農(nóng)村土地整治經(jīng)驗思考和啟示
——以陜西省定邊縣域土地整治為例

□王 波

（陜西省土地工程建設(shè)集團有限責任公司西北分公司 陜西 榆林 719000）

近年來，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷擴大，土地資源越來越緊缺。黨的十九大對完善生態(tài)文明制度體系和促進人與自然和諧共生問題作了論述，要求加快建立國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界。土地整治不僅關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，也關(guān)乎國家生態(tài)文明建設(shè)和糧食安全。

劉彥隨（2011）[1]在簡要剖析現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展及土地利用面臨問題的基礎(chǔ)上，指出中國農(nóng)村土地整治的潛力巨大、意義重大、時機成熟，應(yīng)當上升為國家戰(zhàn)略。

王君偉和陳英（2019）[2]回顧我國土地整治工作的發(fā)展歷程，認為廣大地區(qū)的農(nóng)村土地整治工作理論體系滯后、創(chuàng)新意識較弱，亟需通過理論、制度、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新來進一步推動我國土地整治工作的規(guī)范化、標準化和科學(xué)化，以此推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

翟紅賓和王翠欣（2019）[3]分析了土地整治項目管理存在的問題，提出在項目管理過程中要加強決策控制，建立完善的項目評估機制，保障公開性，加強項目資金管理。

在全國土地整治工作中，不同地區(qū)因氣候條件、人口、土地質(zhì)量等因素不同，在具體實施和管理過程中也存在差異。通過總結(jié)2012 年以來陜西省定邊縣開展土地整治工作的經(jīng)驗，從而進一步提升技術(shù)和管理水平。

1 定邊縣土地整治概況

定邊縣位于陜西省西北部，屬陜北黃土高原與內(nèi)蒙古鄂爾多斯荒漠草原的過渡地帶，具有典型的溫帶半干旱大陸性季風氣候特征。

定邊縣土地資源廣闊，是陜西省地廣人稀的大縣之一，總土地面積為6 920 km2。全縣地貌可分為兩大類型：南部為丘陵溝壑區(qū)，黃土層深厚，地形破碎，間有較大的梁、塬、澗地，宜林宜牧，占總面積的52.78%；北部為毛烏素沙漠南緣風沙灘區(qū)，沙丘起伏，沙帶縱橫，間有大面積天然牧草地、旱灘地和小面積的湖沼地，是主要的農(nóng)林牧區(qū)，占總面積的47.22%。全縣土壤分10 個土類，18 個亞類，其中黃綿土、風沙土和淤土所占比例較大。該縣有7.33 萬hm2鹽堿地，其中重度鹽堿地4.27 萬hm2，中度鹽堿地1.93 萬hm2，輕度鹽堿地1.13 萬hm2，全部重度鹽堿地和60%以上中度鹽堿地成為荒地。全縣沙荒地面積超過10 萬hm2，有流動沙丘2.6 萬hm2。

定邊縣開展土地整治主要采取的治理措施包括土地平整、土體有機重構(gòu)、增加排水和蓄水設(shè)施、覆沙改良、建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)改善小氣候、改良耕作方式。

通過以上措施整治后，依然存在以下問題。一是鹽堿地開發(fā)力度不夠，荒地存量仍然較大。二是鹽堿地整治措施運用不足，影響農(nóng)地效用發(fā)揮。三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)方式與現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)方式?jīng)_突，給管護帶來一定困難。

2 土地整治經(jīng)驗

通過在定邊縣開展多年的土地整治工作，總結(jié)出以下經(jīng)驗，主要包括技術(shù)、協(xié)調(diào)和運營3 個方面。技術(shù)方面主要涉及設(shè)計和施工，協(xié)調(diào)方面主要涉及工程管理和群眾工作，運營方面主要包括耕種和管護。

2.1 加強基礎(chǔ)調(diào)研和設(shè)計工作

基礎(chǔ)調(diào)研和設(shè)計是開展土地整治工作的第一步，也是非常重要的環(huán)節(jié)。大體步驟為選址—核實地類—探勘調(diào)研—可行性研究—初步設(shè)計。其中探勘調(diào)研和初步設(shè)計非常關(guān)鍵。在探勘過程中，應(yīng)重點了解項目所在地交通、水資源、氣候、土壤條件等。定邊縣域內(nèi)油氣資源豐富，油氣管線錯綜復(fù)雜，必須了解地下管線情況，以便在設(shè)計過程中合理避開。在初步設(shè)計階段要多方征求意見，尤其是村民意見，以便在后期施工過程中減少變更。

一般情況下，應(yīng)把項目作為一個整體來考慮，按照規(guī)范標準布設(shè)井位、管道及其他設(shè)施。但在定邊縣域內(nèi)，必須考慮土地權(quán)屬情況，劃清地界，在不違反規(guī)范的前提下綜合考慮村民的意愿。在土地整治施工過程中，因基礎(chǔ)調(diào)研工作不扎實，造成工程變更或阻工現(xiàn)象較多。因此必須加強基礎(chǔ)調(diào)研工作，把一切因素都納入到設(shè)計當中。

