城鎮(zhèn)化視角下的保障性租賃住房研究

李楊 楊森

一、保障性住房產(chǎn)生的背景

（一）住房市場現(xiàn)狀

自住房體制改革伊始，我國房地產(chǎn)市場開始全面市場化和商品化。中國房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展，城鄉(xiāng)居民居住水平明顯上升。房地產(chǎn)市場化帶動(dòng)上下游經(jīng)濟(jì)的巨大繁榮，也構(gòu)成了重要的地方財(cái)政收入，但住房完全市場化的弊端也逐步展現(xiàn)：房地產(chǎn)市場只為商品住宅逐利，卻長期忽略住房兼負(fù)的社會(huì)福利屬性。

產(chǎn)權(quán)型商品住宅是一種具有多重屬性的資產(chǎn)，其同時(shí)具備了居住和投資等屬性，還承載著許多居住之外的東西，本地的戶籍、子女的教育等甚至是婚戀都與房子掛鉤。同時(shí)，房價(jià)收入比高企，限購限貸擠壓購房者。高企的房價(jià)阻礙新市民及剛畢業(yè)尤其是農(nóng)村籍大學(xué)生入駐大城市的機(jī)會(huì)。我國核心城市當(dāng)前房價(jià)收入比高于大部分國際城市，我國大陸的四大一線城市中有深圳、北京2座城市房價(jià)收入比高于40，而廣州和上海的房價(jià)收人比也均在35左右，遠(yuǎn)高于國際主流城市10—20左右的區(qū)間水平（見圖1）。

經(jīng)過多次周期性的調(diào)控，盡管當(dāng)前整個(gè)商品住宅市場處于平穩(wěn)發(fā)展期，但居高不下的房價(jià)尤其是中大城市房價(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通購房者的支付能力。無論是政府還是開發(fā)企業(yè)均過于偏重商品住房開發(fā)，保障性住房供給不足。同時(shí)無論是廉租房還是公共租賃住房均未把流動(dòng)人口和非戶籍人口群體納入其中。

（二）城鎮(zhèn)化背景下的住房問題

我國東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷涌向東部沿海城市及主要大城市。中大城市具有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，較好的公共資源，更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，城市群、大城市對人口的虹吸效應(yīng)會(huì)進(jìn)一步延續(xù)。然而流動(dòng)人口、非戶籍人口長期處于住房保障的真空地帶。根據(jù)七次人口普查數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)上升到2020年的63.9%（見圖2），這與十四五（2021～2025年）規(guī)劃期末城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%，相差僅1.1%。但2010～2020年城鎮(zhèn)自然增長人口年均增長370萬人左右，每年對城鎮(zhèn)化率增長的貢獻(xiàn)僅約0.22個(gè)百分點(diǎn)。城市新增人口主要來自流動(dòng)人口。

2019年中國凈流入人口前十的城市，主要集中于東部沿海大城市，流入人口占常住人口的23～40%。這些區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好，就業(yè)機(jī)會(huì)多，能有效的吸引外來人口。如何有效的，留住流入人口，保障城鎮(zhèn)化質(zhì)量，對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展顯得至關(guān)重要。

第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國流動(dòng)人口為3.76億人，與2010年相比增長1.54億人，是2000年水平的3倍有余。而流動(dòng)人口住房自有率持續(xù)處于低位，且大部分未享受到保障性住房政策。

顯然，能否保障存量和增量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（進(jìn)城務(wù)工人員及新就業(yè)大學(xué)生尤其是農(nóng)村籍大學(xué)生）在城鎮(zhèn)“穩(wěn)得住、留得下、干得好”，將成為關(guān)系我國“十四五”新型城鎮(zhèn)化能否平穩(wěn)健康發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。

（三）租購并舉，住房問題的政策解

2015年，中央明確提出要發(fā)展住房租賃市場，建立“購租并舉”的住房制度。2016年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出“房子是用來住的，不是用來炒的”。十九大提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。2021年6月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出“堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，突出住房的民生屬性，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，緩解住房租賃市場結(jié)構(gòu)性供給不足，推動(dòng)建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”。

二、保障性租賃住房發(fā)展的主要問題

保障性租賃住房的構(gòu)建，是為貫徹中央以人為本的治國理念，實(shí)現(xiàn)共同富裕的核心價(jià)值觀，促進(jìn)社會(huì)公平;是城市化健康發(fā)展的有力措施，推進(jìn)以人核心的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居。但同時(shí)保障性租賃住房的發(fā)展也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，存在多方面的現(xiàn)實(shí)問題，需要在未來實(shí)踐中探索解決。

（一）保障性住房保障目標(biāo)

保障性住房是政府為幫助中低層收入群體解決住房難題，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)的限定面積、租金及建筑標(biāo)準(zhǔn)的政策性住房，強(qiáng)調(diào)住房困難群體的居住權(quán)。我國保障性住房根據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)可以分為兩種：一是由廉租房、公共租賃房為主的租賃型保障房，二是以限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房為主的購置型保障房。

