從河長(zhǎng)制看我國(guó)水環(huán)境治理法律制度

□徐臻瑩，李 雨

（西北農(nóng)林科技大學(xué) 陜西 咸陽(yáng) 712100）

1 河長(zhǎng)制正當(dāng)性的由來(lái)

保護(hù)江河湖泊，事關(guān)人民福祉，是中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必要條件。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，綠水青山就是金山銀山，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境。好的水環(huán)境治理制度，有利于解決我國(guó)復(fù)雜的水資源環(huán)境問(wèn)題，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

2007 年江蘇省太湖流域暴發(fā)了大規(guī)模藻類(lèi)水華，其中很大原因是相關(guān)部門(mén)在常態(tài)化水治理過(guò)程中相互推諉，沒(méi)有及時(shí)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致污染愈演愈烈。自此，江蘇省委、省政府確立了“治湖先治河”的思路，創(chuàng)立了河長(zhǎng)制。

2007 年，河北省子牙河水系成為河北省污染最嚴(yán)重的流域。為解決流域污染，河北省于2008 年在子牙河水系施行河長(zhǎng)制。

2013 年，浙江省蒼南縣“網(wǎng)民懸賞30 萬(wàn)元請(qǐng)環(huán)保局局長(zhǎng)下河游泳”，轟動(dòng)一時(shí)。2013 年底，浙江省委決定在全省范圍內(nèi)全面實(shí)施河長(zhǎng)制。

河長(zhǎng)制施行之初，河流污染情況得到了改善，但并不是所有地區(qū)都取得了成果，例如玉林市南流江河長(zhǎng)制公示牌下垃圾遍地、桂林市漓江流域水污染仍然嚴(yán)重。此外，繼河長(zhǎng)制實(shí)行后，各地紛紛效仿河長(zhǎng)制開(kāi)始實(shí)行山長(zhǎng)制，同樣由政府、黨委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任山長(zhǎng)職責(zé)。先不論這些制度成效如何，若都一刀切地采取河長(zhǎng)制、山長(zhǎng)制，那么為了保護(hù)礦產(chǎn)、空氣、草原，豈不是還要?jiǎng)?chuàng)立礦長(zhǎng)制、空長(zhǎng)制、原長(zhǎng)制？

河長(zhǎng)制設(shè)立至今，有關(guān)于河長(zhǎng)制的各種研究越來(lái)越多，其中大部分是對(duì)河長(zhǎng)制長(zhǎng)效運(yùn)行的研究。這些研究肯定了河長(zhǎng)制在江蘇、浙江等地試點(diǎn)的優(yōu)秀成果，同時(shí)指出了河長(zhǎng)制無(wú)法長(zhǎng)效運(yùn)行的弊端，提出了確立法律依據(jù)、完善考核機(jī)制、統(tǒng)一細(xì)化治理指標(biāo)、提高行政執(zhí)法隊(duì)伍、引入第三方進(jìn)行監(jiān)督等方法，以期河長(zhǎng)制得以長(zhǎng)效運(yùn)行。

這些研究從側(cè)面反映出現(xiàn)階段我國(guó)河長(zhǎng)制存在種種弊端，使得河長(zhǎng)制無(wú)法在水環(huán)境治理中長(zhǎng)效運(yùn)行，除非對(duì)河長(zhǎng)制從立法、執(zhí)法、考核、監(jiān)督等各個(gè)方面進(jìn)行完善。無(wú)疑，這項(xiàng)完善工程是浩大的。

除了對(duì)河長(zhǎng)制完善性的研究之外，小部分學(xué)者提出了質(zhì)疑的聲音，認(rèn)為河長(zhǎng)制無(wú)法長(zhǎng)效運(yùn)行。這些研究多從行政管理的角度進(jìn)行分析，論證河長(zhǎng)制屬于“人治”，使得黨政一把手行政角色錯(cuò)位。還有學(xué)者認(rèn)為，河長(zhǎng)制屬于一種環(huán)境承包式的治理運(yùn)動(dòng)，這種模式下仍然無(wú)法避免環(huán)境繼續(xù)惡化。

