從“捕訴一體”到“偵訴一體”：我國偵查控制路徑之轉(zhuǎn)型

一、強(qiáng)化偵查控制的必要性

現(xiàn)代法治的核心議題是規(guī)范政府權(quán)力、防止權(quán)力濫用，因而法治國家的基本任務(wù)之一即是構(gòu)建一定的權(quán)力控制機(jī)制。權(quán)力的控制，可以通過兩種基本方式實現(xiàn)：一是制約，二是監(jiān)督。前者是在權(quán)力的實現(xiàn)過程中進(jìn)行分權(quán)，將事權(quán)分解為兩項或者多項職權(quán)，交由不同的主體，各主體被賦予不同的職能，彼此之間相互獨(dú)立，在履行各自職能過程中實現(xiàn)相互制約與平衡;后者則是著眼于權(quán)力行使主體的法律職能，將特定的、對應(yīng)的事權(quán)賦予該主體全權(quán)行使，但在該權(quán)力之外設(shè)立監(jiān)督主體，對該權(quán)力的行使履行監(jiān)督職能。前者是一種過程性分權(quán)，后者則屬于功能性分權(quán)。從權(quán)力整體架構(gòu)而言，西方三權(quán)分立制度體現(xiàn)的是制約邏輯。中國實行人民代表大會制度，全國人民代表大會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院均由同級人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，由此形成與西方三權(quán)分立制度截然不同的一元權(quán)力架構(gòu)。這種權(quán)力架構(gòu)的弱點(diǎn)是缺乏有力的制約機(jī)制，為了防止權(quán)力腐敗和濫用，就必須在人民代表大會之下設(shè)立專司法律監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)，即人民檢察院。這種專門的法律監(jiān)督職能之所以賦予檢察機(jī)關(guān)，則與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)有關(guān)。現(xiàn)代檢察制度誕生于法國大革命，被譽(yù)為“革命之子”。歷史地看，創(chuàng)設(shè)檢察制度的目的有三：一是打破糾問式程序之下法官大權(quán)獨(dú)攬的格局，實現(xiàn)控審分離，以制約法官的權(quán)力;二是控制警察活動的合法性，防范警察權(quán)力失控;三是法治功能，即守護(hù)法律，保障人權(quán)?？梢?，檢察機(jī)關(guān)本身即為制約（法官）權(quán)力、控制（警察）權(quán)力、守護(hù)法律的產(chǎn)物。

刑事訴訟經(jīng)常以限制和干預(yù)特定公民的人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)為正常進(jìn)行的條件。在中國刑事訴訟立法中，對人身自由權(quán)的干預(yù)措施和對財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的干預(yù)措施是區(qū)別對待的，相對而言，對人身自由權(quán)的干預(yù)措施更受重視。《刑事訴訟法》在總則部分設(shè)置獨(dú)立的一章（第六章），以“強(qiáng)制措施”之名統(tǒng)領(lǐng)拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留和逮捕五種措施。雖然五種強(qiáng)制措施中只有逮捕制度中存在實質(zhì)性的分權(quán)機(jī)制，但由于強(qiáng)制措施直接牽涉到人身權(quán)，歷來是立法和實務(wù)關(guān)切的重點(diǎn)。例如，《刑事訴訟法》第34條規(guī)定，“犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人”;第85條規(guī)定，“拘留后，應(yīng)當(dāng)立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時”;第93條規(guī)定，“逮捕后，應(yīng)當(dāng)立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時”。

相比之下，現(xiàn)行刑事訴訟法對財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)保障程度和重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這表現(xiàn)在兩個方面：一是從法典結(jié)構(gòu)來看，干預(yù)公民財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的搜査、查封、扣押、凍結(jié)等措施沒有規(guī)定在總則部分，而是被置于分則部分的“偵查”章中;二是搜査、查封、扣押、凍結(jié)以及直接干預(yù)隱私權(quán)的技術(shù)偵查措施被輕率地界定為“偵查行為”，成為由公安機(jī)關(guān)全權(quán)決定的事項。這些干預(yù)財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的采用，前無司法審查，后無司法救濟(jì)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條明確將“公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為”排除出行政訴訟受案范圍，刑事偵查行為被認(rèn)為具有“司法”屬性，因而不能提起“行政”訴訟。實際上，從刑事法角度來看，這個所謂的“司法屬性”并不存在，因為對于上述措施，公安機(jī)關(guān)享有完全的決定權(quán)和實施權(quán)，沒有任何司法干預(yù)的余地。結(jié)果是，財產(chǎn)在刑事訴訟中被不當(dāng)查封、扣押、凍結(jié)的權(quán)利人根本沒有任何提起司法審查或司法救濟(jì)的機(jī)會。一旦進(jìn)入刑事訴訟，涉案人員的財產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)就成為“裸體”的權(quán)利。實踐中不乏公安機(jī)關(guān)違法扣押，甚至在當(dāng)事人得到無罪處理后仍遲遲不解除扣押、不歸還權(quán)利人被扣押財物的案例。刑事訴訟立法中財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)保障機(jī)制的缺陷，客觀上要求檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對相關(guān)偵查活動的控制。

