新時(shí)期農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公平的新內(nèi)涵分析

□張雅茹，鄒 艷，謝明霞

（江蘇師范大學(xué) 江蘇 徐州 221000）

1 新時(shí)期農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公平的定義及條件

1.1 公平的定義

利益、承包權(quán)分配的公平化是新時(shí)期農(nóng)民關(guān)注的問(wèn)題，其中，土地承包權(quán)分配的公平化包括占有公平、使用公平與收益公平[1-2]。占有公平指除去原本占有土地份額的家庭成員，新加入的成員也可分得土地，獲得承包權(quán)。使用公平指農(nóng)民可以自行決定如何行使土地承包權(quán)，政府尊重農(nóng)民的意愿，不強(qiáng)迫農(nóng)民將承包權(quán)的使用權(quán)交給政府處理或抑制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。收益公平指通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配和各級(jí)政府的補(bǔ)貼等形式，構(gòu)建多層次和多形式并存的收益分配機(jī)制，為所有農(nóng)民提供相對(duì)均衡的土地收益[3]。

1.2 土地利用效率提高，農(nóng)民社會(huì)保障提高

因進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民數(shù)量與進(jìn)城落戶的農(nóng)民逐年增加，越來(lái)越多的土地處于荒廢狀態(tài)，使得土地得不到充分利用，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展，對(duì)失地農(nóng)民、新出生成員以及農(nóng)村的建設(shè)都是極其不利的。因此“三權(quán)分置”改革后的農(nóng)民土地承包權(quán)要求提高土地的利用率，從經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的多樣化與轉(zhuǎn)讓主體的多元化中提高土地的利用效率，非集體組織中的成員也可獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、聯(lián)產(chǎn)等方式實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值。同時(shí)，為鼓勵(lì)有承包權(quán)的農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)建立完善的保障體系，以保證有地農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后可獲得相應(yīng)的收益。

1.3 堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位

在《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中，中央強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)”?！叭龣?quán)分置”改革的目標(biāo)就是形成公正平等、井然有序、結(jié)構(gòu)合理的局面[4]。堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位是維持農(nóng)民生活穩(wěn)定的關(guān)鍵因素之一，只有處理好家庭承包和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，才能快速促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.4 遵循土地流轉(zhuǎn)的自愿性

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)原則，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第三十八條第一款作出如下規(guī)定：土地流轉(zhuǎn)堅(jiān)持“依法、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)收益，《農(nóng)村土地承包法》第三十九條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)款，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳”。因此不論是政府還是村民委員會(huì)都無(wú)權(quán)干涉農(nóng)民經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中要做到公平、公正、公開(kāi)，保障農(nóng)民的權(quán)益，建立有序的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，確保交易的合法性[5]。

2 新時(shí)期農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不公平的具體表現(xiàn)

2.1 土地承包權(quán)的分配對(duì)象不公平

在土地承包期再延長(zhǎng)30 年的政策發(fā)布后，雖給予了農(nóng)民更穩(wěn)定的保障，但對(duì)無(wú)地農(nóng)民仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的保護(hù)措施，沒(méi)有土地的農(nóng)民依然無(wú)法得到土地承包權(quán)，只能通過(guò)有地農(nóng)民將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后獲取土地。該政策對(duì)出嫁的婦女、新出生的嬰兒以及需要土地進(jìn)行耕種以維持生活的農(nóng)民是不公平的。在推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的背景下，一部分農(nóng)民會(huì)因?yàn)槌鞘械奈x擇進(jìn)城務(wù)工，還有一部分農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)條件允許后會(huì)選擇進(jìn)城落戶，因此部分土地會(huì)處于閑置狀態(tài)，出現(xiàn)荒廢的土地?zé)o人用、想用地的農(nóng)民又無(wú)權(quán)利，矛盾便由此產(chǎn)生。因此若承包期延長(zhǎng)后的分配對(duì)象仍只包括原先已獲得土地的家庭，而不重新進(jìn)行篩選和調(diào)查，對(duì)有權(quán)利獲得土地的農(nóng)民依然是不公平的[6]。