河長(zhǎng)制作為我國(guó)水環(huán)境管理的行政手段之一，應(yīng)當(dāng)首先從法學(xué)角度對(duì)河長(zhǎng)制存在的合理性進(jìn)行分析論證?！芭R危受命”之下的河長(zhǎng)制是否具有法理依據(jù)、法律依據(jù)，其運(yùn)作模式是否合乎法律邏輯，這些問(wèn)題都值得深究。

2 法學(xué)視角下河長(zhǎng)制的內(nèi)在缺陷

河長(zhǎng)制的基本治理思路是由黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)的河流湖泊情況，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和水執(zhí)法監(jiān)管6 個(gè)方面，即把轄區(qū)內(nèi)河流治理的全部責(zé)任歸于領(lǐng)導(dǎo)人。

根據(jù)契約理論，人民將權(quán)力讓渡給政府，由政府對(duì)具有公共利益的事務(wù)進(jìn)行管理。政府在行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)審慎、高效，使權(quán)力符合規(guī)范地行使，而河長(zhǎng)制卻未能做到這一點(diǎn)。

2.1 行政權(quán)力賦權(quán)不明

從國(guó)家層面來(lái)看，政府行政權(quán)力不是憑空產(chǎn)生的，而是來(lái)源于憲法和法律，經(jīng)授予才能行使[1]。同時(shí)，行政權(quán)力具有邊界，即行政機(jī)關(guān)須在憲法和法律的規(guī)范下行使權(quán)力。在河長(zhǎng)制中，由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，進(jìn)行河流事務(wù)的管理工作。此規(guī)定提高了黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)水環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的重視，而且使河長(zhǎng)直接進(jìn)行河流事務(wù)管理，屬于具體行政執(zhí)行權(quán)的賦予，即賦權(quán)。

根據(jù)《環(huán)境法》規(guī)定，“地方政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。結(jié)合《地方組織法》中有關(guān)于各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)可知，地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人作為負(fù)責(zé)人，應(yīng)對(duì)本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境問(wèn)題負(fù)責(zé)，這種責(zé)任屬于一種全面、總體的責(zé)任，不包含具體的環(huán)境執(zhí)行權(quán)。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境法》，環(huán)境執(zhí)行權(quán)仍然由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或其他相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，即擔(dān)任河長(zhǎng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)際并未被法律賦予具體的環(huán)境行政執(zhí)行權(quán)。

那么，這種執(zhí)行權(quán)是否通過(guò)地方立法權(quán)被確立下來(lái)，答案同樣是否定的。河長(zhǎng)制率先由省委、省政府確立，而并非被擁有地方立法權(quán)的地方人大所確立，即使地方行政權(quán)賦予了河長(zhǎng)行政執(zhí)行權(quán)，這種賦權(quán)模式也是不被法律所允許的。

行政權(quán)力賦權(quán)不明，造成了行政長(zhǎng)官權(quán)力邊界模糊。政府領(lǐng)導(dǎo)人主持各級(jí)政府的工作，起領(lǐng)導(dǎo)作用，而作為河長(zhǎng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)人，其權(quán)力卻能涉及具體的行政執(zhí)行，擴(kuò)大了權(quán)力范圍。行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)力具有確定性，當(dāng)行政長(zhǎng)官的權(quán)力范圍擴(kuò)大時(shí)，勢(shì)必使相應(yīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍縮小，從而打破了行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力平衡。

現(xiàn)代法治中，作出決策所依據(jù)的程序能夠保障決策質(zhì)量。在致力于解決我國(guó)水環(huán)境問(wèn)題時(shí)，同樣應(yīng)當(dāng)注重程序。程序可以最大程度保證制度施行的科學(xué)性與穩(wěn)定性，突破程序所得到的實(shí)體可能會(huì)帶來(lái)好的結(jié)果，但并非總能保證制度效果。

