農(nóng)村土地確權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的影響分析

□趙月旭

（鴉兒崖鄉(xiāng)人民政府經(jīng)管站 山西 大同 037000）

1 研究背景

近年，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程取得巨大成就的同時，大量農(nóng)業(yè)勞動力向城市流動，農(nóng)村老齡化問題凸顯，農(nóng)村土地“無人種植”問題日益突出，造成農(nóng)村土地資源浪費。同時，長期以來我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，造成農(nóng)村土地分布零散、經(jīng)營規(guī)模小、專業(yè)化和科學(xué)化欠缺等問題，嚴(yán)重制約了我國新型農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。解決農(nóng)村土地閑置、利用率低、流動性較弱等問題成為重大課題。

十七屆三中全會以來，黨和政府制定了相關(guān)政策，加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)程。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度提高了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)界定模糊增加了土地流轉(zhuǎn)過程中存在的風(fēng)險，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍受到一定程度的限制，土地資源的配置效率降低，損害了農(nóng)民的利益。因此，農(nóng)村土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)[1]。

2008 年我國頒發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，指出“要搞好農(nóng)村土地的確權(quán)登記工作，并不斷完善農(nóng)村土地的管理制度”，正式拉開了我國關(guān)于做好農(nóng)村土地確權(quán)、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的重大戰(zhàn)略決策的序幕。在接下來的12 年間，我國陸續(xù)出臺了眾多推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的政策。2019 年，中央提出“深化農(nóng)村土地制度改革，做好農(nóng)村土地確權(quán)工作，妥善解決確權(quán)遺留問題，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書給農(nóng)戶，完善土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，實行各種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，允許承包土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資”等措施。一系列政策都表明農(nóng)村土地確權(quán)是黨和政府的重大戰(zhàn)略部署[2]。

2 農(nóng)村土地確權(quán)及土地流轉(zhuǎn)概況

自2011 年啟動試點以來，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)取得了重大進(jìn)展。截至2018 年底，我國土地確權(quán)工作基本完成。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場也同樣發(fā)展迅速。土流網(wǎng)數(shù)據(jù)服務(wù)中心顯示，2011—2016 年土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加，2016 年已達(dá)到3 134 萬hm2，其中流轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)大戶的有1 865 萬hm2、流轉(zhuǎn)至專業(yè)合作社的有689 萬hm2、流轉(zhuǎn)至企業(yè)的有309 萬hm2，流轉(zhuǎn)后絕大部分用于非種植糧食作物用途。

3 農(nóng)村土地確權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的影響

眾多專家學(xué)者提出“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心”的觀點?！稗r(nóng)村土地確權(quán)”與“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”之間存在著緊密聯(lián)系。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)后，要想實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的價值，就必須進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)[3]。

3.1 提高土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性，利于土地流轉(zhuǎn)意愿增長

我國開展土地確權(quán)工作，更加明晰土地的各項權(quán)利（土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等），相關(guān)權(quán)利保障更加充足。農(nóng)村土地確權(quán)后，農(nóng)民擁有的土地不僅是一種資源，更是一項資產(chǎn)。土地使用權(quán)牢牢掌握在農(nóng)民手里，提高了產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。當(dāng)農(nóng)民外出務(wù)工時，可以將土地流轉(zhuǎn)出去，交給他人或者組織經(jīng)營，得到租金，增加財產(chǎn)性收入。土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定極大地提高了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信心和積極性，同時增加了土地流轉(zhuǎn)市場資源的數(shù)量及交易質(zhì)量。

3.2 降低土地流轉(zhuǎn)交易成本，利于土地流轉(zhuǎn)意愿增長

我國現(xiàn)行農(nóng)地制度造成土地流轉(zhuǎn)的交易成本過高。農(nóng)村土地確權(quán)通過查清農(nóng)村每一宗土地的權(quán)屬、界址、面積和用途（地類），解決了地塊面積不準(zhǔn)等問題，使農(nóng)民有了長期、穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，降低了土地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本。

3.3 提高土地稟賦效應(yīng)，抑制流轉(zhuǎn)意愿增長

“稟賦效應(yīng)”是指當(dāng)個人擁有某項物品時，對物品價值的評價顯著高于過去。長期以來，土地對于農(nóng)民的意義十分重大，農(nóng)民視土地為生活保障。這和我國農(nóng)村社會保障制度不完善、農(nóng)民收入不穩(wěn)定及未來收入不確定有極大關(guān)系。因此，很多農(nóng)民把土地握在自己手中，從而獲得生活和心理上的保障。同時，農(nóng)村土地確權(quán)使土地成為金融機構(gòu)承認(rèn)的有效抵押和擔(dān)保產(chǎn)品。

根據(jù)“稟賦效應(yīng)”理論可知，以上兩點加重了農(nóng)民對土地的重視，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中認(rèn)可的轉(zhuǎn)出價格往往遠(yuǎn)高于轉(zhuǎn)入方可以接受的價格，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)交易雙方難以達(dá)成一致意見[4]。

3.4 農(nóng)村土地確權(quán)背景下，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿與流轉(zhuǎn)行為產(chǎn)生差異的原因

農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿與行為產(chǎn)生差異的原因主要是外部環(huán)境的影響?！跋胍鬓D(zhuǎn)但是沒有合適的流轉(zhuǎn)對象”“沒有法律保障，不敢流轉(zhuǎn)”“家庭勞動力較少、缺少資金”等原因占比較大。

