新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下福建鄉(xiāng)村“治理有效”路徑分析研究
——以南安市省新鎮(zhèn)為例

□蔡椰萍，林以恒，曾芳芳

（福建農(nóng)林大學(xué)金山學(xué)院 福建 福州 350002）

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)“治理有效”是貫穿“三治”體系建設(shè)的根本支撐，也是新時(shí)代對(duì)鄉(xiāng)村治理模式的新探索和新要求。新時(shí)代背景下，加快構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，有利于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果以及為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程奠定基礎(chǔ)。2020 年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興的順利銜接，穩(wěn)步推進(jìn)保持鄉(xiāng)村“治理有效”是當(dāng)下的重中之重。

省新鎮(zhèn)位于福建省南安市，現(xiàn)轄11 個(gè)行政村。雖然2020 年底全國范圍內(nèi)的絕對(duì)貧困已經(jīng)消除，貧困村全部摘帽，但是從大背景看，福建省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展依舊不協(xié)調(diào)，亟需探索出新時(shí)代“治理有效”的路徑。在鄉(xiāng)村治理普遍取得成效的現(xiàn)狀下，省新鎮(zhèn)是當(dāng)下福建省鄉(xiāng)村治理的典型代表。在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，以福建省南安市省新鎮(zhèn)為例探索“治理有效”的路徑，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 省新鎮(zhèn)多維度治理現(xiàn)狀

1.1 幫扶攻堅(jiān)有“精度”

在“面”上，省新鎮(zhèn)實(shí)行“X+1”攻堅(jiān)，綜合運(yùn)用拆違震懾、親情攻勢(shì)、入戶疏導(dǎo)等方式，幫助解決安置、重建等難題，解除群眾后顧之憂。大力實(shí)施茂吉中路修繕、省東郭厝水泥路面硬化、省身村文化廣場(chǎng)等67 個(gè)鎮(zhèn)（村）為民辦實(shí)事項(xiàng)目，提升群眾幸福感。

執(zhí)行過程中，實(shí)施項(xiàng)目組成員分工以及績效獎(jiǎng)懲制度兩個(gè)“一以貫之”。完善項(xiàng)目化考核辦法，重點(diǎn)考核干部在承擔(dān)征遷、項(xiàng)目攻堅(jiān)等急難險(xiǎn)重任務(wù)時(shí)的工作實(shí)績。每季度績效工資兌現(xiàn)到村、到人，并加強(qiáng)考評(píng)成果運(yùn)用，充分調(diào)動(dòng)干部職工積極性，確保項(xiàng)目按時(shí)序推進(jìn)。

在“點(diǎn)”上，省新鎮(zhèn)堅(jiān)持因戶施策，對(duì)個(gè)別企圖獲取不當(dāng)利益而阻擾施工的群眾，敢于動(dòng)真碰硬，拔釘攻堅(jiān)。2020 年以來共組織5 次保護(hù)性施工，完成填土清表13.33 hm2以上。開展“破解頑疾”行動(dòng)，梳理項(xiàng)目的“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，組建攻堅(jiān)隊(duì)，細(xì)劃責(zé)任區(qū)，加大攻堅(jiān)力度。

市領(lǐng)導(dǎo)與項(xiàng)目掛鉤，每半個(gè)月開展1 次現(xiàn)場(chǎng)辦公，及時(shí)協(xié)調(diào)破解項(xiàng)目“堵點(diǎn)”，使多個(gè)項(xiàng)目全面完成征遷掃尾。開展“舊賬清零”行動(dòng)，集中梳理全鎮(zhèn)各村歷年來在項(xiàng)目建設(shè)、發(fā)展資金、社會(huì)矛盾焦點(diǎn)等方面存在的128 項(xiàng)歷史遺留問題，實(shí)行限期銷號(hào)管理，分村分類處置，著力化解矛盾糾紛。

1.2 借力賦能有“角度”

1.2.1 向群眾廣借力

制定退休村干部慰問關(guān)懷制度，發(fā)動(dòng)成立華俊和牡丹教育基金會(huì)。創(chuàng)新推行“請(qǐng)進(jìn)來共事”工作法，邀請(qǐng)信訪群眾代表、社會(huì)賢達(dá)等共同進(jìn)駐征遷項(xiàng)目組，在共事中取得信任，廣泛爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)全鎮(zhèn)工作的理解和支持。

1.2.2 對(duì)干部深賦能

深入開展紀(jì)念建黨系列主題活動(dòng)，具體策劃實(shí)施了黨員戶掛牌、支部升格黨總支、向黨員發(fā)出一封信、集中揭牌授印、參觀廉政教育基地、天價(jià)彩禮整治座談會(huì)等13 個(gè)活動(dòng)，推動(dòng)基層黨組織自覺傳承紅色“基因”，積極傳遞正能量，激勵(lì)廣大黨員干部在項(xiàng)目攻堅(jiān)一線敢擔(dān)當(dāng)、有作為。

