保障性租賃住房的定位、基礎(chǔ)、 難點(diǎn)和建議

住房問題關(guān)系民生福祉。現(xiàn)階段，我國(guó)大城市新市民、青年人等群體住房困難問題突出。因?yàn)榉績(jī)r(jià)高，他們大多選擇租房居住;因?yàn)樽饨鸶撸夥咳后w中又有不少住在城中村、棚戶區(qū)、違章建筑中，基本的居住條件都難以保證。為解決這些問題，單純靠政府投資建設(shè)公租房行不通，政府財(cái)政面臨巨大壓力;單純靠租賃市場(chǎng)也行不通，市場(chǎng)上的出租房普遍面積大、租金高，新市民租不起。在這一背景下，我國(guó)提出要加快發(fā)展保障性租賃住房，促進(jìn)解決好大城市住房突出問題。本文對(duì)保障性租賃住房的定位、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和推進(jìn)難點(diǎn)進(jìn)行梳理，提出政策建議，以期為進(jìn)一步完善相關(guān)政策體系提供支撐。

一、保障性租賃住房的內(nèi)涵和定位

1.提出和內(nèi)涵

2019年12月召開的全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上，首次提出要發(fā)展政策性租賃住房（后更名為“保障性租賃住房”）。此后，政策性租賃住房和保障性租賃住房多次出現(xiàn)在中央重要會(huì)議上。2021年7月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），標(biāo)志著我國(guó)以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系正式確立。

根據(jù)《意見》，保障性租賃住房由政府給予土地、財(cái)稅、金融等政策支持，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場(chǎng)租賃住房租金，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題。

2.定位與分工

公租房、保障性租賃住房和市場(chǎng)化租賃住房都是租賃住房體系的組成部分，都是滿足居民階段性、多樣化租住需求的重要載體。三者之間在政府角色、供應(yīng)對(duì)象和覆蓋城市等方面存在差異（見表1）?？偟膩砜矗Ｕ闲宰赓U住房在政府主導(dǎo)角色的強(qiáng)弱、供應(yīng)對(duì)象范圍、租金高低水平等方面，介于公租房和市場(chǎng)化租賃住房之間。而且，并非所有城市都需要發(fā)展保障性租賃住房，現(xiàn)階段主要布局在人口凈流入的大城市;而公租房和市場(chǎng)化租賃住房在每個(gè)城市都是不可或缺。保障性租賃住房在一定程度上可以理解為公租房在部分城市的加強(qiáng)版，參與主體更多、供應(yīng)對(duì)象范圍更廣、房源獲得路徑更豐富，能夠成為幫助新市民、青年人等環(huán)節(jié)住房困難的“排頭兵”。

當(dāng)然，保障性租賃住房也要積極融入住房供應(yīng)體系，只有與其他類型住房有效聯(lián)動(dòng)、功能互補(bǔ)，才能更好地發(fā)揮合力作用。合理的住房供應(yīng)體系可以讓城市里每一個(gè)居民、在其每一個(gè)人生階段，都找到匹配的住房。最困難人群或階段，由公租房“兜底”保障;隨著收入水平的改善，可以申請(qǐng)租住保障性租賃住房;再有改善的話，可以去市場(chǎng)上租房買房，或購(gòu)買共有產(chǎn)權(quán)住房。

二、發(fā)展保障性租賃住房的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

根據(jù)土地來源，目前保障性租賃住房有利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋建設(shè)，以及適當(dāng)利用新供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地建設(shè)五種供應(yīng)渠道。這五種供應(yīng)渠道都已在一些城市進(jìn)行了有益探索，是目前發(fā)展保障性租賃住房的重要現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1.利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

2017年以來，已有24個(gè)城市分兩批次開展了相關(guān)試點(diǎn)。目前形成了村集體自主建設(shè)、聯(lián)合開發(fā)和政府主導(dǎo)三種模式，分別適用于集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力較強(qiáng)、一般和較弱的情況。村集體自主建設(shè)模式下，地方政府提供政策支持和部分配套公共服務(wù)，村集體自負(fù)盈虧（如北京昌平海鶄落村項(xiàng)目）;聯(lián)合開發(fā)模式下，村集體與企業(yè)組建聯(lián)營(yíng)公司，對(duì)租賃房項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理（如北京大興瀛海、豐臺(tái)成壽寺項(xiàng)目）;政府主導(dǎo)模式下，主要由地方政府籌集資金并組織運(yùn)營(yíng)管理（如北京海淀溫泉鎮(zhèn)集租房項(xiàng)目）。這一供應(yīng)渠道涉及主體較多，在土地開發(fā)、租賃房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理等多個(gè)環(huán)節(jié)存在復(fù)雜的博弈關(guān)系，順利推進(jìn)的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好各方利益。

