農(nóng)村宅基地管理路徑研究

□章春青

（桐城市呂亭鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站 安徽 安慶 231400）

農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地的主要組成部分之一，關(guān)系到廣大農(nóng)民的居住問題，同時(shí)關(guān)系到我國廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。近年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展推動農(nóng)民生活水平不斷提升，在鄉(xiāng)村的發(fā)展過程中，農(nóng)民改善居住條件的需求也越來越大，掀起了住宅建設(shè)的熱潮，農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。這一全新的發(fā)展形勢，給農(nóng)村宅基地的管理帶來了全新的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了法律法規(guī)不健全、房屋規(guī)劃意識薄弱、“空心村”、宅基地“超標(biāo)”、管理手段相對滯后等一系列問題。

隨著城鎮(zhèn)化與城市化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，宅基地長期閑置以及“一戶多宅”等現(xiàn)象持續(xù)存在，將在極大程度上造成農(nóng)村宅基地資源浪費(fèi)和耕地面積減少以及宅基地難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理等眾多現(xiàn)實(shí)問題。如何進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村的宅基地及其管理工作，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中大力推行集約用地、提升居住環(huán)境的關(guān)鍵所在。

1 農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀

宅基地的使用資格需要經(jīng)過完整的申請和審批流程。宅基地具體包括住房、牲畜房、農(nóng)機(jī)房、庭院等。宅基地使用權(quán)主要是指農(nóng)村居民對宅基地的占有和使用權(quán)利。使用者為農(nóng)村戶口的，可無償取得上述權(quán)利，具有社會保障和社會福利性質(zhì)。同時(shí)，農(nóng)戶可以長期使用宅基地，這項(xiàng)權(quán)益受法律保護(hù)。如果農(nóng)民房屋出現(xiàn)坍塌，還可以在原宅基地上修繕。宅基地的使用權(quán)依附于房屋所有權(quán)，也就是說，如果農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓，則代表同步轉(zhuǎn)讓了宅基地的使用權(quán)。對于宅基地的具體用途，國家有嚴(yán)格的管理制度，不可私自占用耕地建造房屋，以保護(hù)耕地。

農(nóng)村宅基地屬于建設(shè)用地，直接關(guān)系到農(nóng)民居住和農(nóng)村建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是廣大農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)的基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地管理的內(nèi)容較為寬泛，包括宅基地的管理權(quán)、宅基地利用以及宅基地的規(guī)劃管理、流轉(zhuǎn)等，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、鄉(xiāng)村關(guān)系、村級治理和村莊社會等層面。

我國《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地歸村集體所有，農(nóng)民需要通過個(gè)人申請獲得政府審批，才能獲取符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用權(quán)。與此同時(shí)，還規(guī)定了宅基地的擁有數(shù)量，即一戶擁有一處宅基地。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，市、縣人民政府擁有宅基地的審批權(quán)。也就是說，獲取宅基地需要經(jīng)過完整的申請流程，整個(gè)宅基地的管理已經(jīng)走向了規(guī)范化道路[1]。

2 農(nóng)村宅基地管理面臨的困難

2.1 宅基地管理的法律法規(guī)不健全，管理難度加大

近年來，國家非常重視農(nóng)村宅基地管理，出臺了諸多法律法規(guī)，但執(zhí)行效力受到很大局限。在宅基地的有關(guān)法律方面還存在許多空白，導(dǎo)致許多宅基地管理工作存在無法可依的情況，加大了管理難度。《土地管理法》規(guī)定，每一戶農(nóng)戶只能擁有一處宅基地，同時(shí)對于面積也有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際中卻出現(xiàn)了一戶多宅、面積超出范圍等情況。

與此同時(shí)，宅基地概念界定不清，沒有明確規(guī)定哪些土地屬于宅基地。農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置的宅基地，法律法規(guī)中缺少有關(guān)的處理措施，在流轉(zhuǎn)層面也缺乏相關(guān)法律指導(dǎo)。因此，宅基地的管理出現(xiàn)了較多不規(guī)范現(xiàn)象，加大了管理難度[2]。

2.2 缺乏全局思維，農(nóng)村居民的房屋規(guī)劃意識薄弱

長期以來，農(nóng)村缺少對建房選址的重視，農(nóng)村建房沒有專門的人員進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，許多鄉(xiāng)村甚至沒有村莊性規(guī)劃，更談不上建房規(guī)劃。

一些發(fā)展相對較快的鄉(xiāng)村雖然已經(jīng)有了規(guī)劃的概念，但在工作中難以執(zhí)行到位，這主要與基層組織和農(nóng)民的規(guī)劃意識有關(guān)。受傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的影響，農(nóng)村居民修建住房前會參考“風(fēng)水先生”的建議，選址以自家便利性為主，而村莊整體缺乏規(guī)劃，導(dǎo)致房屋建造難以兼顧村莊整體布局，使農(nóng)村建房雜亂無章，不能有效利用宅基地。

2.3 進(jìn)城務(wù)工和異地建房，出現(xiàn)許多“空心村”

隨著人們思想觀念的改變，當(dāng)前農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工成為大趨勢，農(nóng)村常住人口發(fā)生巨大變化。農(nóng)民收入提高之后，逐漸搬入城市居住，使得農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置房屋，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的利用率降低。另外，農(nóng)民可以無償使用宅基地，部分農(nóng)民在建房的過程中會多占土地，還有部分村民為了交通便利，將房屋搬遷至交通主干道旁邊，但舊房子并沒有拆除，導(dǎo)致大量房屋浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)了“空心村”[3]。