1.3 管理監(jiān)督有“硬度”

在班子主官調(diào)整后，省新鎮(zhèn)立即召開黨委擴(kuò)大會(huì)，壓實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，堅(jiān)持清單化管理、責(zé)任化推進(jìn)，重新梳理下達(dá)項(xiàng)目攻堅(jiān)建設(shè)計(jì)劃，按照“重急輕緩”原則，逐月分解、逐月收賬，形成長效機(jī)制。成立由鎮(zhèn)人大主席和紀(jì)委書記掛帥的督導(dǎo)組，對(duì)各村各項(xiàng)目組推進(jìn)情況進(jìn)行常態(tài)化督查，實(shí)行“一周一通報(bào)、一月一匯總、一季一兌現(xiàn)”，壓實(shí)責(zé)任，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，確保工作“無斷點(diǎn)”，為強(qiáng)力推進(jìn)項(xiàng)目攻堅(jiān)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

2 鄉(xiāng)村治理存在的問題

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施有待優(yōu)化

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，減少在同類鄉(xiāng)村發(fā)展中的優(yōu)劣差異，是不斷提升鄉(xiāng)村人均幸福感、提高基本公共服務(wù)能力、推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要保障之一。

在對(duì)省新鎮(zhèn)西浦村和檀林村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民中呼吁聲最高的建議是加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，其次是爭(zhēng)取項(xiàng)目建設(shè)劃撥用地，規(guī)劃好和用好劃撥地，增加村集體收入，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

一方面，我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)面臨基礎(chǔ)設(shè)施不完善的局面。另一方面，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，普遍重視基礎(chǔ)設(shè)施、泥草房及危房改造等生活方面的建設(shè)和村莊美化、環(huán)境治理等生態(tài)方面的建設(shè)，而對(duì)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、文化傳承保護(hù)等停留在表面工作，缺乏戰(zhàn)略性視野，在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力、增加農(nóng)民收入等方面重視不夠[1]。

在項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)上，以往的鄉(xiāng)村治理規(guī)劃更注重自上而下的精英規(guī)劃，或者套用已有的規(guī)劃技術(shù)方法[2]，以致后期規(guī)劃效果與鄉(xiāng)村發(fā)展需求相悖，恢復(fù)性工程又需付出更高的成本。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與民生是最為緊密聯(lián)系的項(xiàng)目，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展、農(nóng)民生活、公共服務(wù)等各種要素。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建設(shè)不是一蹴而就的，隨著發(fā)展動(dòng)態(tài)、民生需求，需要基于保持鄉(xiāng)村文化特色進(jìn)行階段性、科學(xué)系統(tǒng)的合理規(guī)劃，并完善執(zhí)行過程中的落實(shí)機(jī)制及后期建設(shè)效果的實(shí)時(shí)反饋機(jī)制等。

2.2 治理合力動(dòng)能不足

2.2.1 治理主體缺位

鄉(xiāng)村治理作為鄉(xiāng)村振興中重要的一環(huán)，村民主體意識(shí)的有效發(fā)揮與踐行在鄉(xiāng)村治理全局中起著內(nèi)在核心的根本作用。

新時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村接受先進(jìn)科技、前衛(wèi)思想洗禮。雖然鄉(xiāng)村外在有了極大的變化，整體呈現(xiàn)治理主體主人翁思想增強(qiáng)的趨勢(shì)，但是村民內(nèi)在思想受其原生思想價(jià)值觀念和文化水平影響，仍存在與新時(shí)代思想脫鉤、治理主體缺位的現(xiàn)象。

在對(duì)省新鎮(zhèn)村民訪談過程中發(fā)現(xiàn)，大部分村民依舊對(duì)村務(wù)的了解不足，主要通過人際傳播的方式了解村務(wù)。在全面建成小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的背景下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然邁向更高的發(fā)展層次。鄉(xiāng)村作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本單元，治理主體思想缺位將會(huì)給治理改革大環(huán)境大循環(huán)埋下根本隱患。

治理主體缺位具體表現(xiàn)為：對(duì)村務(wù)不了解、難以了解甚至不想了解，不想留在農(nóng)村，身為鄉(xiāng)村自治主體但很難有效參與鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上存在很大的“離心力”。

