我國精準(zhǔn)扶貧政策過程文獻(xiàn)回顧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略展望

□周 通

（南通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 江蘇 南通 226019）

1 精準(zhǔn)扶貧思想萌發(fā)

我國扶貧工作開展已久，但扶貧思路還是以“大水漫灌”的模式為主，到了21 世紀(jì)才逐漸有學(xué)者關(guān)注到“提高扶貧精準(zhǔn)度”的問題。文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，最早關(guān)于扶貧精準(zhǔn)性的論述文獻(xiàn)是江毅等2006 年發(fā)表《提高扶貧精準(zhǔn)度》。2007 年，吳睿鶇結(jié)合扶貧實(shí)踐，著重從精準(zhǔn)識別的角度入手，提出提升扶貧工作質(zhì)量的建議。同年，張興堂等從資金管理角度，提出應(yīng)該規(guī)范扶貧資金監(jiān)管工作，從精準(zhǔn)識別角度提出了重點(diǎn)幫扶最需要資金的組織和個(gè)人。就規(guī)模、理論深度、資金支持而言，這個(gè)時(shí)期的研究沒有體現(xiàn)出對“提高扶貧精準(zhǔn)度”問題的系統(tǒng)理解和足夠重視，但這部分研究還是起到了先發(fā)作用。

2 精準(zhǔn)扶貧思想確立

習(xí)近平總書記考察湖南花垣縣十八洞村時(shí)提出了“因地制宜、實(shí)事求是、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”十六字方針，被學(xué)界公認(rèn)為是我國精準(zhǔn)扶貧理念正式確立的標(biāo)志。2014 年，國家各部委從頂層設(shè)計(jì)角度，詳細(xì)規(guī)制精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)模式。同年，習(xí)近平總書記進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧理念，提出扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。精準(zhǔn)扶貧迅速成為熱議的關(guān)鍵詞。

3 精準(zhǔn)扶貧研究的階段性劃分

學(xué)界對于精準(zhǔn)扶貧政策問題的討論和看法不一，但從總體分析路徑上看，已有研究對精準(zhǔn)扶貧工作的分析大致可分兩個(gè)階段，即脫貧成效性研究與脫貧持續(xù)性研究。

3.1 脫貧成效性研究

最初，學(xué)者們的研究思路主要集中于響應(yīng)號召，提升扶貧工作過程中的精準(zhǔn)化程度，從而進(jìn)一步提高脫貧成效性，可稱此階段為脫貧成效性研究階段。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧過程的第一步，也是最為基礎(chǔ)性的工作。周常春等（2016）[1]發(fā)現(xiàn)，長期以來扶貧主要依靠各級政府的推動(dòng)，組織、重點(diǎn)、手段、任務(wù)、管理機(jī)制都存在諸多問題，造成效率低下，目標(biāo)經(jīng)常發(fā)生偏離和轉(zhuǎn)換，并且這種依賴各級政府實(shí)施的扶貧強(qiáng)化了扶貧管理的科層制，導(dǎo)致農(nóng)村治理“內(nèi)卷化”。因此，需要建立扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，并賦予農(nóng)民分配權(quán)利。張志偉和馮曉晴（2018）[2]在立法層面指出，扶貧立法要在地方立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)明確“扶持誰”的問題。扶貧對象識別是扶貧工作的基礎(chǔ)。國家要制定統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，劃定扶貧對象的范圍，建立可參考性的扶貧對象識別辦法。以上學(xué)者在精準(zhǔn)扶貧的政策執(zhí)行層面和法律依據(jù)上為完善精準(zhǔn)識別工作提出了建設(shè)性意見。明確具體扶貧對象，精準(zhǔn)識別貧困程度，成為精準(zhǔn)扶貧工作區(qū)別于過去扶貧工作的重要標(biāo)志。

