京津冀大氣環(huán)境協(xié)同治理的困境與對策

薄文廣 劉佳麗 梁師譽

摘要：京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理實施多年以來，其防控體系日益完善、防控范圍日益擴大、防控手段日益嚴格，但仍然面臨著大氣污染原因復雜且管控范圍漸趨擴大、政策工具單一化且防控手段較強制、忽視政策效果評估且社會經(jīng)濟分析研究較稀少、區(qū)際合作缺乏制度保障且區(qū)際利益協(xié)調(diào)較滯后等困境。在未來“雙碳”目標約束背景下，完善京津冀大氣環(huán)境協(xié)同治理應(yīng)以科學明晰大氣污染成因為前提，以精準搭配不同政策工具為手段，以強化經(jīng)濟和社會可行性評估為支撐，以相關(guān)考核和問責制度優(yōu)化為抓手，以完善立法和執(zhí)法協(xié)同為保障。

關(guān)鍵詞：京津冀;大氣污染;協(xié)同治理;困境

中圖分類號：D630 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2021）05-0070-12

一、問題的提出

京津冀地區(qū)作為中國北方經(jīng)濟規(guī)模最大的經(jīng)濟體，同時也是我國能源消耗強度最大和大氣污染最嚴重區(qū)域之一。特別是近些年來，華北地區(qū)日益嚴重的空氣污染引起了全社會的密切關(guān)注。京津兩市周邊均被河北省所包圍，因為大氣具有廣域性、跨域流動的特征，使得地理相鄰地區(qū)的環(huán)境狀況互相影響。因此，2015年4月出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》把區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理、交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通及三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同作為三大主要工作①。而實際上，大氣污染②協(xié)同治理相關(guān)的政策性文件，最早出現(xiàn)于2010年由原環(huán)境保護部等九部委出臺的《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》。2015年新出臺的《中華人民共和國環(huán)境保護法》明確規(guī)定，“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”[1]。2017年，原環(huán)境保護部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，更是首次將京津周邊涵蓋河北、山西、山東、河南等“2+26”個城市作為京津冀大氣污染傳輸通道，并提出對實施特別排放的限值要求。同年6月底，原環(huán)境保護部已核查出17.6萬家位于京津冀及周邊地區(qū)的散亂污企業(yè)，對無法升級改造達標排放的企業(yè)在9月底一律關(guān)閉[2]。

京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理政策體系日益完善，防控范圍日益擴大，防控程度日趨嚴格，但經(jīng)過多年努力，京津冀地區(qū)依然是目前我國大氣污染最為嚴重的區(qū)域。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2020年全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量簡況》，2020年京津冀及周邊地區(qū)“2+26”個城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為63.5%[3]，僅比2015年京津冀區(qū)域13個城市平均達標天數(shù)比例的52.4%提升不到12%[4]。同時，伴隨著京津冀區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治范圍日益擴大，手段日益嚴格，京津冀地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展卻陷入了發(fā)展相對遲緩的困境，京津冀在全國經(jīng)濟總量中的比重呈現(xiàn)日益下降態(tài)勢，京津冀經(jīng)濟總量占全國比例從2015年的10.07%下降到2020年的8.5%。

隨著生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)的總體布局，特別是在中國宣布力爭在2030年前達到碳排放峰值、努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標承諾約束背景下，系統(tǒng)總結(jié)京津冀區(qū)域大氣協(xié)同治理實施中的事實特征，深入分析其實施過程中遇到的主要困境，并就未來有效控制環(huán)境污染舉措提供對策，這對促進京津冀區(qū)域、其他都市圈和城市群的環(huán)境污染防控、政策協(xié)同推進、順利實現(xiàn)“雙碳”目標，具有重要的借鑒和參考意義。