2.利用企事業(yè)單位自有閑置土地

企事業(yè)單位利用自有閑置土地建設(shè)租賃住房已實(shí)踐多年，最早可以追溯到過去單位建設(shè)自管公房的歷史。目前，保障性租賃住房發(fā)展納入這一供應(yīng)渠道，旨在降低企事業(yè)單位建設(shè)和運(yùn)營(yíng)租賃住房的成本，進(jìn)一步提升企事業(yè)單位建設(shè)租賃住房的積極性，優(yōu)先滿足本單位職工的階段性租住需求，對(duì)其他居民的保障作用有限。不少城市可供利用的單位自有閑置土地規(guī)模有限，且主要在郊區(qū)，難以形成有效供應(yīng)。

3.利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地

按照《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕24號(hào)），園區(qū)內(nèi)“行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過工業(yè)項(xiàng)目總用地面積的7%”，這部分用地可用于建設(shè)租賃住房，已在各地大量園區(qū)實(shí)踐多年，租賃住房一般優(yōu)先面向本園區(qū)員工。《意見》規(guī)定，在符合一定條件的園區(qū)，上述比例可進(jìn)一步提高至15%，提高部分主要用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房，這有利于進(jìn)一步幫助園區(qū)內(nèi)企業(yè)吸引和留住職工。

4.利用存量閑置房屋

2016年以來，自如、魔方公寓等住房租賃企業(yè)，以及萬科龍湖等大型房地產(chǎn)企業(yè)改建了一批閑置和低效利用的商業(yè)辦公、旅館、廠房等存量房屋，用作租賃住房。為提高后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理的效率，企業(yè)一般優(yōu)先選擇集中式改建的方式。這種渠道的優(yōu)勢(shì)在于可選房源相對(duì)多，受眾輻射廣，有利于盤活存量，提高資源利用效率，豐富現(xiàn)有租賃住房房源。但也有不少企業(yè)反映，目前存在設(shè)計(jì)規(guī)范和建筑標(biāo)準(zhǔn)不明確，以及審批驗(yàn)收難的問題。

5.利用新供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地

2016年以來，北京、上海、深圳等地開始出讓純租賃住房用地，用于建設(shè)租賃住房，也有一些新建商品房項(xiàng)目配建自持物業(yè)，這些未來都有機(jī)會(huì)納入保障性租賃住房管理。這一渠道下，土地可通過出讓、租賃或劃撥等方式獲取，允許出讓價(jià)款分期收取。這一渠道的優(yōu)勢(shì)在于可在土地供應(yīng)端設(shè)定一些前置條件，相對(duì)容易推進(jìn)和監(jiān)管。但目前的成熟案例仍然不多，現(xiàn)有項(xiàng)目普遍經(jīng)營(yíng)效果不佳。

三、發(fā)展保障性租賃住房的主要難點(diǎn)

實(shí)際探索中，保障性租賃住房發(fā)展還面臨一些推進(jìn)難點(diǎn)。此前出臺(tái)的《意見》已對(duì)土地價(jià)款補(bǔ)繳、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、水電氣價(jià)格等方面的難點(diǎn)進(jìn)行回應(yīng)，這里主要針對(duì)其他共性難點(diǎn)進(jìn)行闡述。

1.資金平衡壓力大

國(guó)內(nèi)發(fā)展住房租賃普遍面臨“三高一低一長(zhǎng)”的難題，即土地成本高、融資成本高、稅率高、租金回報(bào)率低和回報(bào)周期長(zhǎng)。相較于市場(chǎng)化租賃房，保障性租賃住房可以在土地、融資和稅費(fèi)等方面降低成本，但要面對(duì)租金低于市場(chǎng)價(jià)的要求，因此參與主體仍面臨短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)資金平衡的壓力。

2.融資難和融資貴

保障性租賃住房建設(shè)前期投入大，房地產(chǎn)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和園區(qū)等參與方自有資金有限，需要引入長(zhǎng)周期、低成本的資金。目前普遍面臨融資難、融資貴的問題。對(duì)此，《意見》提出要加大對(duì)保障性租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)的信貸支持力度，為盡快解決資金問題創(chuàng)造了條件，但還需要進(jìn)一步加強(qiáng)落實(shí)。

3.政策支持力度難以把握

目前國(guó)內(nèi)租賃住房租售比普遍偏低，政府給予政策支持是引導(dǎo)多主體投資、提高社會(huì)資本參與積極性的重要基礎(chǔ)。政府給予政策支持也意味著直接提供資金支持或放棄一部分財(cái)政收入，本質(zhì)上是一種由社會(huì)成員出資、政府代為操作的公益行為，必須確保資源使用的公平性。對(duì)于供給側(cè)，如何把握好政策支持力度，保證參與主體有積極性，又不造成過度盈利;對(duì)于需求側(cè)，如何確定保障性租賃住房租金與同地段同品質(zhì)市場(chǎng)租金的合理比例，需要在實(shí)踐中繼續(xù)探索。

4.保障對(duì)象難以劃定

根據(jù)《意見》，保障對(duì)象主要是符合條件的新市民、青年人等群體，準(zhǔn)入和退出條件由城市人民政府確定。目前保障性租賃住房保障范圍相對(duì)模糊，“符合條件”“新市民”“青年人”都是相對(duì)概念，并無統(tǒng)一定義。合理的保障范圍既要堅(jiān)持“?；尽?，又要充分考慮不同渠道特征、分類設(shè)定準(zhǔn)入門檻，更增加了確定保障范圍的難度。