培育基層自主性是發(fā)揮基層社會(huì)治理資源作用的重要途徑，只有充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)主體的力量，才能形成強(qiáng)大的自治合力，使地方政府和社區(qū)形成良性互動(dòng)，達(dá)成鄉(xiāng)村社會(huì)的“善治”[3]。

2.2.2 基層干部隊(duì)伍建設(shè)需加強(qiáng)

在新時(shí)代社會(huì)大變化、大調(diào)整的環(huán)境中，對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了更高層次的要求。基層干部是我國行政權(quán)力的“末梢”執(zhí)行者，在已經(jīng)取得勝利的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了舉足輕重的作用?；鶎痈刹拷ㄔO(shè)必將成為鄉(xiāng)村振興道路上的重要一環(huán)。因此，需將干部治理能力置于國家治理視閾內(nèi)，堅(jiān)定治理體系、治理能力、治理效能的基本關(guān)照[4]。

在此之前，我國農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)面臨人員超編、整體素質(zhì)不高、工作方法簡(jiǎn)單、待遇低、積極性不高等困境，難以推動(dòng)村民自治組織有效治理，增加了治理難度，自身陷入兩難境地[5]。具體表現(xiàn)為：個(gè)人思想上，法治思維不足，在一些地方不敢作為或不合法作為；工作分配上，對(duì)有難度的工作相互推擠；工作執(zhí)行中，難以形成感召力、親民感、配合度，影響整體工作效率。

群眾對(duì)基層干部存在“領(lǐng)導(dǎo)就是謀取私利”“形式主義泛濫”等刻板印象，使基層產(chǎn)生治理信任問題[6]。這是降低鄉(xiāng)村治理吸引力和削弱鄉(xiāng)村治理活力的重要原因，也為鄉(xiāng)村治理中的人才輸入造成很大影響，進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村留不住人的困境，形成惡性循環(huán)。

2.3 鄉(xiāng)村治理監(jiān)督管理體制松散

過去，鄉(xiāng)村征遷安置工作往往因?yàn)椴疬w程序不規(guī)范、政策不公開透明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且不統(tǒng)一等原因，受到村民強(qiáng)烈反對(duì)。項(xiàng)目后期跟進(jìn)不力、行政效率低下，以致于工期滯后[7]。政府績效目標(biāo)要求過于嚴(yán)苛，基層出于績效考核的要求而執(zhí)行項(xiàng)目，存在忽略鄉(xiāng)土特色、盲目發(fā)展的問題，造成“千村一面”等難以挽回的局面。

綜合各方面社會(huì)因素，項(xiàng)目執(zhí)行和決策中阻礙因素頗多。項(xiàng)目早期規(guī)劃不健全、中期執(zhí)行未落實(shí)、后期跟進(jìn)不足或成效不突出，影響了“為民辦實(shí)事”項(xiàng)目的落實(shí)。缺乏系統(tǒng)全面的鄉(xiāng)村治理監(jiān)督管理體制機(jī)制，是影響幫扶攻堅(jiān)的重要因素。

3 鄉(xiāng)村治理優(yōu)化路徑研究

3.1 大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

2014 年國家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)發(fā)布了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》，確定“美麗鄉(xiāng)村”的內(nèi)涵為“規(guī)劃布局科學(xué)、村容整潔、生產(chǎn)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主，且宜居、宜業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村[8]”。新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)該提升到鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略性高度。美麗鄉(xiāng)村的基本支撐是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一體化、新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，基于福建省本身得天獨(dú)厚的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，以貫徹生態(tài)文明理念、新發(fā)展理念為主線，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)資源，在科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)鄉(xiāng)土特色文化的基礎(chǔ)上，打造優(yōu)勢(shì)、便民、利民的服務(wù)項(xiàng)目，解決群眾后顧之憂，促進(jìn)一二三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理最大效能。

應(yīng)完善美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)全過程。在美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)前期，應(yīng)實(shí)施多元科學(xué)規(guī)劃策略?？梢砸M(jìn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃服務(wù)企業(yè)，組建規(guī)劃專家隊(duì)伍，充分利用新時(shí)代科技創(chuàng)新為項(xiàng)目建設(shè)提供科學(xué)規(guī)劃指引，提高建設(shè)效率，縮短建設(shè)周期，優(yōu)化鄉(xiāng)村布局，減少“大改大造”，避免對(duì)生態(tài)環(huán)境造成過大影響。上級(jí)政府應(yīng)對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)企業(yè)加大政策優(yōu)惠力度，實(shí)行有效的激勵(lì)機(jī)制，培育美麗鄉(xiāng)村建設(shè)道路上的新業(yè)態(tài)，促進(jìn)民生就業(yè)，提高就業(yè)質(zhì)量。

