次中國人民銀行與銀保監(jiān)會共同制定的國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系，有效實現(xiàn)了對國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的宏微觀審慎管理，大幅增強了監(jiān)管合力。

有效契合國內(nèi)實際，弱化對信貸投放的影響。與國際通行的全球系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系相比，我國有的放矢地完成了本土化監(jiān)管體系的構(gòu)建，在確保經(jīng)濟與金融不受過度沖擊的同時，進一步增強了監(jiān)管的有效性。例如，國際系統(tǒng)重要性銀行定量評估指標包括規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性、復(fù)雜性、跨境活動等五項;而考慮到我國商業(yè)銀行的全球活躍程度不高，國際業(yè)務(wù)占比較小，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行定量評估指標在構(gòu)建時，采用了規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性、復(fù)雜性等四項，適當降低了跨境活動占比。再如，全球系統(tǒng)重要性銀行附件資本要求為前一至四組的附加資本充足率達標以1%為始，每組遞增0.5%，第五組較第四組增加1%;而中國系統(tǒng)重要性銀行前一至四組以0.25%為始，每組遞增0.25%，第五組較第四組增加0.5%?？紤]到當前我國企業(yè)融資仍以傳統(tǒng)的銀行信貸方式為主，宏觀調(diào)控也更多地依賴于銀行的信貸投放能力，附加資本要求適應(yīng)性調(diào)整，在維護國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行有效性的同時，有效降低了其對銀行信貸投放能力的沖擊，整體更有利于維護國家經(jīng)濟發(fā)展與金融安全。

完善風險管理，增強資本安全緩沖機制。資本是維護商業(yè)銀行正常經(jīng)營、抵御風險的最后一道防線，與風險管理相輔相成。依賴于資本的過度業(yè)務(wù)擴張，將不可避免地給商業(yè)銀行帶來很大的風險隱患;同樣，商業(yè)銀行風險管理的弱化，也勢必將導(dǎo)致利潤被侵蝕、內(nèi)生資本補充不足。此次，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行接受更為嚴格的資本與風險監(jiān)管，一方面，更多的資本緩沖要求有助于抑制商業(yè)銀行過去擴張規(guī)模的沖動，引導(dǎo)商業(yè)銀行更合理地調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從源頭弱化風險偏好;另一方面，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行對風險管理的更高要求，也有助于增強商業(yè)銀行整體風險管控流程與機制，引導(dǎo)商業(yè)銀行形成良性發(fā)展機制，增強可持續(xù)發(fā)展能力。

明確各級主體責任，增強銀行自救能力。在國內(nèi)銀行風險事件處置中，大多采用“一事一議”的方式，既缺乏體系性的應(yīng)對手段，最終又主要依靠政府兜底，過度損害納稅人的利益。國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行以“恢復(fù)與處置計劃”為核心的風險管理體系，提升了商業(yè)銀行系統(tǒng)性風險管理能力，進一步明確了高級管理層、董事會、股東職責，確保了商業(yè)銀行第一道內(nèi)部風險防線的有效性。在危機爆發(fā)時，根據(jù)危機程度劃分恢復(fù)階段與處置階段，商業(yè)銀行按預(yù)案采用不同的自救舉措，不僅使核心功能得到保護，同時也防止了風險的過度外溢，確保了商業(yè)銀行第二道內(nèi)部風險防線的有效性。從長遠看，整體上避免了過度依靠政府兜底的傳統(tǒng)解決方式，維護了公共利益。

我國銀行體系面臨的壓力

資本達標壓力

國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行管理體系實施后，首批19家商業(yè)銀行杠桿率整體有較高的安全邊際，但核心一級資本充足率緩沖區(qū)間較小，部分入選銀行甚至存在達標壓力。以2021年三季報數(shù)據(jù)為例，通過比較可以發(fā)現(xiàn)以下幾點內(nèi)容。

19家國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行相關(guān)指標均高于監(jiān)管達標要求，但由于資本計量方式不同，工農(nóng)中建交招等銀行安全邊際普遍高于其他13家商業(yè)銀行。首批19家國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行核心一級資本充足率安全邊際在0.05～4.4之間。工農(nóng)中建交招等銀行核心一級資本充足率安全邊際普遍較高（平均在2個百分點以上），其他13家商業(yè)銀行資本安全邊際普遍維持1個百分點上下，達標壓力較大。從深層次看，國內(nèi)資本計量標準不同或是主要原因。根據(jù)監(jiān)管要求，工農(nóng)中建交招采用高級法計量風險資產(chǎn)，其他13家商業(yè)銀行均采用標準法計量風險資產(chǎn)，高級法較標準法資本節(jié)約在20%左右，將大幅拉高核心一級資本充足率水平。

部分銀行核心一級資本面臨達標壓力，存在一定的缺口。盡管19家商業(yè)銀行核心一級資本充足率均高于監(jiān)管要求，但考慮商業(yè)銀行在日常經(jīng)營過程中，需要預(yù)留一定的安全緩沖邊際，以支持業(yè)務(wù)發(fā)展及應(yīng)對非預(yù)期損失風險。我們以核心一級資本充足率與監(jiān)管紅線的緩沖空間不低于1個百分點為標準，在19家商業(yè)銀行中，有8家核心一級資本充足率安全邊際不足1個百分點。且經(jīng)測算，若要完成補足資本、恢復(fù)至1個百分點以上，共須補充核心一級資本970億元。