河長(zhǎng)制在進(jìn)行決策過(guò)程中，由于具體程序被架空，使得決策準(zhǔn)備不充分，降低了決策的科學(xué)性。架空法定程序的決策本身缺乏科學(xué)性，當(dāng)這種不恰當(dāng)?shù)臎Q策模式滲透到政府決策的方方面面時(shí)，“法治”政府的目標(biāo)被逐漸弱化，制度對(duì)于政府行政行為的制約也將不復(fù)存在。從政府權(quán)力來(lái)源出發(fā)，黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任河長(zhǎng)是于法無(wú)據(jù)的。水環(huán)境治理制度應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)程序，而不是“拍腦袋”來(lái)制定政策。

2.2 背離權(quán)責(zé)一致理論

從法理學(xué)角度分析，權(quán)力是指特定主體對(duì)其成員進(jìn)行指揮、協(xié)調(diào)、管理、約束的合法支配力[2]。權(quán)力與責(zé)任，如同權(quán)利與義務(wù)一樣不能孤立存在。沒(méi)有無(wú)責(zé)任的權(quán)力，也沒(méi)有無(wú)權(quán)力的責(zé)任；權(quán)力依靠責(zé)任加以限制，責(zé)任借助權(quán)力體現(xiàn)正當(dāng)[3]。這也是權(quán)責(zé)一致原則的體現(xiàn)。

河長(zhǎng)利用其自身的領(lǐng)導(dǎo)地位下達(dá)命令、部署工作，當(dāng)河流治理不力時(shí)追究負(fù)責(zé)人的責(zé)任，本質(zhì)上違反了權(quán)責(zé)一致原則，使政府與其各部門(mén)的權(quán)力與責(zé)任背離。根據(jù)各地對(duì)河長(zhǎng)職責(zé)的具體規(guī)定，由河長(zhǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的河湖管理和保護(hù)工作，不論賦權(quán)是否正當(dāng)，這些具體行政執(zhí)行的責(zé)任全部集中于行政領(lǐng)導(dǎo)人本身時(shí)，就產(chǎn)生了權(quán)責(zé)背離。

《地方組織法》中規(guī)定，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人分別主持地方各級(jí)人民政府的工作，由政府工作部門(mén)執(zhí)行具體事務(wù)。主持和執(zhí)行是行政過(guò)程中不同的環(huán)節(jié)。當(dāng)河流治理不力時(shí)追究河長(zhǎng)的責(zé)任，看似充分發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任，但是也將行政執(zhí)行權(quán)力集中于河長(zhǎng)一人，而河湖的具體管理和保護(hù)職責(zé)仍然由政府各個(gè)工作部門(mén)完成，沒(méi)有相應(yīng)集中于河長(zhǎng)，相關(guān)工作部門(mén)在河流管理過(guò)程中被架空，使得相關(guān)部門(mén)在河湖治理中更難發(fā)揮主動(dòng)性與創(chuàng)造性。

在河長(zhǎng)制誕生前，我國(guó)《水污染防治法》對(duì)水污染問(wèn)題的解決已經(jīng)作出了詳細(xì)的規(guī)定，由“縣級(jí)以上人民政府相關(guān)部門(mén)以及流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理”“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員與其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。其中，“主管人員”與“其他責(zé)任人員”應(yīng)當(dāng)是具有法定職責(zé)的行政部門(mén)內(nèi)部人員。

河長(zhǎng)作為地方政府負(fù)責(zé)人，所承擔(dān)的應(yīng)是“水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)”。河長(zhǎng)制將本由法律規(guī)定的權(quán)力與責(zé)任全都轉(zhuǎn)嫁給黨政領(lǐng)導(dǎo)人，法定職責(zé)部門(mén)不能主動(dòng)履職，黨政領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)其職責(zé)范圍外的巨大責(zé)任。當(dāng)水污染事件發(fā)生時(shí)，直接責(zé)任人責(zé)任小于黨政領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任，違背了法律的公平原則。