2.4 老宅基地空閑，“超標(biāo)”新宅基地增多

宅基地是農(nóng)民安身立命之所在，屬集體所有，經(jīng)營管理權(quán)歸屬集體。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民擁有宅基地的使用權(quán)是國家為農(nóng)民提供的基本社會保障，但部分農(nóng)戶卻把宅基地看作資產(chǎn)，沒有經(jīng)過合法程序任意擴(kuò)建，甚至占用土質(zhì)良好的耕地違法搭建。

隨著農(nóng)民收入提高，部分村民熱衷建房，導(dǎo)致新宅基地不斷增多，但舊宅基地仍保留，出現(xiàn)了許多空閑用地。

2.5 經(jīng)費(fèi)投入有限，宅基地的管理手段相對滯后

宅基地管理受到規(guī)劃管理、生產(chǎn)水平等因素的直接影響，執(zhí)行起來難度非常大，而在實(shí)際工作過程中，具體的工作人員較少，缺乏充足的經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致管理手段等相對滯后，難以滿足新時(shí)代背景下的宅基地管理需求。例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單位因經(jīng)費(fèi)有限，不能配備交通工具，監(jiān)管宅基地異常不便，耗時(shí)較長，管理效果不佳。一些違法建筑很難被發(fā)現(xiàn)，即使被發(fā)現(xiàn)，也因?yàn)榭陀^原因難以改善現(xiàn)狀。

3 農(nóng)村宅基地管理路徑

3.1 健全法律法規(guī)，促進(jìn)更大范圍的土地流轉(zhuǎn)

在建設(shè)初期，農(nóng)村宅基地管理制度規(guī)定不能流轉(zhuǎn)使用權(quán)，在很大程度上起到了維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的作用。但這一規(guī)定也造成農(nóng)村宅基地不能參與市場交易，限制了農(nóng)村的繁榮發(fā)展。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地流轉(zhuǎn)已成必然，應(yīng)該出臺相關(guān)的法律法規(guī)，通過選擇試點(diǎn)單位，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，探索拓寬市場交易的管理模式，例如城鎮(zhèn)居民購置農(nóng)村閑置的宅基地，提高空閑宅基地的使用率。同時(shí)，在市場以及宏觀調(diào)控方面出臺相關(guān)法律法規(guī)，例如宅基地的轉(zhuǎn)讓、出租等，保證宅基地流轉(zhuǎn)、出租之后，農(nóng)民有最基本的生活保障[4]。

3.2 “無償使用+有償使用”，控制新宅基地“超標(biāo)”

將無償獲得宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o償使用+有償使用”并行，對超出的部分采取有償制度，減少閑置土地，實(shí)現(xiàn)土地管理集約化的目的。部分農(nóng)民考慮到超標(biāo)需繳費(fèi)，則會謹(jǐn)慎提出申請，有利于宅基地的優(yōu)化管理。在有償使用方面，要通過對農(nóng)用地進(jìn)行分級評估，結(jié)合實(shí)際使用的宅基地面積，確定超標(biāo)部分應(yīng)該繳納的租金。

對于超占宅基地的問題，需要通過行政手段收回，利用交宅、交錢的雙向機(jī)制有效調(diào)控農(nóng)村建房，在一定程度上規(guī)范了宅基地的管理，進(jìn)一步保護(hù)國家的利益。

3.3 重視宅基地建房規(guī)劃指導(dǎo)，改善農(nóng)村整體面貌

針對農(nóng)村建設(shè)無序的狀況，要加強(qiáng)規(guī)劃觀念的普及，通過宣傳和管理手段，完善宅基地規(guī)劃管理制度。宅基地的規(guī)劃應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的審批，充分發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

同時(shí)，要從實(shí)際出發(fā)，控制建房規(guī)模，采取符合農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃策略，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，保證既能有效管理土地，又能改善農(nóng)民居住環(huán)境。在執(zhí)行層面，規(guī)劃方案通過后就要嚴(yán)格執(zhí)行，采取完整的執(zhí)行策略，盡力改善農(nóng)村的整體面貌。

3.4 加大監(jiān)管力度，打造強(qiáng)有力的宅基地管理執(zhí)行隊(duì)伍

所有策略的實(shí)施都需要強(qiáng)有力的執(zhí)行力，需要執(zhí)法人員參與，將各項(xiàng)政策落到實(shí)處。因此，要加強(qiáng)對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高法律意識，掌握正確的方法，嚴(yán)格執(zhí)法，杜絕不良現(xiàn)象的發(fā)生。

執(zhí)法人員要對宅基地實(shí)施動態(tài)化監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)非法占用等問題并進(jìn)行解決，還可以發(fā)動群眾監(jiān)督，增強(qiáng)執(zhí)行效力。村干部作為宅基地管理工作的第一關(guān)，是直接參與者，要加強(qiáng)對村干部的鼓勵，提高其積極主動性。

4 結(jié)束語

農(nóng)村宅基地的管理工作非常重要，與農(nóng)民切身利益密切相關(guān)。同時(shí)，這也是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，如何管理好農(nóng)村宅基地直接關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展和國家土地資源保護(hù)。

對農(nóng)村宅基地進(jìn)行有效管理，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、土地集約化管理以及新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。因此，各地應(yīng)在遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上探索更多行之有效的宅基地管理辦法，持續(xù)規(guī)范宅基地管理工作，穩(wěn)步推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。