在精準(zhǔn)幫扶角度，陳畢雪（2015）[3]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)“六個(gè)到村到戶”方針政策，推動(dòng)貧困人口持續(xù)有效增加收入，調(diào)動(dòng)貧困群眾脫貧積極性，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧和全面小康。仲建國（2016）[4]認(rèn)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民“住有所居”的問題，是農(nóng)村扶貧工作得以推進(jìn)的保障，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)。以城市廉租房模式為借鑒的“巴山新居”工程，就是調(diào)整了農(nóng)村危房改造的思路，通過實(shí)行農(nóng)村廉租房政策，持續(xù)改善了農(nóng)村貧困地區(qū)的住房條件和貧困人口的生活狀況?？偨Y(jié)來看，學(xué)者們對精準(zhǔn)幫扶的研究落腳點(diǎn)都放在了“實(shí)”字上，要求以實(shí)事求是的態(tài)度和立場進(jìn)行幫扶，要求幫扶的程序符合實(shí)際、落到實(shí)處。針對特定幫扶群體，蔡明祥等（2016）對三峽庫區(qū)興山縣峽口鎮(zhèn)普安村的農(nóng)村移民為對象進(jìn)行研究。鄧小海（2015）從旅游扶貧角度分析了相關(guān)主體旅游脫貧的過程。以上學(xué)者進(jìn)一步突出了精準(zhǔn)幫扶的“準(zhǔn)”，提高了主體針對性、行為針對性和政策建議針對性。

在精準(zhǔn)管理過程中，潘帥（2016）認(rèn)為我國現(xiàn)行的扶貧機(jī)制不健全，其一是貧困狀況評價(jià)體系不精準(zhǔn)，其二是缺乏對扶貧干部的正向考核激勵(lì)機(jī)制，其三是扶貧資源傳遞內(nèi)耗過大。李菲等（2019）發(fā)現(xiàn)，府際網(wǎng)絡(luò)因爭奪資源歸屬秉持“策略主義”，忽視扶貧政策的實(shí)際產(chǎn)出；議題網(wǎng)絡(luò)影響力較弱，主體性地位喪失，致使扶貧政策執(zhí)行精準(zhǔn)力度有限。張愛瓊（2016）以云南省X 鄉(xiāng)的調(diào)研結(jié)果為依據(jù)，分析了精準(zhǔn)管理存在問題的原因。趙祖斌等（2018）對湖北省Z 縣進(jìn)行典型調(diào)查實(shí)證分析。以上都是以“解剖麻雀”的方式，由點(diǎn)及面，對精準(zhǔn)管理的模式進(jìn)行改善性分析。在這種趨勢下，我國精準(zhǔn)扶貧機(jī)制也逐漸從“原則正義”邁向了“程序正義”，希冀切實(shí)阻斷返貧因子的運(yùn)作路徑，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)脫貧效果的長期性和可持續(xù)性。

3.2 脫貧持續(xù)性研究

隨著精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐不斷推進(jìn)和相關(guān)理論研究的不斷深入，學(xué)者們將精準(zhǔn)扶貧過程進(jìn)一步細(xì)化為精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核4 個(gè)維度，越來越多地引入對脫貧可持續(xù)性的思考，可將這個(gè)階段稱為脫貧持續(xù)性研究階段。

靳永翥等（2017）認(rèn)為各級政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化自身的角色，積極發(fā)揮“能促型”角色的作用，尊重貧困者的主體性地位與訴求，以對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，規(guī)范自身行為。近年來，以西峽縣石界河鎮(zhèn)“傳樹爭做”先模人物表彰暨“志智雙扶”巡回宣講為代表的一系列脫貧典型宣傳、以寶華鎮(zhèn)噶他村精準(zhǔn)扶貧與貧困退出“回頭看”為代表的扶貧長效考核機(jī)制建立等事例，都旨在通過扎實(shí)開展“轉(zhuǎn)作風(fēng)走基層遍訪貧困村貧困戶”“抓典型樹榜樣求帶動(dòng)”的內(nèi)生動(dòng)力激勵(lì)活動(dòng)，從思想、制度等方面徹底阻斷返貧因素運(yùn)作路徑，強(qiáng)化扶貧責(zé)任落實(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性脫貧目標(biāo)。