二、文獻綜述

針對京津冀大氣環(huán)境治理的機制、困境、效果、路徑選擇等問題，國內(nèi)學者進行了大量研究。李云燕等探討了京津冀地區(qū)構(gòu)建大氣污染聯(lián)防聯(lián)控體系的必要性，并從工作機制、聯(lián)動機制、協(xié)同機制三方面提出了京津冀地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控體系構(gòu)建框架[5]。石晉昕等研究了京津冀大氣污染防治過程中對話式、契約式、運動式和科層式等四種合作機制類型及其不同的適用情形[6]。胡一凡認為，京津冀大氣污染協(xié)同治理當下仍存在主動參與意愿不足、合作缺乏穩(wěn)定和協(xié)調(diào)等困境，并從關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、行動策略、治理結(jié)構(gòu)三個層面解釋了困境的成因[7]。魏娜等認為，京津冀大氣污染的跨域協(xié)同治理部分是一種應(yīng)急式的協(xié)同模式[8]。何偉等分析了京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制發(fā)展歷程，并就其實施效果進行了科學評估[9]。吳雋雅認為，應(yīng)細化大氣污染聯(lián)防聯(lián)治法律層面的制度設(shè)計，并對涉及防治主體的權(quán)力配置和監(jiān)督予以規(guī)范[10]。趙新峰等則從價值層面、組織架構(gòu)、實現(xiàn)機制和利益平衡四個方面，提出了實現(xiàn)京津冀區(qū)域政府間大氣治理政策協(xié)調(diào)的對策[11]。通過對相關(guān)文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)，學術(shù)界對京津冀大氣環(huán)境協(xié)同治理議題進行了大量卓有成效的研究，不僅提出了一些具有較好解釋力的理論模型和分析框架，而且對三地大氣環(huán)境協(xié)同治理實踐進行了很好地總結(jié)和提煉。在借鑒上述學者相關(guān)成果基礎(chǔ)上，通過對京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的特征事實進行了深入梳理，并沿著問題明確—原因識別—政策制定—政策執(zhí)行—制度保障—效果評估—動態(tài)調(diào)整的邏輯進行分析，以最優(yōu)的成本收益比來解決京津冀大氣環(huán)境協(xié)同治理問題。

三、京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的特征事實

（一）法律制度保障日益完善，但法律法規(guī)和部門地方間協(xié)同性較弱

為了有效應(yīng)對京津冀區(qū)域大氣污染，國家相關(guān)部委和地方政府主管部門密集出臺了多個區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)的政策文件、制度規(guī)定和法律法規(guī)。在中央層面，早在2008年，國家就出臺《第29屆奧運會北京空氣質(zhì)量保障措施》;2013年9月，國務(wù)院出臺《中華人民共和國大氣污染防治行動計劃》，明確提出要建立京津冀區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制;2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，正式提出國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制。在地方政府層面，2014—2016年京津冀相繼出臺三地各自的《大氣污染防治條例》，為區(qū)域大氣污染協(xié)同治理提供制度保障;2015年3月，首次京津冀協(xié)同立法工作會議通過《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，三地之間的協(xié)同立法開始落地實施。

（三）忽視政策效果評估且社會經(jīng)濟分析研究較稀少

當前，處于末端的環(huán)境協(xié)同治理政策的評估及反饋在我國較少受到關(guān)注，因此也常常被忽視。而實際上，政策效果評估不但有助于對之前行為的后果進行科學和深入分析，從而找到有待改進的不完善薄弱點，以更好地實現(xiàn)全流程的科學、精準治理，而且對于影響范圍和影響程度都較大的京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理來說，政策效果評估更加重要。

（四）區(qū)際合作缺乏制度保障且區(qū)際利益協(xié)調(diào)較滯后

雖然地理臨近，但京津冀地區(qū)有著迥異的發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，北京已經(jīng)處于服務(wù)業(yè)為主的發(fā)展階段，天津已經(jīng)處于工業(yè)化后期，而河北重污染、高耗能為主的產(chǎn)業(yè)仍然占據(jù)著較大的比重。環(huán)境治理日益嚴格的背景下，發(fā)展水平較低且需要承擔環(huán)境治理成本的河北省與發(fā)展水平較高且需要較少承擔環(huán)境治理成本的北京之間的發(fā)展差距無疑會繼續(xù)加大[24]。