在上級(jí)河長(zhǎng)與下級(jí)河長(zhǎng)中，同樣存在權(quán)責(zé)配置分離的情況，違反了法理學(xué)中的權(quán)責(zé)一致原則。權(quán)力是政府履行責(zé)任的基本手段，授予的權(quán)力應(yīng)與承擔(dān)責(zé)任所需要的實(shí)際權(quán)力相對(duì)應(yīng)和對(duì)等[4]。河長(zhǎng)制中，上級(jí)河長(zhǎng)與下級(jí)河長(zhǎng)為層層嵌套關(guān)系，上級(jí)河長(zhǎng)對(duì)下級(jí)河長(zhǎng)有各項(xiàng)嚴(yán)格的考核指標(biāo)，因此，上下級(jí)河長(zhǎng)之間的權(quán)責(zé)配置從一開(kāi)始就不均衡。

擁有絕對(duì)權(quán)威性的上級(jí)河長(zhǎng)，掌握更多的財(cái)政、權(quán)力資源，而將職責(zé)和義務(wù)不斷下壓，下級(jí)河長(zhǎng)根本沒(méi)有“討價(jià)還價(jià)”的機(jī)會(huì)[5]。下級(jí)河長(zhǎng)所掌握的財(cái)力與權(quán)力和其職責(zé)差距懸殊，形成上下級(jí)河長(zhǎng)間權(quán)責(zé)不一致。這種權(quán)責(zé)配置分離還容易形成信息不對(duì)稱(chēng)?；鶎雍娱L(zhǎng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)水文狀況了解程度高于上級(jí)河長(zhǎng)，但其作出行政行為時(shí)要依據(jù)上級(jí)河長(zhǎng)的指示。

此外，這種權(quán)力構(gòu)造，并不是法律中的權(quán)力。法律之下運(yùn)行的權(quán)力是各個(gè)行政機(jī)關(guān)在法律所規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)主動(dòng)行使權(quán)力，從而維護(hù)社會(huì)良好的運(yùn)行秩序。河長(zhǎng)制使得下層政府部門(mén)只著眼于上級(jí)行政命令而履行其職責(zé)，忽略其權(quán)力的來(lái)源，與我國(guó)“依法治國(guó)”的基本方略背道而馳。

2.3 處于無(wú)法可依的尷尬境地

河長(zhǎng)制作為我國(guó)的水環(huán)境治理制度，缺少相關(guān)法律依據(jù)。關(guān)于施行河長(zhǎng)制的全國(guó)性文件只有《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，不能作為河長(zhǎng)制的法律依據(jù)。各省份文件中，大都以地方性規(guī)章的方式作出規(guī)定，只有個(gè)別省份以地方法規(guī)的形式確立。

不同地區(qū)對(duì)于河長(zhǎng)制的具體制度內(nèi)容千差萬(wàn)別，各省份對(duì)于河長(zhǎng)選任方法、具體職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定各不相同。不可否認(rèn)，各流域環(huán)境具有獨(dú)特性，但國(guó)家范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的缺失，會(huì)造成全國(guó)范圍內(nèi)的立法與行政資源浪費(fèi)。在全國(guó)性的執(zhí)法過(guò)程中，也會(huì)因?yàn)闆](méi)有具體的全國(guó)性法律依據(jù)而顯失公平。

此外，不同省份的河長(zhǎng)制實(shí)施方案不統(tǒng)一，實(shí)施效果依各省份行政領(lǐng)導(dǎo)重視程度而定，使得效果千差萬(wàn)別，難以在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

我國(guó)現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》《水法》以及流域管理機(jī)構(gòu)，已經(jīng)對(duì)河湖管理有了較為全面的規(guī)定。在此背景下，當(dāng)河湖環(huán)境出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，當(dāng)務(wù)之急是自查是否已經(jīng)完全落實(shí)現(xiàn)有制度，在確認(rèn)完全落實(shí)現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)之上，根據(jù)水環(huán)境治理制度的不足，進(jìn)行針對(duì)性的查漏補(bǔ)缺，而不是急于出臺(tái)另一套治水的河長(zhǎng)制。