4 扶貧經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與鄉(xiāng)村振興展望

一是適當(dāng)減輕基層負(fù)擔(dān)，保障工作穩(wěn)步開展。在民眾眼中，基層行政單位是具體政策發(fā)布的權(quán)威，也是個(gè)體需求未被滿足后進(jìn)行申述上訪的首要責(zé)任人。這使得基層在發(fā)展實(shí)踐中經(jīng)常面臨著“雙重壓力”。由于科層制、壓力制、行政發(fā)包制以及條塊管理的存在，多個(gè)方面的任務(wù)通過科層體系一級一級下放至基層，同時(shí)通過多項(xiàng)考核以壓力制形式監(jiān)督基層執(zhí)行。這種壓力體制又在倒逼基層形式主義的發(fā)生，最終導(dǎo)致各項(xiàng)安排難以達(dá)到預(yù)期成效。因此，應(yīng)當(dāng)積極營造關(guān)愛基層的工作氛圍，明確各級職責(zé)，簡化上報(bào)事宜，健全聯(lián)動(dòng)管理，鼓勵(lì)綜合性考核，不斷夯實(shí)基層工作力量，提升基層干部素養(yǎng)，保障基層工作穩(wěn)步開展。

二是尊重基層發(fā)展主體地位，客觀評估發(fā)展政策的科學(xué)性。結(jié)合扶貧實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，某些地方為了避免村干部腐敗，將貧困認(rèn)定權(quán)力賦予了縣一級，表面看排除了村干部“扶人唯親”的隱患，但由于評定工作量大、時(shí)間緊，縣級機(jī)關(guān)很難真正了解貧困群體的實(shí)際情況，只能單看表面，文件、數(shù)據(jù)代表一切，嚴(yán)重背離扶貧政策的科學(xué)化要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)扶貧是一個(gè)存在風(fēng)險(xiǎn)的舉措，許多地區(qū)發(fā)起產(chǎn)業(yè)扶貧沒有遵循市場規(guī)律，只是單純強(qiáng)調(diào)政府號召以及行政力量引導(dǎo)，而一旦產(chǎn)業(yè)形成虧空，往往是政府財(cái)政“買單”。因此，應(yīng)當(dāng)充分尊重基層的主體地位，由村干部結(jié)合本地實(shí)際情況開展工作。對于正在實(shí)施的發(fā)展措施，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行績效檢驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整被實(shí)踐證明無效的措施，避免資源浪費(fèi)，將工作落到實(shí)處。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合性考核。鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)績效考核體系是一套綜合性的評價(jià)體系。鼓勵(lì)對基層工作展開多部門統(tǒng)一考核，明確考核綜合指標(biāo)，減緩基層壓力，有效保障基層運(yùn)作效率。

三是弱化民眾福利意識，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。近年，在多地扶貧政策落實(shí)過程中，不少貧困群體產(chǎn)生了較強(qiáng)的特殊利益群體意識，對政府產(chǎn)生嚴(yán)重依賴性，甚至?xí)蛘粷M足其不合理需求而產(chǎn)生怨念，阻礙扶貧工作正常穩(wěn)定運(yùn)行。因此，在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，應(yīng)該樹立民眾自身發(fā)展的責(zé)任意識，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)、精神的綜合發(fā)展。區(qū)分對象的異質(zhì)性，有針對性地實(shí)施方案，調(diào)動(dòng)民眾的主動(dòng)性，保障措施有效實(shí)施。

四是促進(jìn)脫貧指標(biāo)多元化。此處所說的多元化，不僅是指標(biāo)種類多樣，同時(shí)強(qiáng)調(diào)多元指標(biāo)在達(dá)成脫貧目標(biāo)結(jié)果判定上權(quán)重的均衡性。當(dāng)前，在重視物質(zhì)脫貧的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)提升人類發(fā)展指數(shù)和多維貧困指數(shù)的考察權(quán)重。增加在“素質(zhì)脫貧”“教育脫貧”“信息脫貧”等方面的關(guān)注程度，進(jìn)而激發(fā)脫貧主體的內(nèi)在能力。在脫貧指標(biāo)的確定上，應(yīng)充分考慮到心理狀態(tài)、職業(yè)生存技能和家庭關(guān)愛等方面的改善，充分尊重貧困人口的理性選擇、能力運(yùn)作、主觀感受等核心能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全方位脫貧攻堅(jiān)。

5 結(jié)束語

通過對精準(zhǔn)扶貧政策過程的梳理和總結(jié)，形成了對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有指導(dǎo)性意義的經(jīng)驗(yàn)。不少學(xué)者指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局必將使精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入新的階段，令新時(shí)代扶貧工作煥然一新，而從精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中產(chǎn)生的寶貴經(jīng)驗(yàn)也必將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局之中迎來更大的應(yīng)用契機(jī)，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更重要的作用。