第一，雖然我國在農(nóng)村土地確權(quán)等方面的優(yōu)惠政策不斷增加，但是基層政策引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不到位、農(nóng)業(yè)信息渠道不暢通、農(nóng)民缺乏相關(guān)法律和政策知識、基層政府人員宣傳不到位等問題制約了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿和積極性。

第二，我國農(nóng)村人均耕地面積較少、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢等，使土地流轉(zhuǎn)價格過高，降低了市場供給效率[5]。

第三，由于農(nóng)民缺乏相關(guān)政策和法律知識、農(nóng)村社會保障機制不完善等原因，農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后收益無法長期保障，一旦產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛無法得到法律保護(hù)，進(jìn)一步限制了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，轉(zhuǎn)而選擇繼續(xù)享有國家給予的土地補貼收益。對于那些想要轉(zhuǎn)入土地卻無法實行甚至選擇轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶來說，究其原因是家庭缺乏資金或者勞動力數(shù)量不足，農(nóng)戶缺少好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目而擔(dān)心無法承擔(dān)轉(zhuǎn)入土地的風(fēng)險。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般很難在短時間內(nèi)獲得收益，轉(zhuǎn)出部分甚至全部土地馬上就可以獲得流轉(zhuǎn)收益，因此農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)入方面仍有顧慮。同時，從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大環(huán)境角度來說，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民選擇轉(zhuǎn)入的較少，缺少流轉(zhuǎn)氛圍，缺乏風(fēng)險保障機制等都限制了農(nóng)民的土地流入意愿。

4 政策建議

4.1 完善農(nóng)村社會保障體系，解決農(nóng)戶的后顧之憂

農(nóng)村土地確權(quán)完成后，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿未達(dá)到預(yù)期，很大一部分原因在于農(nóng)村社會保障體系不完善。大多數(shù)農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后，由于缺乏謀生技能而沒有長期穩(wěn)定的收益，以致未來生活得不到保障。因此，建立完善的農(nóng)村社會保障體系，可以從根本上解決農(nóng)戶的后顧之憂，讓農(nóng)民獲得安全感，提高其適應(yīng)市場風(fēng)險的承受能力。建立完備的農(nóng)村社會保險、社會救助、社會福利等相關(guān)制度，將農(nóng)村社會保障與城市社會保障聯(lián)系起來，從而避免城市農(nóng)民工“二次返鄉(xiāng)”出現(xiàn)眾多權(quán)益問題。

4.2 構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)信息平臺

政府應(yīng)建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺，在平臺上及時發(fā)布農(nóng)村土地流出、流入相關(guān)消息以及土地流轉(zhuǎn)等政策，從而解決土地流轉(zhuǎn)時供需雙方信息不對稱等問題。

同時，還需要建立專門的服務(wù)咨詢機構(gòu)，向土地流轉(zhuǎn)雙方提供法律政策咨詢服務(wù)、合同簽訂指導(dǎo)服務(wù)、糾紛調(diào)解服務(wù)等，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。我國農(nóng)村居民知識水平有限，運用電子設(shè)備接觸、了解相關(guān)政策的技能不足，因此政府還要重視土地流轉(zhuǎn)信息平臺的使用培訓(xùn)工作，或者安排專門的工作人員負(fù)責(zé)相關(guān)政策的傳達(dá)、解釋工作，幫助農(nóng)民更好地理解相關(guān)政策的內(nèi)容。

4.3 加強農(nóng)村土地確權(quán)及流轉(zhuǎn)相關(guān)政策宣傳

農(nóng)村土地確權(quán)完成后，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性不高的一部分原因是不了解自己的權(quán)利、不熟悉土地流轉(zhuǎn)過程中如何維護(hù)自己的合法權(quán)益等，并且自身缺乏學(xué)習(xí)相關(guān)政策和法律知識的渠道以及主動性、積極性。因此，為了更好地促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、提高資源配置化效率、提升農(nóng)民權(quán)利意識、保障農(nóng)民權(quán)益不受侵犯，加強相關(guān)政策宣傳十分必要。

4.4 推動金融配套體系建設(shè)

土地流轉(zhuǎn)市場交易規(guī)則尚不完善。建議在規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)交易流程的基礎(chǔ)上，對各方權(quán)利義務(wù)作出詳細(xì)規(guī)范，對后續(xù)可能產(chǎn)生的問題提出明確的解決方式和流程。鼓勵社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域開展投資經(jīng)營，完善相關(guān)的金融配套服務(wù)，依托土地流轉(zhuǎn)交易市場建立農(nóng)村金融綜合服務(wù)平臺，盤活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的金融屬性，合理引導(dǎo)社會資本向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動。

5 結(jié)束語

土地為農(nóng)民日常生活和生產(chǎn)提供了有效保障?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要規(guī)?；霓r(nóng)場，而現(xiàn)有的土地制度流轉(zhuǎn)交易成本高，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。土地確權(quán)制度明晰了農(nóng)戶承包地的具體面積和位置，為農(nóng)用地規(guī)模流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。土地確權(quán)頒證后，農(nóng)民對于土地的管理支配形式更加豐富，土地流轉(zhuǎn)將成為農(nóng)民獲取收益的有效途徑。調(diào)查顯示，外出打工農(nóng)戶出租土地的愿望和需求較為強烈，農(nóng)村中生產(chǎn)效率低的老人、婦女等弱勞動力更愿意出租土地。這樣可以解放自身投入到二三產(chǎn)業(yè)中，實現(xiàn)人力和土地資源優(yōu)化配置，提高出租戶和租戶收益。