2.2 實行多級工程管理

相對于一般建筑工程，農(nóng)村土地整治工程是開放的，涉及人員多且較為復(fù)雜。為確保土地整治工程高效進行，應(yīng)建立政府、國土部門、建設(shè)單位、監(jiān)理單位、村委會多級管理。土地整治工程是開放的，會涉及多方利益，尤其是群眾利益。村民往往會以機械行駛路線、管線走向、項目開發(fā)邊界等因素阻礙工程施工。針對這種情況，應(yīng)在項目開工前召開村民全體會議，讓村民了解項目實施內(nèi)容，并要求村民簽訂全力配合項目施工承諾書，把可見的或不可見的阻工因素提前排除。

根據(jù)經(jīng)驗可知，盡管開工前做了大量基礎(chǔ)工作，仍會出現(xiàn)阻工現(xiàn)象。這時就需要政府和國土部門出面協(xié)調(diào)，通過行政手段解決矛盾?？傮w來講，土地整治工程本身技術(shù)難度小，關(guān)鍵是處理好群眾關(guān)心的問題，維護群眾利益。

2.3 因地制宜，優(yōu)化設(shè)計

整治后的土地使用者是農(nóng)民。因傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕種方式延續(xù)多年，對于土地整治設(shè)計，農(nóng)民最關(guān)心的是方便實用、節(jié)約成本。在定邊縣域內(nèi)，土地整治涉及的工程內(nèi)容較多，包括土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持四大工程。為了提升土地等級，實現(xiàn)機械化耕作，涉及多項水利工程，包括機井、電力、噴滴灌、管道、泵站、水池等，從而滿足灌溉需求。

工程強調(diào)“畝均投資”，但仍存在以下問題。一是耕作成本高，二是部分小型設(shè)施影響耕作且不耐用。出現(xiàn)以上問題的原因是沒有做到因地制宜，不重視實用性。土地整治本身有設(shè)計標準、施工標準、驗收標準，但是在不影響使用的前提下，可以根據(jù)實際情況優(yōu)化設(shè)計或調(diào)整布局，充分發(fā)揮工程設(shè)施的作用。

2.4 重視項目運營和管護

無論是國土部門還是經(jīng)營土地整治業(yè)務(wù)的企業(yè)，開展土地整治工作的最終目的是提升土地質(zhì)量，讓土地實現(xiàn)收益，增加當?shù)剞r(nóng)民的收入，因此項目運營和管護尤為重要。

目前項目運營的方式有兩種：一是農(nóng)民自種，二是承包給種植單位。選擇農(nóng)民自種一般是地塊較小，涉及農(nóng)戶少，農(nóng)用設(shè)施可以分開使用；選擇承包給種植單位一般是地塊面積大，涉及農(nóng)戶多，農(nóng)用設(shè)施無法分開使用，由村委會統(tǒng)一承包給種植單位，農(nóng)民獲取土地承包費。

就項目管護而言，一般實行誰使用誰管護的原則。農(nóng)村土地確權(quán)后，土地權(quán)屬對象為村民或村集體。因此無論是項目運營還是管護，前提是將建成后的項目移交給村委。在一些區(qū)域，項目建成后因權(quán)屬糾紛，項目遲遲難以移交且多年撂荒，致使大量工程設(shè)施丟失或損壞，造成資源浪費。因此，土地整治項目建成后，應(yīng)及時移交至村委，并指導(dǎo)村民制定項目運營和管護制度，確保項目發(fā)揮最大效益。

3 農(nóng)村土地整治經(jīng)驗啟示

總結(jié)多年的土地整治工作經(jīng)驗可知，在開展土地整治工作過程中，要將土地整治和國家發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮生態(tài)文明建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)兩個方面。

3.1 重視生態(tài)文明建設(shè)

定邊縣處于毛烏素沙漠南塬，地表喬木覆蓋極少，加之近年來大量開發(fā)土地，土地沙化越來越嚴重。每逢冬春季節(jié)，黃沙漫天，環(huán)境污染加重。政府高度重視生態(tài)問題，在土地整治規(guī)劃過程中將農(nóng)田林網(wǎng)作為工程重要內(nèi)容，要求不低于一定比例。

目前存在的主要問題是農(nóng)民生態(tài)意識較弱，大部分農(nóng)民不愿意在田邊或路邊栽植樹木，擔心影響其耕種且減少了耕地面積。農(nóng)田林網(wǎng)工程難以實施，有的樹木甚至被農(nóng)民砍伐。對此，在開展土地整治過程中要做好宣傳工作，向農(nóng)民宣傳生態(tài)理念、國家戰(zhàn)略，讓人人都有生態(tài)意識，人人愛護樹木。開展土地整治工程的國土部門或企業(yè)，應(yīng)把土地整治與環(huán)境治理結(jié)合起來，通過土地整治改善自然環(huán)境，形成田、路、林統(tǒng)一體。

3.2 土地整治與鄉(xiāng)村建設(shè)緊密結(jié)合

早在2017 年，習(xí)近平總書記已提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決新時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。2019 年自然資源部下發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，強調(diào)土地整理要與鄉(xiāng)村規(guī)劃結(jié)合起來。土地整治進入新階段，有了更高的標準和要求，不僅是簡單的土地整理，而是要與人為環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟建設(shè)有機結(jié)合。因此，在今后的土地整治工作中，要將土地整治和鄉(xiāng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。