無論從外部性邏輯還是從中國區(qū)域污染治理現(xiàn)實上看（同樣的環(huán)境治理費用在京津投入上的邊際效果要遠低于在河北等環(huán)京津污染高發(fā)地區(qū)的邊際治理效果），京津都應(yīng)該給河北省適當?shù)难a貼，以激勵河北的京津上游地區(qū)做好大氣污染防治工作。但當前除了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付外，并沒有因環(huán)境污染質(zhì)量導致收益地區(qū)和受損地區(qū)之間的區(qū)際利益協(xié)調(diào)與補償機制。

五、進一步完善京津冀區(qū)域大氣協(xié)同治理的建議

“雙碳”目標是對我國傳統(tǒng)高能耗和高污染的粗放型發(fā)展模式的嚴峻挑戰(zhàn)，特別是對于京津冀地區(qū)而言，更是如此。在大氣跨域協(xié)同治理上，亟須更精準地平衡好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能減排，以達到經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的雙贏。

（一）以科學明晰大氣污染成因為前提

對于京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理而言，首先必須要科學明晰京津冀及周邊區(qū)域的大氣污染源貢獻率。當前京津冀藍天保衛(wèi)戰(zhàn)已經(jīng)進入攻堅階段，應(yīng)該把科學深入地研究大氣污染形成機制作為協(xié)同治理的重中之重。建議借鑒歐洲檢測和評估項目中心系統(tǒng)[25] [26]，建立和完善“國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心”，對大氣污染成因、大氣污染形成機制、大氣跨界傳輸特點等重點和難點問題進行全國集中攻關(guān)。在目前大氣污染源解析的基礎(chǔ)上深入探究不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同活動對大氣污染源的貢獻率，系統(tǒng)掌握京津冀重污染天氣形成與控制的內(nèi)在機理，為選取適宜的控制污染技術(shù)提供科學依據(jù)。

在科學明晰大氣污染源貢獻率后，更要注重大氣污染防控從單一存量的末端治理向存量的末端治理和增量的源頭治理彼此協(xié)同的轉(zhuǎn)變。地方政府應(yīng)從生態(tài)文明建設(shè)的高度出發(fā)，克服地方保護主義所帶來的利益誘惑，堅持“誰污染、誰防控、誰審批、誰負責”的原則，加大對轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有工廠及相關(guān)排放主體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)污染物排放的控制，并對重要污染源開展全過程管理;相關(guān)企業(yè)特別是污染大戶必須重視并承擔起自身的社會責任，嚴格按照相關(guān)規(guī)定與標準進行節(jié)能減排，并加大環(huán)保技術(shù)的研發(fā)與投入使用，形成全社會協(xié)同治理的立體交互式網(wǎng)絡(luò)治理格局。

（二）以精準搭配不同的政策工具為手段

應(yīng)根據(jù)具體的不同情形協(xié)同搭配不同的政策工具，實施精細化管理，對不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同污染源對癥下藥，探索專項治理方案，識別并實施成本更低的方案，提高環(huán)境治理效率。由單一型治理向復合型治理的多網(wǎng)絡(luò)模式轉(zhuǎn)變，逐漸實現(xiàn)京津冀大氣污染防治的長效化與現(xiàn)代化。

此外，要加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)體系。要規(guī)范技術(shù)服務(wù)市場，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，包括信息平臺的搭建、研發(fā)成果的標準化、對環(huán)保技術(shù)研發(fā)與設(shè)備制造企業(yè)的扶持等。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)體系，除了為各級政府以及環(huán)保部門治理方案的制定提供技術(shù)方面的支持外，也為企業(yè)提供更多污染物減排技術(shù)和設(shè)備的選擇。

