城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下農(nóng)民土地發(fā)展權公平探究

□鄒 艷，張雅茹，謝明霞

（江蘇師范大學 江蘇 徐州 221000）

1 問題提出

廣義的土地發(fā)展權，既包括改變土地現(xiàn)有用途獲得利益的權利，也包括在提高土地的使用權限和利用程度方面的權利[1]。改革開放以前，在計劃經(jīng)濟體制下，城鄉(xiāng)戶籍壁壘和貿(mào)易壁壘高筑，割裂了城鄉(xiāng)聯(lián)系和經(jīng)濟要素流通，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。

隨著改革開放系列政策出臺，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系逐步完善，我國城鎮(zhèn)化進程走上快車道。但是傳統(tǒng)粗放型的城市化進程對土地供給有著很大的依賴性，非市場化的土地流轉過程使得土地資源利用效率低、農(nóng)民人地矛盾顯著。

“十四五”規(guī)劃明確指出，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動。張合林等（2020）[2]研究表明，城鄉(xiāng)融合發(fā)展與土地利用效率之間存在正向的相互作用關系，即土地資源高效利用效率對促進鄉(xiāng)融合發(fā)展有積極作用。顧漢龍等（2020）[3]提出，經(jīng)濟發(fā)展水平與土地發(fā)展權交易行為均存在顯著的空間正相關關系，且集聚水平不斷提高。這些研究揭示了城鄉(xiāng)融合發(fā)展對促進農(nóng)民土地發(fā)展權實現(xiàn)的可能性。

我國現(xiàn)有土地權利體系仍有一些城鄉(xiāng)二元體制的痕跡。我國《憲法》規(guī)定，“城市中的所有土地均為國有，農(nóng)村與城郊除法律規(guī)定為國有的土地之外，包括耕地、宅基地、自留地等均為集體所有”?！锻恋毓芾矸ā穼型恋睾图w土地的權限設置仍存在巨大差別。城鄉(xiāng)土地二元制對農(nóng)民土地發(fā)展權利公平性造成巨大影響。

隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略實施以及城鄉(xiāng)二元體制被打破，農(nóng)民土地發(fā)展權的保護將獲得哪些機會、是否可以實現(xiàn)與城市國有土地一體化保護等需要深入研究。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景出發(fā)，研究農(nóng)民集體土地發(fā)展權不公平的現(xiàn)象，分析原因并尋找解決路徑，旨在促進完成“十四五”規(guī)劃中提出的城鄉(xiāng)土地要素平等交換、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、增值收益平等共享的遠景規(guī)劃。

2 城鄉(xiāng)二元體制下土地發(fā)展權存在的不公平問題

城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)村土地所有者不能分享農(nóng)業(yè)用地入市所帶來的增值效益，同時無法將自己所持有的土地直接投放到城市土地交易市場[4]。農(nóng)村土地所有者擁有的土地被征收時，只能獲得土地在農(nóng)業(yè)使用范圍內的補償、青苗補償和安置補償。相比農(nóng)業(yè)用地被用于工業(yè)開發(fā)與城市建設所獲得的經(jīng)濟效益而言，這只能算作低廉的補償。

城市建設用地只能來自國家所有的土地[5]。因為這個規(guī)定，集體土地轉為城市建設用地需要“先國有化、后市場化”。屬于農(nóng)民集體所有的土地無法直接轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，只能先通過國家征用或征收，變成國有土地之后，再通過政府這個橋梁把土地使用權轉讓給開發(fā)商，切斷了農(nóng)民直接和市場交流的機會。而政府支付的征地補償和將土地投入工業(yè)用地或城市建設用地的經(jīng)濟收益之間存在巨大差距，導致了農(nóng)民土地發(fā)展權不公平。

