中國國家公園社區(qū)共管機制構(gòu)建框架研究

張 引 楊 銳

中國國家公園社區(qū)人口密度大、集體土地權(quán)屬復(fù)雜、社會經(jīng)濟條件落后，在國家公園體制建設(shè)中面臨社區(qū)權(quán)益受損、土地利用沖突顯著、參與程度不足等問題[1]。社區(qū)共管(Communitybased Co-management，CBCM)是國家公園管理機構(gòu)(National Park Authority，NPA)緩解人地矛盾的重要舉措，其重要意義在于：1)實現(xiàn)保護管理目標(biāo)的必要條件──國家公園的保護管理政策必須取得廣大社區(qū)居民的支持，才能在農(nóng)村基層真正實施；2)保障社區(qū)居民權(quán)益的重要渠道──社區(qū)居民依法享有國家公園內(nèi)部分集體土地的使用權(quán)和收益權(quán)，也享有對國家公園保護管理的知情權(quán)和參與權(quán)；3)降低保護管理成本的有效措施──國家公園地處偏遠(yuǎn)、面積較大、事務(wù)龐雜，社區(qū)共管可以極大程度降低保護管理中的交通、信息和人力成本[2]。

然而，我國國家公園社區(qū)共管機制建設(shè)面臨政策要求模糊、內(nèi)涵界定不清、機制類型龐雜的問題[3]。首先，中辦、國辦印發(fā)在《建立國家公園體制總體方案》十七條中提出應(yīng)“建立社區(qū)共管機制”，包括明確居民生產(chǎn)生活邊界、簽訂合作保護協(xié)議、合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)等，但并未清晰界定其目標(biāo)、原則和實施細(xì)則。其次，10個體制試點在總體方案中對社區(qū)共管的內(nèi)涵界定不一，從單一的設(shè)立生態(tài)公益崗位(大熊貓)、社區(qū)共管委員會制度(熱帶雨林)，到綜合的社區(qū)保護與發(fā)展協(xié)調(diào)措施(南山、祁連山、三江源、神農(nóng)架等)不等(表1)。最后，社區(qū)共管機制建設(shè)類型龐雜，如錢江源地役權(quán)制度、三江源生態(tài)公益管護崗位制度、普達(dá)措特許經(jīng)營制度，各種機制類型的必要性與可行性、適用條件與范圍，以及不同機制類型間的關(guān)系缺乏深入理論分析和邏輯闡釋[4-6]。

表1 10個國家公園體制試點總體方案對社區(qū)共管的內(nèi)涵闡述

導(dǎo)致上述問題的重要原因之一，是我國國家公園社區(qū)共管機制構(gòu)建缺乏系統(tǒng)的理論框架，難以為政策制定、試點實踐提供有力指導(dǎo)。國內(nèi)研究只集中在國家公園社區(qū)共管的典型案例分析[4-6]，或社區(qū)參與[7]、社區(qū)權(quán)利[8]等社區(qū)共管的部分內(nèi)容；國外研究涉及社區(qū)共管的類型、條件、特征和評估[9-12]，但對我國國家公園特殊管理體制、人口密度和社會文化的適用性不足。鑒于此，本文旨在明確我國國家公園社區(qū)共管機制構(gòu)建的基本內(nèi)涵、理論框架和實施路徑。通過文獻(xiàn)綜述與分析，梳理、歸納和比較分析了45個國內(nèi)外自然保護地社區(qū)共管案例，從中選擇了20個案例開展實地考察，并在2018─2019年開展了保護地社區(qū)訪談73次、座談會10次和專家訪談11次。其研究意義在于：1)深化對國家公園社區(qū)共管機制的理論認(rèn)識，明確其目標(biāo)、原則、主客體、類型、模式和適用性；2)為各個體制試點不同社區(qū)共管機制的選擇提供案例庫和理論指導(dǎo)；3)為國家林草局(國家公園管理局)推動社區(qū)共管機制實施、制定社區(qū)管理相關(guān)政策提供借鑒和參考。