加快建立和健全區(qū)域間市場化固定源排污許可證和排污權(quán)交易制度，如，美國在“光化學煙霧”治理中引入企業(yè)買賣排放配額的交易計劃，英國建立競爭機制促使企業(yè)主動控制排污行為、進行環(huán)保投資等。中國碳排放權(quán)交易市場現(xiàn)已建立并順利運行，在充分吸取國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，京津冀區(qū)域應(yīng)建立可以充分調(diào)動各主體參與的積極性且具有更好持續(xù)性的協(xié)同治理的市場化激勵制度，如建立固定源排污許可證制度和排污權(quán)交易制度等，以形成大氣污染協(xié)同治理的良性循環(huán)。

（三）以強化經(jīng)濟和社會可行性評估為支撐

京津冀區(qū)域大氣環(huán)境會受到不同污染源以及氣象和地理條件等多要素作用的聯(lián)合影響。而實際上，不同類型的污染源，同一污染源中不同類型的污染者，甚至同一污染源和污染者在不同區(qū)域乃至不同時期內(nèi)，污染物的減排成本都存在著較大的差異。因此，在科學研究京津冀區(qū)域大氣污染形成和控制的機理與原因后，還需要尋求更低的經(jīng)濟社會成本來控制大氣污染。

關(guān)于治理成本的承擔應(yīng)堅持“污染者支付和受益者支付”的原則。目前“污染者支付”應(yīng)用最為廣泛，但如果僅以此作為利益分配的原則會加劇發(fā)展的不均衡?？紤]到各地治理成本的差異，更有效率的減排方式是由邊際減排成本更低的地區(qū)承擔更多的減排任務(wù)。但這樣會產(chǎn)生一個問題，邊際減排成本更低的地區(qū)往往經(jīng)濟欠發(fā)達，如果采取強硬的行政命令則會對這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成巨大影響。因此，需要引入“受益者支付”原則，超額減排的部分應(yīng)該由多個受益主體共同承擔。

此外建議加快構(gòu)建和完善省市之間、省內(nèi)之間的橫向生態(tài)補償機制以及大氣污染賠償和生態(tài)補償評估的指標體系，制定生態(tài)賠償?shù)钠髽I(yè)清單，對于生態(tài)項目、大氣污染治理項目等要出臺財政補助辦法進行扶植，提高利益受損主體的積極性。從行政區(qū)劃層面看，河北省經(jīng)濟相對落后，其以高污染為特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使得河北省節(jié)能減排壓力大于京津，而其經(jīng)濟和社會承受能力又低于京津，因此，應(yīng)鼓勵北京和天津加大對河北省的轉(zhuǎn)移支付力度，設(shè)立京津冀大氣污染防治基金，由“領(lǐng)導小組”負責管理?；鹬饕獊碓从谥醒霌芸詈偷胤缴侠U，由“領(lǐng)導小組”根據(jù)治理任務(wù)和成本將資金分配到地方，分擔地方政府在大氣污染治理中的各項成本，以切實提高省市之間環(huán)境協(xié)同治理的積極性和自發(fā)性。

（四）以相關(guān)考核和問責制度優(yōu)化為抓手

最大程度地消除環(huán)境污染的負外部性帶來的損失，推動區(qū)域間環(huán)境治理等領(lǐng)域的更深層次和自發(fā)性協(xié)作，應(yīng)當優(yōu)化對地方官員在環(huán)境治理和綠色績效考核方面的考核制度，建立與我國減排模式和發(fā)展規(guī)劃相匹配的約束體系。根據(jù)各地實際發(fā)展水平的不同，科學合理地制定環(huán)境治理標準，并賦予適當?shù)臋?quán)重，明確環(huán)境責任與目標，建立中國特色的環(huán)境考核指標。

環(huán)境治理不力的問責制度需要進一步優(yōu)化，即問責縱容污染企業(yè)的官員是非常必要的。首先，優(yōu)化問責制度需要建立一個容錯機制，要讓地方官員敢于決策、敢于負責并從中汲取經(jīng)驗教訓，充分調(diào)動和發(fā)揮地方政府應(yīng)對重污染天氣的主觀能動性。其次，要進一步規(guī)范問責程序并在相關(guān)法律條例中進行明確規(guī)定。目前我國對于問責信息的公開基本只是對問責對象進行簡單的通報，應(yīng)遵循公開透明原則，及時、全面地公開問責事件的調(diào)查過程。