《環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定，“政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。環(huán)境保護(hù)的整體工作由人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。《水法》第十二條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”。

除此之外，我國(guó)對(duì)于河湖治理還建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可證制度、污水集中處理制度等。依據(jù)現(xiàn)有行政體系，將這些法律法規(guī)、制度進(jìn)行有效落實(shí)，完全可以使我國(guó)河湖環(huán)境得以改善和保持。

3 我國(guó)水環(huán)境污染問(wèn)題的法律根源

我國(guó)現(xiàn)有水環(huán)境治理制度中，在法律已經(jīng)有了詳細(xì)規(guī)定的情況下，緣何還需河長(zhǎng)制出馬？答案便是水環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)重缺位。

河長(zhǎng)制只是加大了黨政領(lǐng)導(dǎo)人的河湖管理職責(zé)，輔之急需治理的河湖環(huán)境與政治輿論環(huán)境，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人為政府相關(guān)部門(mén)施加行政執(zhí)法壓力，敦促高效執(zhí)法。當(dāng)河湖治污之“風(fēng)”刮過(guò)，原本被河長(zhǎng)制所掩蓋的法律執(zhí)行問(wèn)題又將重新暴露。我國(guó)對(duì)于水污染問(wèn)題的治理方面已經(jīng)有了詳盡的法律規(guī)定，但水環(huán)境執(zhí)法虛弱無(wú)力，存在嚴(yán)重缺位。

3.1 政府環(huán)境法律責(zé)任缺失

我國(guó)環(huán)境法律制度缺少對(duì)政府環(huán)境法律責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任是因違反法律規(guī)定的義務(wù)而形成的一種責(zé)任關(guān)系，是一部法律得以有效實(shí)施的重要保障。

我國(guó)法律法規(guī)中規(guī)定了行政主體進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督、管理等環(huán)境義務(wù)，但在法律責(zé)任中，卻沒(méi)有規(guī)定政府作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定者和環(huán)境監(jiān)管主體，當(dāng)其失職時(shí)，該如何追究其法律責(zé)任。以《水污染防治法》為例，整部法律共分為八章，僅在第六十九條規(guī)定了對(duì)不履行監(jiān)督職責(zé)的主管人員給予處分，但沒(méi)有關(guān)于處分的具體規(guī)定。

同時(shí)，通過(guò)對(duì)我國(guó)裁判文書(shū)官網(wǎng)的相關(guān)裁判文書(shū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，有關(guān)于環(huán)境污染、環(huán)境損害、環(huán)境公益訴訟的案件，幾乎沒(méi)有以上述環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律制度作為法律依據(jù)而作出的判決，基本是以《侵權(quán)責(zé)任法》《行政法》作為法律依據(jù)進(jìn)行判決。這種現(xiàn)象也間接說(shuō)明了我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)對(duì)政府法律責(zé)任主體界定不清以及法律責(zé)任內(nèi)容缺失的問(wèn)題。

3.2 對(duì)依法行政原則的漠視

依法行政原則是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法行為時(shí)所應(yīng)遵守的最基本原則，除依照法律的職責(zé)進(jìn)行行政執(zhí)法之外，還應(yīng)當(dāng)合理、高效地執(zhí)法。而我國(guó)行政體系中，傳統(tǒng)權(quán)力模式盛行。行政人員在進(jìn)行行政執(zhí)法時(shí)，缺乏主動(dòng)履行行政職責(zé)的能動(dòng)性，唯上級(jí)命令是從，缺少對(duì)法定職責(zé)的理解，使得執(zhí)法效率大打折扣。