1 中國國家公園社區(qū)共管機制的基本內(nèi)涵

1.1 社區(qū)共管的概念

社區(qū)共管是自然資源保護領(lǐng)域的術(shù)語，是指政府和資源使用者團體對資源管理的權(quán)責(zé)利共享[13-14]。由于社區(qū)概念、資源類型、共管模式等差異，學(xué)術(shù)界對社區(qū)共管尚無一致定義[15]。在國家公園的語境下，本文將其定義為“為實現(xiàn)生態(tài)保護與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，社區(qū)、NPA、中央和地方政府及其他主體共同保護國家公園的自然資源，并逐漸實現(xiàn)權(quán)責(zé)利共享的過程”。鑒于此，對國家公園社區(qū)共管有4種不同的理解：1)一種國家公園社區(qū)治理“理念”，代表深層次的社區(qū)參與，體現(xiàn)對社區(qū)權(quán)益的尊重；2)一種國家公園社區(qū)治理“模式”，構(gòu)建國家公園和諧社區(qū)關(guān)系的典范，可供復(fù)制和推廣；3)一種國家公園社區(qū)治理的“機制”，制定系統(tǒng)化、流程化的程序與規(guī)則，保障社區(qū)的經(jīng)濟、政治和土地權(quán)益；4)促進多方主體權(quán)責(zé)利平衡的“過程”，在實踐中不斷演進和逼近國家公園社會公平正義的目標(biāo)[2]。

1.2 社區(qū)共管的目標(biāo)

對社區(qū)共管的目標(biāo)可以有多種不同的理解。在學(xué)術(shù)研究上，一部分學(xué)者認(rèn)為社區(qū)共管是以生態(tài)保護為主要目標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展為次要目標(biāo)；還有一部分學(xué)者認(rèn)為生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展應(yīng)同時作為社區(qū)共管的主要目標(biāo)[16]。在實際操作上，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的社區(qū)共管相對容易進行，但以生態(tài)保護為目標(biāo)的共管很難得到社區(qū)的支持。其實，社區(qū)共管既然需要多方主體的共同參與，就必然要實現(xiàn)其共同目標(biāo)和個體目標(biāo)。在國家公園的語境下，社區(qū)共管的長期目標(biāo)是實現(xiàn)生態(tài)保護與可持續(xù)發(fā)展的結(jié)合，短期目標(biāo)可以在生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展之間有所側(cè)重。

1.3 社區(qū)共管的主體

劉霞指出，自然保護區(qū)社區(qū)共管的參與主體十分復(fù)雜，且存在“保護區(qū)+社區(qū)+政府”“保護區(qū)+社區(qū)+政府+非政府組織”和“保護區(qū)+社區(qū)+政府+公司”等多種組合方式[16]。從理論上分析，在國家公園土地利用、資源保護等方面具備合法權(quán)利的主體，都可以成為社區(qū)共管的主體，包括中央政府(國家林草局、財政局等相關(guān)部門)、NPA、農(nóng)民集體(含村民委員會、農(nóng)戶與村民)，以及其他主體(地方政府、非政府組織、企業(yè)、公眾等)。各主體的作用和關(guān)系如圖1所示。

圖1 中國國家公園社區(qū)共管的主體(作者繪)

1.4 社區(qū)共管的客體

國家公園社區(qū)共管的客體包括界內(nèi)國有土地及自然資源、集體土地及自然資源，以及界外與生態(tài)保護有關(guān)聯(lián)的區(qū)域。首先，對于界內(nèi)國有土地和自然資源，《中華人民共和國憲法》規(guī)定社區(qū)居民屬于“全民”的一分子，有權(quán)利參與國有資源的保護管理，當(dāng)NPA產(chǎn)生社區(qū)合作需求時，可選擇性地建立社區(qū)共管機制。其次，對于界內(nèi)集體土地和自然資源，《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體依法享有土地及自然資源的所有、使用和經(jīng)營權(quán)，在法理上有建設(shè)社區(qū)共管機制的必要性。最后，對于國家公園界外與生態(tài)系統(tǒng)保護相關(guān)的區(qū)域，當(dāng)NPA產(chǎn)生合作保護需求時，可選擇性地建立社區(qū)共管機制(圖2)。

圖2 中國國家公園社區(qū)共管機制的客體與空間范圍(作者繪)

2 中國國家公園社區(qū)共管機制構(gòu)建理論框架

為提出中國國家公園社區(qū)共管機制構(gòu)建理論框架，需要回顧社區(qū)共管的理論基礎(chǔ)，分析國內(nèi)外國家公園與自然保護地社區(qū)共管的經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合中國國家公園社區(qū)共管的特征與內(nèi)涵，進而推導(dǎo)出本土適宜的理論框架。

2.1 理論基礎(chǔ)