2.2 土地分配比例的不公平

“增人不增地，減人不減地”的政策將持續(xù)不變，而我國(guó)實(shí)行的是家庭承包制，這意味著第一輪土地分配到各家庭的面積不因人數(shù)增加或減少而在新一輪承包期延長(zhǎng)下有新的變化。對(duì)于人數(shù)減少的家庭而言并無(wú)影響，土地帶來(lái)的人均收益還會(huì)有一定的增加，但對(duì)于人數(shù)增加的家庭來(lái)說(shuō)，其獲得的人均土地面積是下降的。從表面上看，以家庭為單位進(jìn)行分配是公平路徑，但實(shí)際卻沒(méi)有考慮到各個(gè)家庭的生活現(xiàn)狀以及所處的境遇。

2.3 補(bǔ)貼政策的不足

現(xiàn)行規(guī)定不能以農(nóng)民進(jìn)城落戶為由收回農(nóng)民的承包地。我國(guó)農(nóng)民“土地情結(jié)”從古至今一直存在，土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是保障生活的底線，但以往出現(xiàn)過(guò)為提高土地利用率、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)而強(qiáng)制收回土地的現(xiàn)象。農(nóng)民的土地被征收后獲取的補(bǔ)償費(fèi)往往不能及時(shí)到位或者政府的補(bǔ)償并不能滿足農(nóng)民的需求，這是不公平的表現(xiàn)之一。

另外，對(duì)生活困難的失地農(nóng)民補(bǔ)貼出現(xiàn)周期長(zhǎng)、資金不足等情況，導(dǎo)致失地農(nóng)民的正常生活難以維持，引起農(nóng)民的不滿情緒[7]。

2.4 經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限短

在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限短是由兩方面造成的。一方面，租賃土地的期限較短，降低了流入投資的積極性和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受力，在5 年以下的租賃期內(nèi)，流入方并不愿投資水利、電力、道路、生產(chǎn)用房等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的配套基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面，在此模式下，流入方僅能實(shí)現(xiàn)土地的使用價(jià)值，而無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行抵押融資，即只有債權(quán)性權(quán)利。因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)受到了一定的限制，流入方因追求短期利益，致使土地的價(jià)值得不到體現(xiàn)與延續(xù)甚至?xí)馐芷茐?，?dāng)流轉(zhuǎn)期限結(jié)束時(shí)，土地可能又成為荒地。

3 新時(shí)期影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公平的因素

3.1 流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定位不清晰

作為土地承包者的農(nóng)民因文化知識(shí)薄弱，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中不重視簽訂合同，大部分是以口頭形式進(jìn)行約定。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所采取方式的調(diào)查結(jié)果顯示，60.42%的農(nóng)戶選擇口頭協(xié)議，選擇書(shū)面協(xié)議的僅占39.58%。這說(shuō)明在流轉(zhuǎn)程序中并沒(méi)有相關(guān)的政策規(guī)定流轉(zhuǎn)的正規(guī)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。雖然在《土地法》改革后，集體組織不能再對(duì)集體成員中的農(nóng)民進(jìn)行干擾，不能限制農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民擁有自主權(quán)，但在實(shí)際的操作過(guò)程中，村民委員會(huì)和政府往往會(huì)介入其中，農(nóng)民的地位再次陷入被動(dòng)狀態(tài)。出現(xiàn)此現(xiàn)象的根源在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配不明確，缺少相關(guān)法律法規(guī)，因此導(dǎo)致了政府與農(nóng)民在土地關(guān)系上出現(xiàn)矛盾[8-9]。

新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》將經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離，但是對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定位依然不清晰，學(xué)術(shù)界將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)分為二元論或一元論。贊成二元論的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不同以及是否登記等方面劃分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)性還是物權(quán)性；贊成一元論的學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)應(yīng)該為債權(quán)性。因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟應(yīng)該如何定位是一大問(wèn)題。

3.2 市場(chǎng)機(jī)制不規(guī)范

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)目前還處于初級(jí)階段，有地農(nóng)民和第三方進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，大部分沒(méi)有通過(guò)中介組織，而是私下進(jìn)行。因此當(dāng)農(nóng)民面對(duì)在市場(chǎng)中處于優(yōu)勢(shì)的第三方時(shí)，農(nóng)民處于不利地位，信息不對(duì)稱的情況下很可能出現(xiàn)農(nóng)民以較低價(jià)格轉(zhuǎn)讓土地的現(xiàn)象，使得農(nóng)民的利益受到損害。由于沒(méi)有簽訂正式合同，農(nóng)民在后期可能會(huì)出現(xiàn)毀約情況，損害流入方的利益。由此看來(lái)，政府監(jiān)管機(jī)制不到位、價(jià)格評(píng)估機(jī)制不完善及專業(yè)的中介組織缺失是造成市場(chǎng)機(jī)制不規(guī)范的重要原因[10]。