在行政執(zhí)法過(guò)程中，缺少對(duì)規(guī)則意識(shí)和法定程序的敬畏，更傾向于采取符合自身利益的執(zhí)法方式，例如未進(jìn)行監(jiān)測(cè)就填寫(xiě)河長(zhǎng)制中的相關(guān)報(bào)表。反對(duì)采用河長(zhǎng)制的方法進(jìn)行水環(huán)境治理，便是由于河長(zhǎng)制本身依賴(lài)于傳統(tǒng)的權(quán)力模式，通過(guò)上級(jí)權(quán)威而非法律作用于下級(jí)，行政領(lǐng)導(dǎo)的命令高于其自身的法定職責(zé)，無(wú)限制地?cái)U(kuò)張了行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力范圍。這種以命令為準(zhǔn)則的行政方式，與法治相悖，也使得行政行為具有強(qiáng)烈的不確定性。長(zhǎng)此以往，若環(huán)境治理都要依靠行政領(lǐng)導(dǎo)的命令進(jìn)行，河長(zhǎng)制治理模式滲透到環(huán)境治理的各個(gè)方面，則法律的威信便蕩然無(wú)存。

3.3 現(xiàn)有行政體系的執(zhí)法困境

我國(guó)水環(huán)境治理一直以行政區(qū)劃為依據(jù)進(jìn)行分割，將眾多水域機(jī)械地割裂開(kāi)來(lái)，由其所屬的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。在河長(zhǎng)制實(shí)行之前，我國(guó)水環(huán)境治理呈現(xiàn)出“九龍治水”的局面。不同行政區(qū)劃、同一行政區(qū)劃的不同部門(mén)等，對(duì)水污染問(wèn)題的態(tài)度存在較大的分歧。當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)法手段不同、責(zé)任劃分模糊不清時(shí)，容易出現(xiàn)矛盾。這種矛盾會(huì)使水環(huán)境執(zhí)法效率大大降低。

在現(xiàn)有行政體系下，水環(huán)境執(zhí)法的困境普遍有兩種表現(xiàn)形式。一是涉及河流污染的眾多相關(guān)部門(mén)職能分工不明確。當(dāng)河流污染問(wèn)題涉及多個(gè)部門(mén)時(shí)，這些部門(mén)為了逃避責(zé)任，便會(huì)相互推諉，不履行法定職責(zé)。二是涉及水環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，行政部門(mén)不能做到嚴(yán)格執(zhí)法。在排污企業(yè)審批和監(jiān)管過(guò)程中存在執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題，大量排污企業(yè)未批先建或邊運(yùn)行邊審批。現(xiàn)有行政體系不健全是水環(huán)境行政執(zhí)法的缺失和不到位的重要根源。若能突破依照行政區(qū)環(huán)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法這一困境，便無(wú)須依靠河長(zhǎng)制、山長(zhǎng)制這一系列繁雜且治標(biāo)不治本的制度來(lái)保護(hù)環(huán)境。

3.4 行政執(zhí)法中的自體監(jiān)督

權(quán)力的運(yùn)行需要監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是保證行政執(zhí)法質(zhì)量的重要方式。在水環(huán)境治理方面，水環(huán)境治理部門(mén)與工作人員的監(jiān)督與考核，由上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行。對(duì)于上級(jí)政府而言，下級(jí)政府的考核績(jī)效也將被納入自身的政績(jī)，因此下級(jí)政府的“成績(jī)”與自身“成績(jī)”息息相關(guān)。這種層層嵌套的考核方式，使得政府在水環(huán)境治理方面既是“裁判”又是“運(yùn)動(dòng)員”。當(dāng)行政考核存在利益關(guān)系時(shí)，其公平公正便難以獲得保障。

上級(jí)政府在對(duì)下級(jí)政府的行政執(zhí)法行為進(jìn)行考核時(shí)，考核形式難以確保真實(shí)地反映水環(huán)境治理狀況，有較大的人為操作空間，不能了解河流真實(shí)的治理情況。在政府部門(mén)自體監(jiān)督的方式下，不僅行政行為的質(zhì)量難以得到保障，違法、不科學(xué)的行政行為也有很大可能被“大事化小、小事化無(wú)”。

