城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

□程雪娟

（閩侯縣南嶼鎮(zhèn)人民政府 福建 福州 350109）

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度從最初的禁止流轉(zhuǎn)到有限制性的流轉(zhuǎn)，再轉(zhuǎn)到允許流轉(zhuǎn)，最后到今天的鼓勵流轉(zhuǎn)，可以說歷經(jīng)了十分坎坷的過程，但這也充分說明了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是循序漸進的過程，需要長期不斷實踐。2017 年發(fā)布的中央一號文件明確指出，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中支持經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份制合作、代耕代種以及土地托管等多種方式并存，加快發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營[1]。

1 城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

1.1 城鄉(xiāng)一體化

20 世紀90 年代以來，我國工業(yè)空前發(fā)展，農(nóng)村與城市的發(fā)展差距日益增加。為了全面促進我國經(jīng)濟發(fā)展，我國提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)一體化是指把城市和農(nóng)村看作一個整體，統(tǒng)籌規(guī)劃，通過制度改革和政策調(diào)整的方式，逐漸破除二元化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，促進生產(chǎn)要素在城市和農(nóng)村之間的合理流通，形成城市和農(nóng)村在經(jīng)濟、文化、教育、環(huán)境方面協(xié)調(diào)發(fā)展的局面，使城市和農(nóng)村共同發(fā)展。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

從字面意思理解，土地流轉(zhuǎn)就是土地的流動。從實質(zhì)意義上定義，土地流轉(zhuǎn)有狹義和廣義兩種。狹義的土地流轉(zhuǎn)指土地使用者的改變，即土地產(chǎn)權(quán)在不同主體的流轉(zhuǎn)。而廣義的土地流轉(zhuǎn)指土地使用者的改變和土地用途的變化，例如把原來的農(nóng)田變成建設(shè)用地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式包括土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等[2]。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對城鄉(xiāng)一體化進程的重要意義

改革開放以來，城市化建設(shè)進程不斷加快，各個城市不斷向周邊擴張。在我國耕地資源有限的情況下，土地資源相對緊缺。由于農(nóng)民的收入較低，農(nóng)村發(fā)展較慢，大量勞動力開始涌入城市，導(dǎo)致農(nóng)村很多耕地閑置，大量農(nóng)田荒蕪。這時，土地流轉(zhuǎn)和土地征用成為解決問題的關(guān)鍵。通過流轉(zhuǎn)將土地交給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶或大型經(jīng)濟團體，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營。土地規(guī)模化經(jīng)營能有效引入先進的生產(chǎn)技術(shù)和現(xiàn)代化的生產(chǎn)設(shè)備，提高我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，促進農(nóng)民增收，還能有效利用荒地，加快我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程。

3 城鄉(xiāng)一體化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，而城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也離不開農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，二者相輔相成。

4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素

4.1 農(nóng)民收入

從主觀上來講，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后獲得收入的多少是影響土地流轉(zhuǎn)數(shù)量的關(guān)鍵因素。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后，如果土地流轉(zhuǎn)帶來的收益和從事非農(nóng)業(yè)帶來的收入相對于以前有明顯提高，那么農(nóng)民就更加愿意推動土地流轉(zhuǎn)工作的開展。

4.2 土地產(chǎn)權(quán)資本化

土地產(chǎn)權(quán)資本化分配即土地流轉(zhuǎn)過程中，在確保土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上將土地放入市場中進行盈利，一般是承包給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶或者大型經(jīng)濟團體。農(nóng)民作為農(nóng)村的重要群體，由于文化水平較低，對于土地流轉(zhuǎn)政策了解較少，這也是土地產(chǎn)權(quán)資本化的主要對象是生產(chǎn)大戶或大型經(jīng)濟團體的重要原因。

4.3 農(nóng)村勞動力遷移

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國有近50%的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的工作。要想使勞動力大規(guī)模遷移，就必須從宏觀層面上調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。

5 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題

5.1 農(nóng)民缺乏對土地流轉(zhuǎn)的正確認識

我國土地流轉(zhuǎn)還處于初級階段。大部分農(nóng)民文化水平不高，沒有認識到土地流轉(zhuǎn)的重要性。同時，農(nóng)民受傳統(tǒng)思想影響，念土情結(jié)比較重，視土地為“生命”，沒有意識到土地流轉(zhuǎn)帶來的好處。這也從側(cè)面反映出基層單位對土地流轉(zhuǎn)的宣傳工作沒有落實到位。