其中保障性租賃住房，保障群體為住房困難的青年人及新市民，保障的必要性在于這一群體的支付能力和當(dāng)前住房租購價(jià)格之間存在的整體性差距——這種住房困難是由當(dāng)前的價(jià)格泡沫和住房供給不足導(dǎo)致的，而非由于貧困。這決定了保障性租賃住房，將是一種帶有市場調(diào)控性質(zhì)，以保障為目的，強(qiáng)調(diào)以市場化手段運(yùn)行的保障政策。

另外，居住權(quán)利顯然不只包含價(jià)格可負(fù)擔(dān)的住房，還包含著與住房密切關(guān)聯(lián)的，作為居民應(yīng)享有的公共服務(wù)。如果說保障性租賃住房的政策目標(biāo)在于保障新市民和年輕人的居住權(quán)利，促進(jìn)我國城市化健康有序推進(jìn)，那么租售同權(quán)的落實(shí)也必然是相關(guān)政策需要關(guān)注和解決的問題。

（二）《意見》的未盡問題

運(yùn)營主體不清?！兑庖姟分赋銎笫聵I(yè)單位依法取得的土地、集體用地、產(chǎn)業(yè)園用地及存量非居住用房等可以進(jìn)行保障性住房建設(shè)，但尚未明確保障性住房運(yùn)營主體或運(yùn)營主體的要求。

保障群體的界定范圍模糊?！兑庖姟分赋?，保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。但這一群體范圍很難確定，從寬泛的意義上，這包含著幾乎所有城市流動(dòng)人口和非戶籍人口，也是住房租賃市場需求絕大部分，但作為保障性的政策，保障對象通常不應(yīng)是市場需求的整體。如何界定保障對象的范圍也是有待明確的問題。

定價(jià)機(jī)制不夠健全。《意見》指出保障性租賃住房租金應(yīng)低于同地段同品質(zhì)租賃住房租金，但尚未指明租金確定的機(jī)制和原則。

尚未明確承租人調(diào)整和退出機(jī)制。新市民和年輕人，是充滿變動(dòng)和變化的群體，以其為對象的保障住房，必然需要面對比較頻繁的調(diào)整和退出，需要機(jī)制性的安排。

公共服務(wù)均等化。這也是和達(dá)成保障目的密切相關(guān)的關(guān)聯(lián)問題，這要求租售同權(quán)的推進(jìn)和落實(shí)。

三、保障性租賃住房發(fā)展建議

（一）機(jī)制層面

國家及地方政府出臺(tái)包括土地、稅收、供給方加入和推出機(jī)制，保障對象的審核和退出機(jī)制，落戶機(jī)制對接等政策法規(guī)，確保保障性租賃住房工作的順利開展。

1.出臺(tái)相應(yīng)的加入和退出機(jī)制政策。約束相關(guān)方有序進(jìn)入，出臺(tái)包含土地、稅收等優(yōu)惠政策，降低保障性租賃住房的建設(shè)成本，并建立多種類的市場供應(yīng)體系，來滿足不同需求租客的要求，使每個(gè)租房者都能在租賃市場中租到自己滿意的房子，以此來推動(dòng)租賃市場發(fā)展。

2.確保保障性住房用地優(yōu)先供應(yīng)。首先，城市應(yīng)當(dāng)響應(yīng)國家號召，建立住房保障評估體系并明確獎(jiǎng)懲制度，并將其納入政績考核，以規(guī)范政府的土地供應(yīng)行為。其次，各地的規(guī)劃、土地、房產(chǎn)等部門要綜合考慮所在區(qū)域的整體中長期城市規(guī)劃，避免過度拆遷導(dǎo)致資金的浪費(fèi)。加快棚戶區(qū)改造、居民異地安置來提高土地利用率，為住房保障和公共服務(wù)配套提供寶貴空間。在中大城市交通通達(dá)性較好的地段，出讓土地時(shí)，強(qiáng)制配置租賃型住房建設(shè)指標(biāo)。

3.建立住房準(zhǔn)入動(dòng)態(tài)調(diào)整及退出機(jī)制。與社會(huì)保障部分聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，建立保障性租賃住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，退出機(jī)制。保障住房居民主動(dòng)退出的動(dòng)力較弱，因此相關(guān)部門既需要退出機(jī)制的宣傳也需要完善法律法規(guī)，保障強(qiáng)制退出（如離開現(xiàn)有城市或非本人居?。?，建立核查制度——地方政府應(yīng)為其管轄范圍內(nèi)享受保障性租賃住房的家庭建立住房保障與個(gè)人信用體系相銜接的機(jī)制。

（二）金融層面

針對從事保障性租賃住房的主體方，在融資貸款方面提供政策支持，同時(shí)推動(dòng)資產(chǎn)證券化、貼息補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