4 水環(huán)境長(zhǎng)效治理新思路

4.1 明確政府法律責(zé)任

明確政府環(huán)境法律責(zé)任是流域環(huán)境治理乃至整個(gè)環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)法律對(duì)行政相對(duì)人、企事業(yè)單位設(shè)置了較為完善的法律義務(wù)、法律責(zé)任，但對(duì)于在流域環(huán)境中起主要責(zé)任的政府，在其不履行職責(zé)時(shí)，卻沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任進(jìn)行約束。這使得政府在作出行政行為時(shí)，常以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)，不考慮或者較少考慮環(huán)境影響問(wèn)題，當(dāng)出現(xiàn)較大環(huán)境事故時(shí)，才會(huì)追究相關(guān)部門(mén)與人員的法律責(zé)任。

應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法律制度中增設(shè)政府環(huán)境責(zé)任，包括環(huán)境行政責(zé)任和環(huán)境法律責(zé)任等。當(dāng)相關(guān)政府部門(mén)不能正確履行其流域環(huán)境管理職責(zé)時(shí)，上級(jí)部門(mén)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)、檢察院都可以對(duì)其不履行職責(zé)的行為予以糾正，追究其行政責(zé)任，以督促其正確履行職責(zé)。當(dāng)政府機(jī)關(guān)履行職責(zé)不當(dāng)時(shí)，檢察院可提起環(huán)境公益訴訟，追究相關(guān)責(zé)任人不履行職責(zé)、破壞環(huán)境的法律責(zé)任。

4.2 強(qiáng)化依法行政原則

依法行政作為行政法的核心原則，其基本要求是行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)必須根據(jù)法律的授權(quán)，行政行為的內(nèi)容必須符合法律，不能與法律相抵觸，行政行為必須按照法定程序進(jìn)行[6]。依法行政原則能夠保障水污染治理中各個(gè)環(huán)節(jié)有條不紊地進(jìn)行，且最大程度保證河湖治理的有效性。

在河湖治理的執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)法，符合法定執(zhí)法程序，對(duì)先批后建、偷排偷放等違法行為及時(shí)查處。法律在一定程度上具有滯后性，無(wú)法對(duì)所有情況進(jìn)行詳盡的規(guī)定，因此執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中擁有自由裁量權(quán)，而正確行使自由裁量權(quán)要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中提高效率。

行政行為在符合法律規(guī)定的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合公序良俗。強(qiáng)化依法行政原則在結(jié)果方面表現(xiàn)為其作出的行政行為是否符合法律預(yù)期，達(dá)到了良好的治理目標(biāo)。在選任行政人員時(shí)，優(yōu)先選擇具有法治意識(shí)、以法律法規(guī)為行動(dòng)準(zhǔn)則的人。在行政人員任職過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行依法執(zhí)政培訓(xùn)，并對(duì)行政人員日常執(zhí)法情況進(jìn)行考核。

4.3 強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)作用

流域管理機(jī)構(gòu)可以通過(guò)“化零為整”的手段，采用流域的劃分方式對(duì)河流進(jìn)行治理，這樣可以使其作為水污染治理主體更具可持續(xù)性。強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的作用，更加合理地對(duì)我國(guó)的河流流域進(jìn)行分類(lèi)，將流域管理機(jī)構(gòu)與各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行分離，形成獨(dú)立的管理體系進(jìn)行流域行政管理。

在流域管理機(jī)構(gòu)工作人員選任方面，應(yīng)當(dāng)選任具有更加專(zhuān)業(yè)、豐富流域環(huán)境知識(shí)的人才。行政人員具有專(zhuān)業(yè)的流域治理知識(shí)，可以在長(zhǎng)時(shí)間工作中積累經(jīng)驗(yàn)，使流域環(huán)境治理的效果得以保障。這種“因水制宜”的方法，對(duì)河長(zhǎng)制揚(yáng)長(zhǎng)避短，符合我國(guó)行政體系與行政現(xiàn)狀，形成更規(guī)范、長(zhǎng)效的流域環(huán)境執(zhí)法模式。