5.2 土地產(chǎn)權(quán)不明確

我國法律對農(nóng)村土地的歸屬未作出明確要求和規(guī)定，一般都是直接劃歸至農(nóng)村土地歸勞動群眾集體所有，導(dǎo)致土地的主體所有權(quán)不明確，在土地流轉(zhuǎn)過程中，勢必會出現(xiàn)矛盾。21 世紀以來，我國先后頒布了《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》。在土地流轉(zhuǎn)方面，土地承包者只擁有土地的經(jīng)營權(quán)，而不賦予其他權(quán)利，但并未明確指出承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民。關(guān)于這部分內(nèi)容目前缺少法律規(guī)范。

5.3 土地經(jīng)營規(guī)模小，流轉(zhuǎn)不集中

在土地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；瘜Τ青l(xiāng)一體化的重要意義。必須明確土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，對固有資產(chǎn)和成本進行統(tǒng)籌規(guī)劃，確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟持續(xù)增長。但是，在目前的土地流轉(zhuǎn)中仍然存在較多問題。例如福州市閩侯縣南嶼鎮(zhèn)多山地丘陵，河道眾多，總耕地面積876.2 hm2，農(nóng)業(yè)人口61 486 人，人均耕地面積僅0.014 hm2，勞動力32 745 人，每個勞動力承擔(dān)耕地0.027 hm2。土地流轉(zhuǎn)過程中，大部分包產(chǎn)到戶都是將水田、旱地分包給以村民小組為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戶，導(dǎo)致閑置土地流轉(zhuǎn)分散、不集中，經(jīng)營規(guī)模小，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來極大影響。在大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)的過程中，外來業(yè)主沒有成片土地生產(chǎn)，不能長期立足，很難實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)[4]。

5.4 人多地少，土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民收入拉動作用不明顯

我國是人口大國，雖然內(nèi)陸土地總面積達到了960 萬km2，但人均占有量卻很少，不到世界人均水平的1/3，再加上我國耕地稀缺的基本國情，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在一定局限。土地是農(nóng)民物質(zhì)生活的基礎(chǔ)，而人均占有量少使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積減少。土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟收入較少，使得農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。

5.5 城市化發(fā)展阻礙了土地流轉(zhuǎn)進程

隨著城市化發(fā)展腳步越來越快，城市的發(fā)展建設(shè)也在不斷更新變化，很多土地可能因為城市化建設(shè)而影響土地流轉(zhuǎn)。

6 在城鄉(xiāng)一體化進程中土地流轉(zhuǎn)問題的優(yōu)化措施

6.1 改變農(nóng)民的思想認識

土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。要想增加土地的流轉(zhuǎn)數(shù)量，促進城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)進程，就必須提升農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認識。各級政府必須加大對土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度，如對土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、政策調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)的典型及土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益進行重點講解，消除農(nóng)民思想上對土地流轉(zhuǎn)的誤區(qū)，使農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)帶來的積極效應(yīng)，引導(dǎo)農(nóng)民在合法、自愿、有償?shù)那疤嵯轮鲃舆M行土地流轉(zhuǎn)。

6.2 引進業(yè)主大戶，實現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營

要想切實改變以前分散種植、分散流轉(zhuǎn)的方式，地方政府、村委會要發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極引進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)業(yè)主大戶對荒廢農(nóng)田進行現(xiàn)代規(guī)?；?jīng)營，讓沒有經(jīng)濟實力的農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)讓或承包給大型經(jīng)濟團體經(jīng)營，自身則收取承包費。這種方式既能調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進農(nóng)民增收，又能讓土地資源有效利用，提高土地資源的配置效率，促進城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)進程。

南嶼鎮(zhèn)的福建省捷勝農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司總占地面積約22 hm2，租賃村集體土地6.7 hm2、三南農(nóng)場土地15.3 hm2；旗山花卉公司經(jīng)營土地總面積約290 hm2，涉及農(nóng)戶1 000 多戶。

6.3 培育龍頭企業(yè)，帶動土地流轉(zhuǎn)

要想大力發(fā)展當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，就要在項目、技術(shù)、資金、政策等方面給予支持傾斜。招商引資，讓企業(yè)家在農(nóng)村投資、興辦企業(yè)，在一定程度上帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

6.4 出臺土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)

目前，雖然我國擁有多條保障土地流轉(zhuǎn)實施的規(guī)定，但缺少與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的具體細則，這是由于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于初級階段導(dǎo)致的。要想解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，需要政府制定并健全與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，對土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民的使用權(quán)、集體土地的轉(zhuǎn)讓方式等作出具體闡述，使土地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范化[5]。

7 結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展和城市化建設(shè)進程不斷加快，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需求也愈加迫切。這就需要處理好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題，實現(xiàn)城市和農(nóng)村生產(chǎn)要素之間互通，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；同F(xiàn)代化。應(yīng)調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最大程度保證農(nóng)村土地資源的有效配置，使資源利用最大化。只有保障土地高效流轉(zhuǎn)，才能更好地完成城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)要求，實現(xiàn)城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。