2.1 農(nóng)民缺少將土地直接用于非農(nóng)使用的機會

土地發(fā)展權的配置產(chǎn)生過程中，農(nóng)村集體為土地發(fā)展權的提供者，城鎮(zhèn)為土地發(fā)展權的接收者。建設用地的單位價格高于集體用地，其差價即土地發(fā)展權配置和流轉過程中獲得的資金。在我國集體土地流轉過程中，集體和農(nóng)民獲得的土地增值收益與城鎮(zhèn)獲得的土地增值收益相比，可謂“九牛一毛”，導致城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡程度加劇。

2.2 在國家主導的農(nóng)地非農(nóng)化過程中利益分配不均

目前對于土地發(fā)展權產(chǎn)生的土地增值收益分配有兩種呼聲，一是國家享受土地發(fā)展權產(chǎn)生的利益，二是國家和集體對這一收益進行分配。

認為國家享受土地發(fā)展權產(chǎn)生的利益，其依據(jù)是“土地發(fā)展權之所以存在的原因是國家進行了區(qū)域土地規(guī)劃，例如建設城市基礎設施、提供公共產(chǎn)品和服務”。城市基礎設施具有公用性和公益性、自然壟斷性、成本沉淀性、系統(tǒng)性和超前性；公共產(chǎn)品和服務具有非排他性和非競爭性。因此無論是通過公營模式、購買還是公私合營等方式，政府都是基礎設施和公共產(chǎn)品的提供者。

認為國家和集體應該共同享有收益的原因是“集體是土地的最初的擁有者，如果沒有這個基礎，土地發(fā)展權蕩然無存”。

如何對收益進行分配又是一個棘手的問題。張承和彭新萬（2020）[6]發(fā)現(xiàn)，從全國整體角度來看，國家在農(nóng)地發(fā)展權收益中占50%～60%，集體占40%～50%；從區(qū)域劃分角度來看，東部與西部地區(qū)國家在農(nóng)地發(fā)展權收益中占50%～60%、集體占40%～50%，中部地區(qū)國家與集體分配比例保持持平。由此可見，集體在土地發(fā)展權收益分配中處于弱勢地位。

2.3 農(nóng)村集體建設用地的市場機制仍不完善

在土地發(fā)展權流轉過程中，行政手段是唯一調整方式，由于其具有的壟斷性質，大概率使公平和效率失去平衡。通過行政手段使得土地增值收益高效率分配，無法保障集體和農(nóng)民的權益。新修改的《土地管理法》明確指出，非農(nóng)建設用地入市將不再“必須國有”，但是這一法律缺少地方性配套制度，集體經(jīng)營建設用地入市仍有較高門檻。集體土地多處于交通、通信較為落后的農(nóng)村，對缺少建設用地的城市即購買者尋找合適的土地產(chǎn)生不便。

在“三塊地”改革試點過程中，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地的“同權同價”和公平競爭成為可能。但是城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場局限在縣市范圍內，土地市場規(guī)模受限，不利于城際和省際土地流轉。

3 土地發(fā)展權不公平的成因

3.1 地方政府對土地財政的過度依賴

政府提供公共產(chǎn)品和服務需要大量財政資金，土地發(fā)展權帶來的土地增值收益是一筆可觀的資金。土地是基本的資源要素，在經(jīng)濟增長中發(fā)揮了重要的作用。我國制造業(yè)門類齊全、發(fā)展水平居全球首位，得益于工業(yè)部門和外商投資長期占地成本低廉[7]。

3.2 缺少對農(nóng)民土地發(fā)展權的法律保護

目前我國法律及具有法律效應的政策文件，都沒有對土地承包權利作出明確規(guī)定。法律的約束作用可以簡單概括為對人民群眾而言的“法無禁止即可為”，以及對行政機關的“法無授權不可為”。目前對于農(nóng)村集體土地發(fā)展權分配的權限主要集中在政府，但沒有明確法律條文規(guī)定，即政府沒有促進土地發(fā)展權分配公平的職能，切斷了集體獲得土地發(fā)展權帶來土地增值收益的合法性。