（五）以完善立法和執(zhí)法協(xié)同為保障

當前京津冀區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治相關(guān)協(xié)同立法已達10余部，但從具體的法律或條例條款來看，可操作性的方案或措施仍然不夠完善。由于執(zhí)法標準不統(tǒng)一，導致污染會從京津冀協(xié)同治理區(qū)域內(nèi)的嚴格環(huán)境標準地區(qū)轉(zhuǎn)移到低環(huán)境標準地區(qū)，使“個體獲益、集體受損”的情況發(fā)生。因此，應(yīng)通過協(xié)同立法化解各地治理標準的不協(xié)調(diào)，合理分配大氣治理資源。一是從立法層面統(tǒng)一京津冀大氣污染治理標準和處罰標準，同時要注意兼顧京津冀在經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境等方面的差異，制定符合當?shù)貙嶋H情況的具體規(guī)定;二是推動環(huán)境執(zhí)法標準化，明確聯(lián)合執(zhí)法中的執(zhí)法主體及其職責，提高執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，既要避免執(zhí)法機關(guān)的“不作為”，也要避免地方“亂作為”和“過度執(zhí)法”，以維護合規(guī)企業(yè)的正當權(quán)益。

此外，在執(zhí)法協(xié)同方面，也應(yīng)建立健全聯(lián)合執(zhí)法機制，規(guī)范責任主體的日常治理行為。雖然京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導小組組織推動各行政區(qū)之間得以平等對話，但由于各地權(quán)力不均衡，地方政府不愿讓渡權(quán)力，且缺乏專門的空氣質(zhì)量管理機構(gòu)，深層次的協(xié)作難以達成。因此，完善聯(lián)合執(zhí)法機制十分重要。除在立法層面明確規(guī)定聯(lián)合執(zhí)法外，還要扎實推進《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案實施計劃（2016—2020年）》，構(gòu)建京津冀區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量監(jiān)測及污染預(yù)警和實時信息的同步平臺，確保數(shù)據(jù)的真實性和可靠性，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)測、及時追蹤，為大氣污染防治政策的制定提供科學支撐;京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導小組需要制定污染清單分解、減排任務(wù)下達、監(jiān)察和問責等治理框架。

注釋：

①作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，無論是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展還是長三角高質(zhì)量一體化，環(huán)境可持續(xù)發(fā)展都是其重要組成部分。但環(huán)境可持續(xù)發(fā)展在京津冀協(xié)同發(fā)展中尤為重要，原因是京津冀區(qū)域環(huán)境惡化程度高于其他兩個區(qū)域。

②我國的土壤污染和地下水污染問題可能比大氣污染問題更為嚴峻，且解決周期更長，解決難度更大。本文主要以大氣污染為例來說明區(qū)際跨域環(huán)境協(xié)同治理。

③2020年北京第三產(chǎn)業(yè)占比超過了83%，而河北省依然正處于工業(yè)化中后期，對于高耗能的環(huán)境治理面臨的壓力顯然大于北京。

④中央政府在要求省級地方政府節(jié)能減排上，往往是按照前一年的增量而非按照改革開放后的污染物排放總量來進行。

⑤聯(lián)合執(zhí)法包括部門聯(lián)合執(zhí)法和跨域聯(lián)合執(zhí)法，即環(huán)保、交通等多部門在某一行政區(qū)內(nèi)或跨行政區(qū)聯(lián)合起來共同開展執(zhí)法行動。交叉執(zhí)法是指環(huán)境執(zhí)法部門到其余行政區(qū)開展執(zhí)法活動。

⑥給企業(yè)家一個穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境也是當前地方政府著力打造和提高營商環(huán)境的題中應(yīng)有之義。

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