面對當前經(jīng)濟形勢，商業(yè)銀行核心一級資本壓力或?qū)⒊掷m(xù)增加。近年來，我國商業(yè)銀行積極響應(yīng)黨和國家的號召，回歸本源，持續(xù)加大支持實體經(jīng)濟發(fā)展的力度，剛性資本消耗不斷增加。在2021年前三季度新增社融中，向?qū)嶓w經(jīng)濟發(fā)放的人民幣貸款占比達68%。與此同時，我國商業(yè)銀行面臨著息差收窄、不良承壓的新挑戰(zhàn)，內(nèi)部“造血”能力下降;多數(shù)商業(yè)銀行市凈率（P/B）小于1，無法滿足定向增發(fā)、老股東配股等融資工具的國資管理要求，外部核心一級資本補充嚴重受限。受此影響，我國商業(yè)銀行資本充足水平整體呈下行趨勢，2021年9月末國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行核心一級資本充足率比2019年末平均下降了0.17個百分點，商業(yè)銀行達標壓力后續(xù)或?qū)⒊掷m(xù)增加。

風險體系壓力

國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行構(gòu)建的“恢復(fù)與處置計劃”為核心風險管理體系，對于破除商業(yè)銀行“大而不倒”的問題具有重要意義，同時也減少了金融機構(gòu)在危機發(fā)生時倒逼政府救助所產(chǎn)生的道德風險。然而，我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)以及各類條例對商業(yè)銀行的市場化處置仍未形成完整體系。例如，《金融機構(gòu)撤銷條例》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等規(guī)定了監(jiān)管當局在一定情況下可以對商業(yè)銀行進行接管，但在《公司法》等相關(guān)法律條款中卻對此沒有正式明確，在一定程度上影響了處置效率，甚至帶來行政訴訟風險。如我國目前也沒有專門針對商業(yè)銀行出臺破產(chǎn)法，因此在處理類似風險事件時僅能參照《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》。又如，盡管《商業(yè)銀行法》第六十四條為商業(yè)銀行的接管提供了法律依據(jù)，但沒有為監(jiān)管機構(gòu)提供額外的權(quán)力或措施來救助或處置該機構(gòu)。

政策建議

對商業(yè)銀行的建議

逐步提升資本充足水平。商業(yè)銀行要以資本節(jié)約、價值回報為導(dǎo)向，改變傳統(tǒng)的增量經(jīng)營模式，加快輕型發(fā)展，降低資本消耗，走集約化、輕型化的發(fā)展道路。同時，強化市值管理，加快推動外部資本，尤其是核心一級資本的補充，不斷提升核心一級資本充足水平，逐步緩解當前資本壓力。

不斷強化風險管控能力。面對更高的風險管理要求，商業(yè)銀行應(yīng)以此為契機強化自身防范系統(tǒng)性風險的能力建設(shè)，要進一步強化頂層設(shè)計，完善高級管理層及董事會職責;要完善風險管控體系，及時查缺補漏、落實職責;要盡快完善信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)前臺、中臺、后臺的互聯(lián)互通，消除信息孤島。同時，商業(yè)銀行要暢通應(yīng)急溝通渠道，建立涵蓋風控委、資債委等成員的系統(tǒng)性風險應(yīng)急工作組，確保一旦發(fā)生系統(tǒng)性風險，能夠?qū)崿F(xiàn)及時處置，堅決避免流于形式。

對監(jiān)管當局的建議

推動完善商業(yè)銀行市場化處置的法律依據(jù)。目前各家商業(yè)銀行已在監(jiān)管機構(gòu)指導(dǎo)下基于各種內(nèi)外部管理要求著手制定自身的恢復(fù)和處置計劃，這對于商業(yè)銀行在出現(xiàn)無法挽回的經(jīng)營困難局面時實現(xiàn)平穩(wěn)有序退出、降低破產(chǎn)倒閉對金融體系系統(tǒng)性沖擊具有重大意義。在此基礎(chǔ)上，建議監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)合相關(guān)部門出臺《商業(yè)銀行破產(chǎn)法》，同時，人民銀行、銀保監(jiān)會、司法、工商、行政等部門應(yīng)強化聯(lián)動、統(tǒng)籌管理。

進一步增強國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的引導(dǎo)作用。國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行盡管面臨更高的監(jiān)管要求，但入選國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，也意味著其處于行業(yè)頭部位置，經(jīng)營穩(wěn)健、結(jié)構(gòu)合理、風險可控、盈利能力強，是國內(nèi)金融體系的“穩(wěn)定器”。因此，建議監(jiān)管機構(gòu)在提高附加資本要求、強化風險管控的同時，對國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行配套相關(guān)優(yōu)惠政策，包括創(chuàng)新核心一級資本外部補充渠道、給予差異化的發(fā)債審批及再貸款再貼現(xiàn)等，進一步增強國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的吸引力，讓更多的商業(yè)銀行感受到國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行面臨的不僅是資本及風險的壓力，更是追求長期可持續(xù)發(fā)展的動力。

增加國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的靈活性與全面性。參考歐美等國監(jiān)管實踐經(jīng)驗，系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系設(shè)計充分考慮了金融混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀以及交叉系統(tǒng)性風險影響，因此在制度設(shè)計上將系統(tǒng)重要性非銀金融機構(gòu)納入監(jiān)管體系。建議在國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管經(jīng)驗相對成熟之后，擇機出臺保險業(yè)、證券業(yè)等領(lǐng)域系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管規(guī)則，加快推進實施金融控股公司監(jiān)管，補齊制度短板，實現(xiàn)金融領(lǐng)域大型機構(gòu)的全面風險管理。同時，在系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管辦法的具體實踐中，動態(tài)優(yōu)化認定評估標準，相機調(diào)整監(jiān)管附加要求，實現(xiàn)宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管更好地結(jié)合，積極發(fā)揮監(jiān)管機構(gòu)宏觀審慎管理職能。

責任編輯：孫 爽