3.3 農(nóng)民在土地利益分配博弈中的弱勢

在利益分配過程中缺少相關規(guī)章制度，不可避免地出現(xiàn)利益沖突和博弈現(xiàn)象。不論土地發(fā)展權的土地增值收益收歸國有，還是集體與國家共享，集體都處于弱勢地位。即使集體獲得收益，當分配到村民個人時，仍會存在利益糾紛。多數(shù)村集體會選擇按人數(shù)分配的方式，這是一種靜態(tài)公平，但是出嫁婦人、嫁入新娘、新生兒童等對人口存在動態(tài)影響，村小組與集體、村民與村干部等在利益分配上存在沖突，導致土地發(fā)展權不公平。

3.4 集體土地經(jīng)營主體缺少市場經(jīng)驗

從“三塊地”改革試點情況看，入市主體主要有村委會、集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府或經(jīng)濟合作社3 類[8]。第1 類為主體村委會，其宗旨是維護集體利益和促進土地發(fā)展權公平。村委會是基層群眾性自治組織，村委會對集體土地發(fā)展權流轉的決策受到村委會成員的文化水平和經(jīng)濟思維局限，效率不高。第2 類為主體集體經(jīng)濟組織，能夠充分發(fā)揮經(jīng)濟職能，但與村委會之間存在職能交叉，雖然大體上兼顧效率和公平，但是可行性受到限制。第3 類為主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府或經(jīng)濟合作社，立足于所屬地區(qū)進行統(tǒng)籌，均衡區(qū)域內地價，主要以區(qū)域整體利益為重，在一定程度上忽略了集體利益。

4 城鄉(xiāng)融合發(fā)展中促進土地發(fā)展權公平的方法

4.1 明確法律規(guī)定

積極推動各類新型土地財產(chǎn)權在我國實定法上的落地，有利于突破我國土地財產(chǎn)權的封閉結構，深化我國土地法律制度改革[9]。在法律層面，我國沒有對農(nóng)村集體土地的發(fā)展權作出明確規(guī)定。在實踐過程中，部分地方政府制定了相關法律法規(guī)，有效保護了集體土地發(fā)展權，緩解了人地矛盾和利益糾紛，提高了土地利用效率，促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程。從地方政府實踐經(jīng)驗看，我國應明確規(guī)定土地發(fā)展權的權屬，特別是集體土地的發(fā)展權和利益分配方式，把農(nóng)村集體土地發(fā)展權寫入法律。

4.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)利益分配，適當向集體傾斜

2019 年新修改頒布的《土地管理法》在土地增值收益分配中要求統(tǒng)籌國家、集體與農(nóng)民的利益，并且向集體和農(nóng)民傾斜，在集體成員共享的目標前提下，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配。這一規(guī)定為土地增值收益分配提供了法律依據(jù)。一方面，要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)利益分配并有目的地向農(nóng)村集體傾斜，積極保障集體土地發(fā)展的利益，在土地增值權益上明確集體土地有權參與分配，增加集體在土地增值分配中的權重。另一方面，對分配方式作出規(guī)范，避免利益主體之間的博弈和內耗。

4.3 增強農(nóng)民的博弈能力

土地對農(nóng)民而言是一種保障性要素。城鎮(zhèn)化進程中，失地農(nóng)民數(shù)量顯著增加，進城務工農(nóng)民拋地但不棄地與部分農(nóng)民無地可種之間的矛盾突出，城市擴張帶來的建設用地緊缺和農(nóng)村耕地保護矛盾顯著。

隨著我國城市化進程加快，失地農(nóng)民數(shù)量顯著增加。以往的征地補償大多數(shù)是一次性的，忽略農(nóng)民長久可持續(xù)性生活和發(fā)展。完善土地產(chǎn)權權能，豐富土地權利內涵，是有效解決上述困境的方法。豐富土地權利內涵，有利于實現(xiàn)土地產(chǎn)權清晰化和增加農(nóng)民集體補償手段。