3.3 缺少完善的社會(huì)保障體系

一是在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村民委員會(huì)與村領(lǐng)導(dǎo)會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致農(nóng)民不能按照自己的意愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，但又無(wú)力反駁，農(nóng)民的權(quán)益保障遭受侵害。二是進(jìn)入城市工作的農(nóng)民在醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)等福利上沒(méi)有享受到與城市居民相同的待遇，在社會(huì)中感覺(jué)不到存在感與重視感，從而產(chǎn)生不安全感與對(duì)社會(huì)失去信任，因此更加不愿意轉(zhuǎn)讓自己的土地，寧愿土地荒廢也要留住自己的生存底線。若是社會(huì)保障體系問(wèn)題長(zhǎng)期得不到完善，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就會(huì)一直受到阻礙，無(wú)法繼續(xù)向前發(fā)展。

4 新時(shí)期農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公平路徑的探索與發(fā)展

4.1 確權(quán)不確地

為解決農(nóng)民進(jìn)城落戶、進(jìn)城務(wù)工而導(dǎo)致的土地荒廢問(wèn)題，解決新生兒與出嫁婦女的土地占有份額問(wèn)題，需改變土地承包權(quán)的形式。即從具體的土地面積分配到只確權(quán)不確地，依照相關(guān)法律規(guī)定給予集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)有的福利與待遇，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)上的占有公平，做到承包的公正、公平、公開(kāi)。農(nóng)戶進(jìn)城落戶后，生活穩(wěn)定后，對(duì)土地的需求將逐漸弱化，因此在只確權(quán)不確地的作用機(jī)制下，有利于這部分農(nóng)民放棄土地的承包權(quán)，提高土地的利用效率，以便土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

4.2 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的收益權(quán)公平

農(nóng)民與土地流轉(zhuǎn)的第三方處于信息不對(duì)稱的情況，大部分農(nóng)民不了解市場(chǎng)行情，在交易的過(guò)程中往往處于被動(dòng)地位，低于市場(chǎng)價(jià)格的土地流轉(zhuǎn)交易的事例時(shí)有發(fā)生。為保證農(nóng)民的利益最大化，建立市場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制十分必要，這是保證承包主體獲得公平公正交易地位的重要因素之一。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民僅靠土地流轉(zhuǎn)獲得的收益往往是不平等的。根據(jù)上海市實(shí)際調(diào)查情況，農(nóng)地征收后用作工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地的3 類土地用途比例為74.16%、4.49%和21.35%，用該比例修正上海市各類國(guó)有建設(shè)用地，得到調(diào)查區(qū)綜合基準(zhǔn)地價(jià)為4 376.52 元/m2。農(nóng)民所得為109.03 元/m2，地方政府所得為5 143.85 元/m2，兩者收益比為1∶47.18。因此，政府與集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)給予農(nóng)民部分補(bǔ)貼，并根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際狀況提供優(yōu)惠政策，從多方面確保農(nóng)民的收益公平。

4.3 以農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

2019 年中央一號(hào)文件明確提出，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度必須得到鞏固和完善，要幫助小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行有機(jī)銜接，抓好家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社兩類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體?！蛾P(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》指出，以小農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營(yíng)是中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要形式，也是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展必須長(zhǎng)期面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社中國(guó)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)研究院對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的調(diào)查可知，2017 年家庭農(nóng)場(chǎng)平均耕地面積大于專業(yè)大戶和普通農(nóng)戶的平均耕地面積。由此可見(jiàn)，家庭農(nóng)場(chǎng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中有重要地位，推動(dòng)其規(guī)模經(jīng)營(yíng)是大勢(shì)所趨。

綜上，建議在新時(shí)期取消“增人不增地，減人不減地”的政策；建立長(zhǎng)期荒廢土地的農(nóng)戶家庭的退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正的占有公平，讓想種地、想發(fā)展農(nóng)業(yè)的無(wú)地農(nóng)民擁有土地；土地分配的集中化，有利于對(duì)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)不僅能夠最大限度地利用現(xiàn)存土地資源，對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展也有促進(jìn)作用。