制度可持續(xù)性是流域機(jī)構(gòu)與河長(zhǎng)制最大的不同點(diǎn)。河長(zhǎng)制中，黨政一把手對(duì)行政資源進(jìn)行整合，利用自身地位優(yōu)勢(shì)治理水污染，成為河流治理效果的關(guān)鍵，不具有可持續(xù)性。流域機(jī)構(gòu)不同于傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃對(duì)河湖進(jìn)行劃分的方法，以各個(gè)流域?yàn)楣芾韺?duì)象，對(duì)流域進(jìn)行統(tǒng)一管理。這種天然流域在劃分時(shí)能夠有效避免職能交叉或空缺。流域管理機(jī)構(gòu)中各個(gè)部門(mén)進(jìn)行行政行為時(shí)，其管理范圍遍布整個(gè)流域，避免了因行政區(qū)劃、職能部門(mén)的不同而相互扯皮、推諉，提高了水環(huán)境執(zhí)法效率。

4.4 引入第三方監(jiān)督機(jī)制

異體監(jiān)督是指除了行政系統(tǒng)內(nèi)部，來(lái)自于第三方對(duì)河湖治理行政行為的監(jiān)督，包含群眾監(jiān)督、民間組織監(jiān)督以及媒體監(jiān)督等。作為監(jiān)督對(duì)象的政府，在行使其行政權(quán)力的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。政府及其各個(gè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)列出權(quán)力清單，并向社會(huì)公開(kāi)，一方面政府作出行政行為時(shí)有明確的行動(dòng)準(zhǔn)則，另一方面方便人民群眾對(duì)號(hào)入座，了解行政部門(mén)職能。

公眾認(rèn)知的河湖污染較多是在河流水質(zhì)環(huán)境出現(xiàn)明顯惡化的狀態(tài)，對(duì)于專(zhuān)業(yè)的水質(zhì)情況知悉較少。行政部門(mén)可以在河湖附近以及相關(guān)網(wǎng)站建立專(zhuān)門(mén)渠道，以便于群眾理解和監(jiān)督的方式公示河湖的水質(zhì)、水文狀況，并及時(shí)更新。

除此以外，應(yīng)當(dāng)拓寬公民監(jiān)督政府的渠道。除市長(zhǎng)熱線、官網(wǎng)投訴通道外，應(yīng)建立微博、微信等大眾接受程度高的監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)政府不作為、亂作為等行政行為進(jìn)行監(jiān)督，并將公民監(jiān)督的處理效率與處理結(jié)果納入對(duì)政府部門(mén)的考核。對(duì)于各級(jí)政府進(jìn)行水環(huán)境治理的政績(jī)考核，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)公民便于獲取的渠道予以公示。

5 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)是一個(gè)水資源總量大但人均貧乏的國(guó)家。著力推進(jìn)碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、解決水污染問(wèn)題，是2018 年以來(lái)我國(guó)政府的重點(diǎn)工作之一。

河長(zhǎng)制作為我國(guó)水環(huán)境治理制度，其本身存在法律賦權(quán)不明、無(wú)法長(zhǎng)效運(yùn)行等制度弊端，且并未從根本上解決我國(guó)水環(huán)境治理中存在的問(wèn)題。若要使我國(guó)水環(huán)境治理制度可以長(zhǎng)效運(yùn)行，應(yīng)逐漸摒棄對(duì)于采取河長(zhǎng)制進(jìn)行治理的依賴(lài)。

應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法的根源處著手，尋找水環(huán)境行政執(zhí)法不力的原因并加以解決。在水環(huán)境治理制度中明確政府環(huán)境責(zé)任，督促行政人員遵守依法行政原則，充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)的作用，引入異體監(jiān)督程序，是我國(guó)水環(huán)境治理的新思路。