4.4 健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場

“產(chǎn)權制度改革和要素市場化配置改革取得重大進展，土地要素改革勢必成為經(jīng)濟體制改革重要任務”，是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一。建成城鄉(xiāng)二元制土地平等入市、統(tǒng)一市場、公平高效共享增值收益的土地制度，有利于促進土地資源更為合理地分配使用，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民生活水平差距，推動新型城鎮(zhèn)化建設向高質量發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟轉型及可持續(xù)發(fā)展。

4.5 借鑒他國經(jīng)驗，逐步推進土地發(fā)展權流轉

英國土地發(fā)展權流轉由自主申請許可實現(xiàn)。類似于我國土地試用權出讓制度，土地使用者繳納一定出讓金就可以獲得使用權。這一流轉制度的流程包括獲得規(guī)劃申請許可、交納相應費用。流程方式一般是將土地發(fā)展權流轉到開發(fā)商手中。

美國土地發(fā)展權征購分為流轉和轉讓兩個方面。流轉是將土地發(fā)展權從土地所有者轉向了國家；轉讓則是將土地發(fā)展權從輸出區(qū)轉向輸入?yún)^(qū)，即輸出區(qū)將其不能自行開發(fā)的土地面積或法律規(guī)定的超額建筑面積出售給發(fā)展權輸入?yún)^(qū)。美國土地發(fā)展權的流轉是在土地分區(qū)管制的基礎上，在國家以外的私人之間，通過市場進行的。

上述兩種方式對我國土地發(fā)展權流轉具有重要借鑒意義。在“三塊地”改革試點中，我國不少?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）已經(jīng)采取了“允許省內農(nóng)地整理新增耕地折抵建設用地指標的有償調劑”“省內基本農(nóng)田易地有償代?！钡阮愃朴诿绹耐恋匕l(fā)展權轉讓制度[10]。這一制度既能最大限度地保護農(nóng)民集體和農(nóng)民個人的利益，又能實現(xiàn)用途管制和保護耕地，但會使政府土地財政受到影響。

如果我國采用英國土地發(fā)展權制度，因為輸出區(qū)和輸入?yún)^(qū)兩地地方政府有不同的利益，以及我國地方政府“以GDP 論英雄”的績效考核方式難以短時間改變，所以大概率只能實現(xiàn)土地發(fā)展權從國家到土地開發(fā)者的單向流轉。

政府獲得土地財政是以失地集體和農(nóng)民的損失、政府提供更多的社會保障、農(nóng)村基礎設施以及耕地非農(nóng)化作為代價的。綜上所述，美國對于土地發(fā)展權在地方區(qū)域層次的流轉更適合我國借鑒。

4.6 土地發(fā)展權動態(tài)配置

土地發(fā)展權是一個動態(tài)權利，即土地發(fā)展權包含靜態(tài)配置和動態(tài)配置。在土地發(fā)展權配置量化之后，需要在一定時期內根據(jù)現(xiàn)實需要進行更新。

5 結束語

城鄉(xiāng)融合發(fā)展在增進居民福祉的同時，造成了人地矛盾、土地增值收益分配等問題。前人對土地發(fā)展權利的法律法理探究得比較全面。不論是從外國實施經(jīng)驗還是從我國試點成就來看，土地發(fā)展權都應該被納入法律范疇之中。以目前我國土地發(fā)展權實踐過程中存在的不公平現(xiàn)象為切入點，分析其產(chǎn)生原因以及改善措施，具有現(xiàn)實意義。關于土地發(fā)展權屬和利益分配問題，本研究只在定性層面說明大致方向，具體定量研究有待完善。

抓住了創(chuàng)新，就抓住了牽動經(jīng)濟社會發(fā)展全局的“牛鼻子”。

——習近平