社區(qū)共管并非一個固定狀態(tài)，而是絕對政府管控與絕對社區(qū)管控之間的連續(xù)治理帶譜(Governance Continuum)，有著不同程度的權(quán)責(zé)利劃分[17]。基于阿恩斯坦(Arnstern)的公眾參與階梯理論(A Ladder of Citizen Participation)，Sen和Nielsen將漁業(yè)資源社區(qū)共管的連續(xù)帶譜劃分為指導(dǎo)、協(xié)商、協(xié)作、顧問和授權(quán)5個層級[18-19]。在自然保護地領(lǐng)域，世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)將社區(qū)共管型保護地(Co-managed Protected Areas)分為咨詢建議、協(xié)商協(xié)議、權(quán)責(zé)共擔(dān)三大類，其中社區(qū)賦權(quán)不斷增強[20]45。不同社區(qū)共管機制類型之間并無優(yōu)劣之分，重在因地、因時與因事制宜[21]。

2.2 國際經(jīng)驗與國內(nèi)探索

筆者在《世界自然保護地社區(qū)共管典型模式研究》一文中，基于IUCN自然保護地治理帶譜理論，將世界自然保護地社區(qū)共管分為指令、咨詢、協(xié)議、合作、聯(lián)合和授權(quán)6種類型，其模式選擇受管理體制、土地權(quán)屬、社區(qū)類型等綜合因素影響[22]。在管理體制方面，我國國家公園體制建設(shè)強調(diào)中央事權(quán)和嚴(yán)格保護，社區(qū)很難參與決策；在土地權(quán)屬方面，我國NPA具備國有和集體土地和資源保護管理權(quán)，社區(qū)對集體土地的使用和收益權(quán)受限；在社區(qū)類型方面，我國國家公園社區(qū)人口基數(shù)大且素質(zhì)低、經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、資源依賴程度高，以經(jīng)濟發(fā)展為主要利益訴求，只有在少數(shù)民族聚居等部分地區(qū)，社區(qū)才有參與保護管理的意愿和能力。因此，指令式、咨詢式社區(qū)共管在我國適用性較高，協(xié)議式、合作式社區(qū)共管在我國適用性中等，而聯(lián)合式、授權(quán)式社區(qū)共管的適用性較低(表2)。

表2 世界自然保護地社區(qū)共管典型模式分析[23]

在《中國自然保護區(qū)社區(qū)共管現(xiàn)狀分析與改革建議》中，將中國自然保護區(qū)現(xiàn)有的社區(qū)共管分為社區(qū)聘任、社區(qū)共管項目、社區(qū)共管委員會、協(xié)議保護和社區(qū)利益分配五大類[23]。其中，社區(qū)聘任和社區(qū)共管項目都屬于指令式共管，主要是通過扶持社區(qū)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和能力建設(shè)的方式展開。社區(qū)共管委員會根據(jù)參與主體的不同，有差異化的表現(xiàn)形式。武夷山社區(qū)共管委員會由保護地管理機構(gòu)、區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會共同組建，社區(qū)主要承擔(dān)執(zhí)行工作，屬于指令式共管[24]；壺瓶山自然保護區(qū)社區(qū)共管委員會主要起到了社區(qū)協(xié)商和咨詢功能[25]；而白馬雪山自然保護區(qū)社區(qū)共管委員會在非政府組織的幫助下建立，以村民為主體，實質(zhì)上是社區(qū)與保護地管理機構(gòu)的合作機制，屬于合作式共管[26]。協(xié)議保護、社區(qū)利益分配都屬于協(xié)議式共管，由社區(qū)共享部分保護管理的權(quán)力、責(zé)任和利益，在部分社區(qū)保護意愿與能力較強、管理機構(gòu)能調(diào)動較多的社會和經(jīng)濟資源的自然保護區(qū)適用。綜上，在中國自然保護區(qū)社區(qū)共管實踐中，主要出現(xiàn)的是指令式、咨詢式共管模式，兼有協(xié)議式與合作式共管模式，這些共管模式在國家公園體制下仍然適用。

