新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困境與對(duì)策分析

□劉燕榮

（大荔縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)工作站 陜西 渭南 715100）

增加農(nóng)村活力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是我國(guó)新時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的重要目標(biāo)。在我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革等政策的支持下，我國(guó)農(nóng)村事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展。然而，受到以往小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式的影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨著一些困境，需要具體分析困難點(diǎn)，尋求解決策略，促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

1 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境

1.1 村級(jí)建設(shè)資源、公共事務(wù)資金不足與國(guó)家農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度加大之間的矛盾

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革不斷推進(jìn)，逐漸取消了農(nóng)業(yè)稅，主要實(shí)施的是“城市支持農(nóng)村”的基本方針，國(guó)家逐漸對(duì)農(nóng)村財(cái)政支付增強(qiáng)了轉(zhuǎn)移力度。在農(nóng)村建設(shè)過程中，不斷加大對(duì)公共事業(yè)以及基層建設(shè)的投入力度，在2019 年達(dá)到了財(cái)政總支出的27%，在農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的支出占總投資額的55%。尤其是對(duì)于農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)、環(huán)境衛(wèi)生以及文化等社會(huì)事業(yè)的支出力度逐漸增大，并取得了突破性的進(jìn)展。國(guó)家在加強(qiáng)投資農(nóng)村公共事業(yè)的同時(shí)，村級(jí)公益性支出也逐漸增多，面臨收入增長(zhǎng)匱乏的情況。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一些新的問題，比如資金入不敷出、債務(wù)性借貸款項(xiàng)嚴(yán)重等，村級(jí)在公共事務(wù)方面仍然存在嚴(yán)重的資金不足情況[1]。

首先，村級(jí)公共事業(yè)及基層承擔(dān)職能的種類越來(lái)越多，造成公共事業(yè)的支出逐年增加，如果只是單純依靠政府的單一財(cái)政收入，對(duì)于基層公共事務(wù)建設(shè)的承擔(dān)力度較弱，會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的收支矛盾。

其次，基礎(chǔ)建設(shè)支出為了與新農(nóng)村城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略相契合，開始在新農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)中增加投入，嚴(yán)重削弱了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)力基礎(chǔ)。

再次，雖然受益于農(nóng)村稅費(fèi)改革，但是各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)債務(wù)沒有因?yàn)檫@項(xiàng)政策得到徹底化解，相反得到了一定程度的增長(zhǎng)。2012—2019 年，全國(guó)村級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)了80%，每個(gè)村的資產(chǎn)負(fù)債率平均為40%，負(fù)債達(dá)到140 萬(wàn)元，與原有的債務(wù)積累相加形成了嚴(yán)重的負(fù)債基數(shù)。

1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展乏力與新農(nóng)村建設(shè)快速推進(jìn)之間的失衡

如今，政府為了推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)方面不斷加大投入力度，逐漸改善了農(nóng)民的生產(chǎn)與生活環(huán)境，提升了農(nóng)村的文明程度。尤其是對(duì)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)及農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的大力推進(jìn)，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入加速階段，農(nóng)民的收入實(shí)現(xiàn)逐年增加。2019 年全國(guó)農(nóng)民人均收入增長(zhǎng)率為9%，其增長(zhǎng)幅度要比城鎮(zhèn)居民快得多，達(dá)到了“五連升”，城鄉(xiāng)居民收入的差距在逐年縮小，從2013 年的3.03 逐漸縮小至2019 年的2.95。然而，對(duì)于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，其面臨著經(jīng)濟(jì)增收難度升級(jí)的困境，導(dǎo)致后續(xù)發(fā)展動(dòng)力嚴(yán)重不足。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)體后續(xù)推動(dòng)力度不足。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)的60 多萬(wàn)個(gè)農(nóng)村中，超過8 成的農(nóng)村集體收益在5 萬(wàn)元以下，甚至有些農(nóng)村沒有集體經(jīng)營(yíng)收益。由于管理不善、技術(shù)陳舊、資金匱乏等原因，某些村辦企業(yè)通常面臨經(jīng)營(yíng)困難與效益低的困境。

其次，農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展受到各種因素的影響，比如農(nóng)村地理環(huán)境和交通狀況不佳，農(nóng)民素質(zhì)相對(duì)較低，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身存在一些制約因素，加上合作經(jīng)濟(jì)組織沒有足夠的契約精神支撐，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸[2]。

再次，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在沿海地區(qū)得到了高速發(fā)展，但是受到信息技術(shù)落后、交通不發(fā)達(dá)與自然資源匱乏的影響，內(nèi)陸地區(qū)尤其是貧困山區(qū)集體經(jīng)濟(jì)仍然薄弱，再加上缺乏相關(guān)的資金運(yùn)作及農(nóng)業(yè)科技手段，造成某些村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村收入來(lái)源逐漸萎縮，缺乏足夠的增收后勁。

1.3 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及管理制度與農(nóng)村資產(chǎn)集體所有權(quán)之間的矛盾