此外，保障性租賃住房的五種供應(yīng)渠道中還有一些特有的難點(diǎn)。比如，利用存量閑置房屋改建的渠道下，缺乏合理的“非住改租”設(shè)計(jì)規(guī)范和建筑標(biāo)準(zhǔn)。一些地方規(guī)定參照住宅、宿舍、酒店等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但在具體執(zhí)行中具體套用哪款標(biāo)準(zhǔn)往往取決于審批人員的理解，影響建設(shè)效率和參與主體的積極性。

四、關(guān)于發(fā)展保障性租賃住房的幾點(diǎn)建議

1.因需供應(yīng)，科學(xué)謀劃供應(yīng)規(guī)模和節(jié)奏

不同于公租房，保障性租賃住房并非每個(gè)城市的必選項(xiàng)，而是重點(diǎn)布局在部分租賃住房供需矛盾突出、房?jī)r(jià)租金高企的城市，并科學(xué)謀劃好供應(yīng)規(guī)模和節(jié)奏。對(duì)于部分套戶比和租金收入比均較高的城市，除增加保障性租賃住房供應(yīng)外，還應(yīng)該配合公租房貨幣補(bǔ)貼等需求側(cè)保障手段，提高城鎮(zhèn)居民的租金支付能力。此外，在我國(guó)住房總量短缺基本解決的背景下，保障性租賃住房供應(yīng)要有前瞻性，供應(yīng)渠道以利用存量閑置房屋和存量用地為主，建筑形式上要留下足夠的改造彈性。

2.多措并舉，以財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本

一方面，政府應(yīng)繼續(xù)通過現(xiàn)有支持經(jīng)費(fèi)渠道，給予補(bǔ)助支持，發(fā)揮其重要的引導(dǎo)作用。同時(shí)，提高財(cái)政資金使用的精準(zhǔn)度，重點(diǎn)投入租賃住房缺口最突出的區(qū)域，以及缺口大但短期內(nèi)難以盈利的供應(yīng)渠道。另一方面，支持銀行向各類主體新建、改建保障性租賃住房發(fā)放開發(fā)建設(shè)貸款，向住房租賃企業(yè)運(yùn)營(yíng)自有產(chǎn)權(quán)保障性租賃住房發(fā)放經(jīng)營(yíng)性貸款，提高社會(huì)利用參與的積極性。中遠(yuǎn)期，待租金收益率顯著提高后，積極引入REITs（房地產(chǎn)信托投資基金）等權(quán)益型資金，進(jìn)一步破解資金難題。

3.因地施策，提供有針對(duì)性的支持政策

由于土地來源不同，五種供應(yīng)渠道表現(xiàn)出一些特有特點(diǎn)，適用于更有針對(duì)性的支持政策。例如，利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)，要符合區(qū)位良好、農(nóng)民集體有意愿的條件，政府給予一定資金支持，并引導(dǎo)參與方形成共識(shí)，允許給用地使用權(quán)辦理抵押貸款;利用存量閑置房屋建設(shè)，可不補(bǔ)繳土地價(jià)款，同時(shí)盡快明確設(shè)計(jì)規(guī)范和建筑標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決審批驗(yàn)收難題;利用新供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地建設(shè)，用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)，出讓價(jià)款可分期收取。此外，保障性租賃住房都可享受稅費(fèi)、水電氣價(jià)格、金融等方面的支持政策。

4.系統(tǒng)謀劃，積極融入住房供應(yīng)體系

一是以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌謀劃，做好保障性租賃住房與公租房和共有產(chǎn)權(quán)住房在保障對(duì)象、供應(yīng)方式等方面的銜接，更好地形成合力。二是加強(qiáng)與健全住房租賃市場(chǎng)、推進(jìn)老舊小區(qū)改造和城中村改造等的銜接，共同解決好新市民、青年人等群體的住房困難問題。三是加強(qiáng)與其他租賃住房相關(guān)政策的銜接，疏通政策堵點(diǎn)，如梳理現(xiàn)行支持政策，將符合規(guī)定的租賃住房納入保障性租賃住房管理，做好平穩(wěn)過渡;落實(shí)好培育專業(yè)化規(guī)?；》孔赓U企業(yè)的支持政策，提高保障性租賃住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率;推進(jìn)公共服務(wù)均等化，逐步提高承租人享受公共服務(wù)的權(quán)利。

5.做好試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

2021年5月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召開40個(gè)城市發(fā)展保障性租賃住房工作座談會(huì)，要在這40個(gè)城市率先落實(shí)一批保障性租賃住房項(xiàng)目。下一步，試點(diǎn)城市要及時(shí)做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在此基礎(chǔ)上探索出臺(tái)“保障性租賃住房技術(shù)導(dǎo)則”等指導(dǎo)文件，引導(dǎo)各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，發(fā)展好保障性租賃住房，促進(jìn)解決好大城市住房突出問題?！?/p>

（金浩然，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心 副研究員/責(zé)編 張 棟）