2.3 理論框架

鑒于社區(qū)共管的理論基礎(chǔ)和國內(nèi)外經(jīng)驗，本研究提出中國國家公園社區(qū)共管機制構(gòu)建框架，將中國國家公園社區(qū)共管機制分為社區(qū)管控、扶持、協(xié)商、協(xié)議與合作5個類型，其中社區(qū)賦權(quán)程度不斷升高，又可細(xì)分為15個機制小類(圖3)。1)社區(qū)管控機制。國家公園管理單位在建設(shè)、經(jīng)營、生產(chǎn)生活方面對社區(qū)進行科學(xué)管控，可細(xì)分為建設(shè)管控、經(jīng)營管控、生產(chǎn)生活管控，以及為彌補社區(qū)權(quán)益損失的生態(tài)補償機制。2)社區(qū)扶持機制。泛指國家公園管理單位對社區(qū)的幫扶和支持措施，包括社區(qū)聘任、培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和利益分配機制。3)社區(qū)協(xié)商機制。充分的溝通協(xié)商有利于NPA與社區(qū)間的信息傳遞、矛盾緩解和共識達(dá)成，是形成良好合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)，可分為信息交流、規(guī)劃參與和事務(wù)協(xié)商機制。4)社區(qū)協(xié)議機制。社區(qū)共管的本質(zhì)是多方主體在自然資源保護管理上的權(quán)責(zé)利細(xì)分，協(xié)議機制能以書面形式將其權(quán)責(zé)利固定下來，以形成穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。5)社區(qū)合作機制。由于生態(tài)系統(tǒng)保護的復(fù)雜性與動態(tài)性，在特定時期、區(qū)域和情況下，國家公園管理單位應(yīng)與社區(qū)建立平等、互助的其他合作伙伴關(guān)系。其合作目的、形式和模式較為靈活，可包括界外合作、項目合作和特殊保護合作機制等。相關(guān)機制類型細(xì)分及參考案例如表3所示。

圖3 中國國家公園社區(qū)共管機制構(gòu)建框架(作者繪)

表3 中國國家公園社區(qū)共管機制類型細(xì)分與參考案例[4，22-23，25，27-39]

2.4 適應(yīng)性分析

社區(qū)共管并非在所有國家公園、所有區(qū)域都適用，任何共管機制類型都有其適應(yīng)條件和適應(yīng)范圍?？傮w看來，社區(qū)管控和扶持機制是必要的，適宜于所有國家公園，但需依據(jù)實際情況進行機制細(xì)化；適當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)協(xié)商機制也是必要的，其協(xié)商內(nèi)容、程度和方式要根據(jù)保護管理需求、社區(qū)參與意愿和能力等綜合要素決定；社區(qū)協(xié)議和合作屬于可根據(jù)實際情況而選擇性建立的社區(qū)共管機制(表4)。各類社區(qū)共管機制也有其適用的空間范圍。對于國家公園界內(nèi)集體和國有的土地和自然資源，各類機制都適用，對于界外與生態(tài)系統(tǒng)保護相關(guān)的區(qū)域，由于NPA缺乏管轄權(quán)，以扶持、協(xié)商、協(xié)議和合作機制為主(表5)。

表4 中國國家公園社區(qū)共管機制類型的適應(yīng)條件分析

表5 中國國家公園社區(qū)共管機制類型的適應(yīng)范圍分析

3 中國國家公園社區(qū)共管機制構(gòu)建的實施路徑

為確保各個NPA能妥善構(gòu)建和實施社區(qū)共管機制，國家林草局(國家公園管理局)應(yīng)當(dāng)從法律、體制、市場、資金和社會5個層面予以保障。各個共管機制與實施路徑的對應(yīng)關(guān)系如圖4所示。

圖4 中國國家公園社區(qū)共管機制的實施路徑分析(作者繪)

3.1 法律路徑

從法律上明確社區(qū)在國家公園中的基本權(quán)利和義務(wù)，是實施社區(qū)共管機制的必要前提[23]。建議在《中華人民共和國國家公園法》中提出建立社區(qū)共管機制，由全國人大出臺《中華人民共和國自然保護地社區(qū)權(quán)益保護法》，保障自然保護地社區(qū)的基本權(quán)利和義務(wù)[8]。建議由國家林草局制定《中華人民共和國國家公園社區(qū)參與規(guī)范》，明確社區(qū)在國家公園建立、規(guī)劃、管理和評估等階段的參與程度、內(nèi)容和方式。建議由全國人大出臺《中華人民共和國國家公園特許經(jīng)營法》，保障社區(qū)特許經(jīng)營優(yōu)先權(quán)，非社區(qū)特許經(jīng)營主體有回饋與扶持社區(qū)的義務(wù)。

3.2 體制路徑

社區(qū)共管機制的有效運作需要中央政府、NPA提供必要的體制和行政支持[23]。建議在國家公園管理局設(shè)立社區(qū)共管辦公室，負(fù)責(zé)政策制定、科研立項、資金撥款、監(jiān)督評估和協(xié)調(diào)交流。建議在各個NPA建立社區(qū)共管部門，負(fù)責(zé)人口登記、方案制定、溝通交流、技術(shù)培訓(xùn)、生態(tài)補償、糾紛調(diào)解等相關(guān)工作。建議各個NPA為社區(qū)居民設(shè)立一定比例的在編職工、合同工和臨時工崗位，對社區(qū)申請人進行公開遴選和上崗培訓(xùn)。各個NPA可根據(jù)實際情況組建社區(qū)共管委員會，協(xié)調(diào)社區(qū)工作開展。