政府需要根據(jù)鄉(xiāng)村具體情況完善配套政策制定，保證項(xiàng)目的資金供應(yīng)，為項(xiàng)目實(shí)施提供根本性保障。在項(xiàng)目規(guī)劃中，創(chuàng)新協(xié)商民主形式，引導(dǎo)村民參與建設(shè)全過程，表達(dá)需求，共同監(jiān)督，并對(duì)建設(shè)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)維護(hù)和評(píng)估。

深挖鄉(xiāng)村文化、特色產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵，在鄉(xiāng)村治理發(fā)展中“留住鄉(xiāng)愁和記憶”。在總體建設(shè)中，還應(yīng)健全鄉(xiāng)村建設(shè)指標(biāo)和政府管理長效機(jī)制。

3.2 從教育層面推動(dòng)“三治”體系建設(shè)

“三治”是新時(shí)代賦予的以自治為基，以德治、法治為根本輔助手段，具有發(fā)展活力的鄉(xiāng)村治理新體系實(shí)踐。依托“三治”實(shí)現(xiàn)“治理有效”，是健全鄉(xiāng)村治理體系的重要路徑選擇[9]。

人是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)性工程的關(guān)鍵性因素。現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理格局中，鄉(xiāng)村自治主體的合力動(dòng)力不足問題，客觀上是由鄉(xiāng)村治理民主環(huán)境與村民素質(zhì)脫節(jié)造成的，但本質(zhì)上是教育程度不足導(dǎo)致的思想意識(shí)、整體素質(zhì)不足造成。

在鄉(xiāng)村整體教育層面上加強(qiáng)建設(shè)，推進(jìn)村民思想層面改革，是貫穿“三治”體系建設(shè)的有力“武器”。在幫扶過程中，應(yīng)創(chuàng)新各種教育渠道，加大教育資源投入，提高教育資源質(zhì)量，在群眾中營造終身學(xué)習(xí)的氛圍。對(duì)青年一代教育給予更多政策幫扶；對(duì)中老年群體以勸導(dǎo)和開明的教育宣傳方式，以家庭為單位促進(jìn)其對(duì)法律知識(shí)的理解、對(duì)自治權(quán)利的維護(hù)、對(duì)德治正確思想觀念的吸收。

協(xié)調(diào)治理鄉(xiāng)村整體內(nèi)部民主環(huán)境，推動(dòng)“三治”體系與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體系的融合。

在德治方面，以優(yōu)秀傳統(tǒng)美德文化和社會(huì)主義核心價(jià)值觀為指引，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、良好家風(fēng)、特色文化的傳承，推動(dòng)鄉(xiāng)賢群體、農(nóng)村帶頭人群體的擴(kuò)大。

在法治方面，加強(qiáng)自治主體法治思維和意識(shí)，學(xué)習(xí)并遵守鄉(xiāng)約，正確維權(quán)和履職，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法律體系的完善。

在自治方面，激發(fā)基層自治主體的活力，營造良好的民主環(huán)境，推進(jìn)村民群體素質(zhì)與民主環(huán)境協(xié)同發(fā)展，增進(jìn)村民對(duì)鄉(xiāng)村治理過程的理解，激發(fā)村民內(nèi)生創(chuàng)造能力。

3.3 創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理監(jiān)督管理機(jī)制

實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興的順利銜接過程中，返貧是最大的風(fēng)險(xiǎn)之一。在新冠肺炎疫情尚未解除的今天，我國需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管組織形式、監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)、監(jiān)管工作機(jī)制，對(duì)脫貧攻堅(jiān)成果實(shí)行嚴(yán)格的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。

要加強(qiáng)黨在基層的執(zhí)政能力建設(shè)、為民辦實(shí)事能力建設(shè)，以黨的建設(shè)為主心骨，確立黨建和鄉(xiāng)村治理的主輔協(xié)作結(jié)構(gòu)[10]。大力發(fā)揮鄉(xiāng)賢群體的示范帶頭作用，強(qiáng)化社會(huì)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的幫扶作用。完善多元治理主體共同監(jiān)督機(jī)制，對(duì)監(jiān)督管理實(shí)行更加健全完善的責(zé)任清單制。

政府應(yīng)加大對(duì)鄉(xiāng)村新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，利用大數(shù)據(jù)、電子政務(wù)平臺(tái)、綜合服務(wù)平臺(tái)對(duì)村干部的品性廉潔、工作效果、政策落實(shí)等情況進(jìn)行監(jiān)管。創(chuàng)新監(jiān)督管理形式和載體，不斷加強(qiáng)我國鄉(xiāng)村基層治理的規(guī)范性、便民性，實(shí)現(xiàn)更加健全、完善的民主治理。