1.支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券，募集資金用于保障性租賃住房貸款的投放。支持企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等公司信用類債券，用于保障性租賃住房建設(shè)運(yùn)營。企業(yè)持有運(yùn)營的保障性租賃住房具有持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金流的，可將物業(yè)抵押作為信用增進(jìn)，發(fā)行住房租賃擔(dān)保債券。同時(shí)推動(dòng)持有型租賃用房的資產(chǎn)證券化，便于相關(guān)方融資需求。

2.加大租賃型保障住房資金投入。保障性租賃住房建設(shè)初期會(huì)需要大量的資金，政府應(yīng)積極提供財(cái)政支持同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資本參與建設(shè)保障性租賃住房中，以債券、資產(chǎn)證券化的方式進(jìn)入資本市場，吸收社會(huì)資金。成立租賃型保障住房建設(shè)投資基金，減輕財(cái)政當(dāng)期支付壓力，建立滾動(dòng)發(fā)展基金。同時(shí)給予持有方及運(yùn)營方進(jìn)行貼息貸款補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

（三）管理層面

1.建立專業(yè)化機(jī)構(gòu)，完善保障性租賃住房的運(yùn)營機(jī)制。由政府牽頭建立專業(yè)化機(jī)構(gòu)，并與公安、房管、稅務(wù)、教育等部門聯(lián)合，充分整合管理資源，共同建立、強(qiáng)化保障性租賃住宅市場運(yùn)營機(jī)制，維護(hù)市民合法權(quán)益。進(jìn)行統(tǒng)一化、專業(yè)化的管理，將房源統(tǒng)一納入保障租賃住房管理系統(tǒng)，對出租面積、套數(shù)、租金等房源信息在網(wǎng)上進(jìn)行公示，保證信息的透明化;統(tǒng)計(jì)承租者身份、學(xué)歷、收入狀況等信息，建立核查制度，確定符合保障條件的群體，同時(shí)注意要保護(hù)好承租人的個(gè)人隱私，防止信息的泄露。若保障性住房分配機(jī)制中出現(xiàn)騙租行為，政府必須加大處罰力度，并鼓勵(lì)公眾輿論進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)展透明化管理，確保保障性住房分配管理的公平公開性。堅(jiān)持“公開搖號、順序選房”制度，保障承租人的知情權(quán)及社會(huì)的監(jiān)督權(quán)，分配保障性住房時(shí)期邀請公證處、新聞媒體及人民群眾參與，保障承租權(quán)分配的公平、公正、公開。

2.建立合理定價(jià)機(jī)制。建議保障性租賃住房價(jià)格租金建立統(tǒng)一長效機(jī)制，厘清作為參照對象的市場租金評估標(biāo)準(zhǔn)和保障性租憑住房定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在定價(jià)中建設(shè)運(yùn)營成本至關(guān)重要，要在保證租賃住房質(zhì)量的情況下適度降低建設(shè)成本來實(shí)現(xiàn)較低的租金。建立運(yùn)營成本核查制度，全程對成本進(jìn)行監(jiān)督，并將信息公開化、透明化，開展全民監(jiān)督。統(tǒng)一的運(yùn)營管理也可以有效的節(jié)約管理成本、運(yùn)營成本。同時(shí)國家給予政策補(bǔ)貼，如稅收減免、提供無息貸款等，來確保保障性租賃住宅市場的持續(xù)運(yùn)營。

3.其他方面。保障性租賃住房針對性解決新市民、新青年短期的住房問題。年輕群體通常對社區(qū)氛圍有一定的要求，在意社交屬性配套、房屋的品質(zhì)（社區(qū)環(huán)境、居住氛圍）、通勤時(shí)間長短等因素。從長期來看，需要對有孩子的家庭提供教育類增值服務(wù)，如托管服務(wù)、社區(qū)圖書館、兒童娛樂區(qū)等。

（四）關(guān)聯(lián)方面

推進(jìn)租售同權(quán)，保障租戶平等獲得公共服務(wù)的權(quán)利。租房群體在對就業(yè)、子女教育、公共資源分配上往往處于劣勢，在子女受教育上問題尤其突出。通過租售同權(quán)，來保障住房者公共服務(wù)權(quán)益尤其是公平的教育權(quán)利。同一個(gè)行政區(qū)域范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)租售人群享有均等的就學(xué)的權(quán)利，確保租客的孩子均有學(xué)可上。建議教師輪崗制，使優(yōu)質(zhì)的教育資源流動(dòng)起來，消除教育資源分布不均衡問題，縮小校際差距;通過多渠道來引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的教育資源，如加大教育經(jīng)費(fèi)的投入、整合教育資源、引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備等方式發(fā)展多途徑的優(yōu)質(zhì)教育、提高教育質(zhì)量?！?/p>

（李楊，青島同盛博安咨詢管理有限公司董事長;楊森，山東同策地產(chǎn)研究院高級研究員/責(zé)編 張 棟）