3.3 市場路徑

良好的生態(tài)產(chǎn)業(yè)市場能夠為社區(qū)提供多樣化的生計渠道，彌補社區(qū)在國家公園中的經(jīng)濟損失，激發(fā)社區(qū)保護動力。建議由國家公園管理局籌建國家公園生態(tài)品牌，聯(lián)合相關(guān)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和公益組織制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，推動社區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的品牌宣傳和產(chǎn)品推廣[31]。建議由各個NPA建立中小學(xué)、高等院校的環(huán)境教育基地，承辦寒暑假時間和學(xué)期中的自然考察實習(xí)，鼓勵社區(qū)居民參與到基地建設(shè)、食宿提供、活動組織等多個環(huán)節(jié)。建議在不威脅資源保護的前提下，在國家公園周邊建立門戶小鎮(zhèn)，通過發(fā)展生態(tài)旅游帶動社區(qū)居民在餐飲、住宿等行業(yè)就業(yè)。

3.4 資金路徑

充足而穩(wěn)定的資金來源是社區(qū)共管機制建設(shè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)[22-23]。建議由財政部撥款成立國家公園社區(qū)共管專項資金，由國家公園管理局辦公室統(tǒng)籌管理，用于各個NPA社區(qū)培訓(xùn)、公共服務(wù)、活動組織等方面工作。建議健全國家公園生態(tài)補償機制，由各個NPA根據(jù)實際情況科學(xué)核算補償標(biāo)準(zhǔn)，并建立評估考核與獎懲機制，根據(jù)社區(qū)保護成效評估結(jié)果來發(fā)放補償資金。建議拓寬社區(qū)共管資金的來源渠道，充分吸納社會和企業(yè)資金，共同助力社區(qū)共管機制建設(shè)。

3.5 社會路徑

社區(qū)共管機制的建設(shè)離不開NGOs、企業(yè)、公眾、媒體、專家學(xué)者等群體的支持，更需要持續(xù)不斷的社區(qū)能力建設(shè)[22]。建議各個NPA開展社區(qū)人口登記，聯(lián)合地方政府為社區(qū)提供醫(yī)療、教育、就業(yè)等公共福利。建議引導(dǎo)國內(nèi)外NGOs對社區(qū)共管的項目和資金進行投入；通過稅收減免鼓勵企業(yè)招聘社區(qū)居民；建立國家公園志愿者體系；引導(dǎo)新聞媒體對國家公園社區(qū)的關(guān)注，以紀(jì)錄片、新聞報道等多種形式進行宣傳；加強國家公園社區(qū)保護、社區(qū)共管、社區(qū)參與、生態(tài)補償?shù)认嚓P(guān)的學(xué)術(shù)研究。建議強化國家公園社區(qū)的能力建設(shè)。例如，建立針對國家公園社區(qū)居民的培訓(xùn)學(xué)校，設(shè)計針對社區(qū)工作人員的專題課程并組織工作坊，建立國家公園社區(qū)實地考察與調(diào)研交流項目。

4 結(jié)語與討論

中國國家公園社區(qū)共管機制建設(shè)是一個在實踐中不斷探索、試驗、改進和完善的制度，有助于協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系、實現(xiàn)保護目標(biāo)和促進環(huán)境公平。在明確社區(qū)共管基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，提出了基于社區(qū)管控、扶持、協(xié)商、協(xié)議和合作五大類15個小類的中國國家公園社區(qū)共管機制構(gòu)建框架，并對其適用性和實施路徑展開分析，為相關(guān)政策制定和試點實踐提供理論參考。本文旨在理論層面上拋磚引玉，未來還需要對在類社區(qū)共管機制間的相互邏輯關(guān)系、基于案例分析的機制選擇、社區(qū)共管機制評估等多方面開展系列后續(xù)研究，為中國國家公園社區(qū)共管機制建設(shè)奠定扎實的理論基礎(chǔ)。

致謝：感謝國家留學(xué)基金委、謝菲爾德國際發(fā)展研究中心(Sheffield Institute for International Development，SIID)等對本文提供的支持和幫助；感謝彭琳、鐘樂、廖凌云、曹越等為本文提出的修改建議。