農(nóng)村的土地與資源所有權(quán)歸集體所有，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要特點(diǎn)，賦予其這個(gè)特點(diǎn)主要是為了確保農(nóng)村集體的公共職能，補(bǔ)充來(lái)源于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等公共事務(wù)的經(jīng)費(fèi)。然而，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及管理制度不完善，在實(shí)際中容易受到制度本身的限制，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)生經(jīng)營(yíng)困難的情況[3]。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自身產(chǎn)權(quán)制度存在不足。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)想要良性發(fā)展，需要以土地作為核心，但是對(duì)于農(nóng)村土地的所有權(quán)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體組織經(jīng)營(yíng)土地需要面對(duì)來(lái)自制度與股權(quán)設(shè)置方面的問題，集體經(jīng)濟(jì)組織的收益不能通過農(nóng)村發(fā)展留用地政策或土地征用費(fèi)用補(bǔ)償來(lái)體現(xiàn)。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織管理制度不夠完善。經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理制度與組織制度逐漸形成了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)合一的局面，削弱了其擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，缺乏相關(guān)的激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)其發(fā)展造成了一定限制。

再次，沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的主體地位?，F(xiàn)階段對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及財(cái)產(chǎn)主體的合法地位作出了界定，但是法人主體的地位卻模糊不清，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)上，限制了法人主體作用的發(fā)揮。

最后，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理。國(guó)家推行城鎮(zhèn)化政策，需要面臨農(nóng)用地資源萎縮的問題，這意味著將來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可利用的資源逐漸減少，對(duì)于某些特定的村辦企業(yè)而言，受到人才及資金的限制，其可持續(xù)發(fā)展的后續(xù)力量不足，沒有足夠的增值保值空間[4]。

2 完善新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策

2.1 與公共資源有效結(jié)合，加強(qiáng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織效能

在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在村域范圍內(nèi)發(fā)揮著重要的作用，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)建設(shè)等方面，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要組織結(jié)構(gòu)。我國(guó)實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了村提留、農(nóng)業(yè)稅等，在降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，減少了村級(jí)組織發(fā)展的內(nèi)生財(cái)源。農(nóng)村公共事務(wù)建設(shè)的日益發(fā)展與資金來(lái)源的矛盾需要妥善解決?；诖耍瑖?guó)家要在政策方面加大對(duì)于農(nóng)村公共事業(yè)的扶持力度。第一，從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及公共財(cái)政覆蓋面方面加大投資力度，要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)權(quán)作出明確規(guī)定，賦予一定的權(quán)利，依照基礎(chǔ)建設(shè)以及公共事物的需求，增加經(jīng)費(fèi)支出，并將其納入財(cái)政預(yù)算；在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面增加比例，有效降低經(jīng)濟(jì)組織、公共財(cái)政支出壓力，給其提供合理的發(fā)展環(huán)境。第二，創(chuàng)建財(cái)稅政策扶持長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)其造血功能，大力扶持和鼓勵(lì)土地開發(fā)與市場(chǎng)準(zhǔn)入，增強(qiáng)對(duì)村級(jí)第二、第三產(chǎn)業(yè)的扶持力度。第三，與公共資源有效結(jié)合，利用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或者信貸支持等手段，對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制實(shí)施創(chuàng)新，有效推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的股權(quán)投資、委托化經(jīng)營(yíng)，讓農(nóng)民的資產(chǎn)能夠保值增值，保證集體利益，為公益性支出增長(zhǎng)提供有利條件[5]。

2.2 促進(jìn)發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新，提高新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)要與新農(nóng)村建設(shè)相互結(jié)合，提高其發(fā)展活力，促進(jìn)發(fā)展機(jī)制的創(chuàng)新。第一，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體提供政策傾斜，政府部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極指導(dǎo)與財(cái)政支持，集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、股份責(zé)任有限公司或股份經(jīng)濟(jì)合作社相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷一體化經(jīng)營(yíng)。第二，要培育新型經(jīng)營(yíng)主體，創(chuàng)新集體經(jīng)營(yíng)體制，逐步規(guī)范與強(qiáng)化扶持政策，有效推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。第三，因地制宜地發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，充分發(fā)揮農(nóng)村資源的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)特色品牌知名度提高與經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，尤其是山區(qū)要與當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源相整合，創(chuàng)建具有區(qū)域品牌效應(yīng)的旅游產(chǎn)業(yè)，與新時(shí)代打造生態(tài)新農(nóng)村的理念相結(jié)合。

2.3 開展和推動(dòng)產(chǎn)權(quán)與管理制度改革，優(yōu)化集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)需要完善的組織管理制度作為保障，以科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度作為指導(dǎo)。第一，要明確產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)建科學(xué)合理的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)代化產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)國(guó)家的具體要求，明晰產(chǎn)權(quán)問題，依法分析各類集體資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度。在必要情況下，可以有效延伸改革范圍，合理推動(dòng)生產(chǎn)要素流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素集約高效流通。第二，構(gòu)建科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制，制定合理的組織管理制度，并確定集體經(jīng)濟(jì)組織的法人資格，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下有效提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。第三，盤活集體存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源資本化，增加集體收益。

3 結(jié)束語(yǔ)

在我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期，壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重點(diǎn)來(lái)抓，可以有效促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效整合。在對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)分析的過程中，要正視其發(fā)展過程中存在的困境，探尋推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展走出困境的路徑，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。