二、“捕訴合一”型偵查控制模式及其問題

訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的重點(diǎn)，刑事訴訟監(jiān)督，更是重中之重。十八屆四中全會提出“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”，對庭審提出“實質(zhì)化”的要求，其影響也會溢出審判程序，在審前程序中產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，進(jìn)一步強(qiáng)化偵查控制的要求。

庭審實質(zhì)化之下更高的舉證要求，更嚴(yán)格的非法證據(jù)排除規(guī)則，最終會經(jīng)由證明責(zé)任，將負(fù)擔(dān)傳遞給公訴方，對公訴人的舉證、質(zhì)證提出更苛刻的要求。同時，隨著監(jiān)察體制改革的推行，檢察機(jī)關(guān)喪失了大部分的偵查權(quán)。這加劇了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的尷尬處境：一方面，在絕大多數(shù)的公訴案件中，檢察機(jī)關(guān)都不是偵查主體，大量的證據(jù)都是由其他機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)）收集。但是，如果向法庭提供的證據(jù)不確實、不充分，卻要由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)起訴失敗的后果。另一方面，如果被告人在審判中提出排除非法證據(jù)的申請，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，需要由人民檢察院對證據(jù)收集的合法性加以證明，而對于檢察機(jī)關(guān)來說，這是一個幾乎不可能完成的任務(wù)：首先，檢察機(jī)關(guān)并非收集證據(jù)的主體，證據(jù)由其他機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)）收集，卻要求檢察機(jī)關(guān)來證明證據(jù)收集的合法性;其次，從古羅馬法的時代起，一個分配證明責(zé)任的重要原則即是“為肯定之人應(yīng)舉證，為否定之人不舉證”。而檢察機(jī)關(guān)被要求證明的，恰恰是一個否定性事實，即公安機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有對犯罪嫌疑人采用刑訊逼供等非法取證手段。因此，從檢察機(jī)關(guān)履行的公訴職能來看，加強(qiáng)對偵查行為和職務(wù)犯罪調(diào)查行為的指導(dǎo)甚至控制是其本能傾向，以審判為中心改革對檢控方提出的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求客觀上進(jìn)一步強(qiáng)化了這種需要。

然而，另一方面，檢察機(jī)關(guān)卻缺乏控制偵查和職務(wù)犯罪調(diào)查的正式途徑和手段。2018年《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》第13條和2019年修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條雖然都規(guī)定了“人民檢察院提前介入”職務(wù)犯罪調(diào)查?！吨袊o(jì)檢監(jiān)察報》曾刊文說明監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門提前介入和檢察機(jī)關(guān)公訴部門提前介入的區(qū)別：一是在介入時機(jī)上，案件審理部門提前介入在案件調(diào)查取證工作基本結(jié)束、正式移送案件審理部門之前，檢察機(jī)關(guān)提前介入在案件移送審理之后、移送審查起訴之前;前者是在案件調(diào)查階段，后者是在案件審理階段。二是在啟動條件上，案件審理部門提前介入一般由審查調(diào)查部門與案件審理部門溝通后，按程序分別報分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后開展;檢察機(jī)關(guān)提前介入由案件審理部門按程序書面商請檢察院派員介入。可見，由于檢察機(jī)關(guān)介入的被動性和事后性，并不能對職務(wù)犯罪調(diào)查形成實質(zhì)意義上的控制?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第256條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)介入重大、疑難、復(fù)雜案件的偵查活動，監(jiān)督偵查活動是否合法，但這種監(jiān)督不具有剛性，難以形成有效的控制。在這種困難局面下，檢察機(jī)關(guān)只能借助于審查批捕的權(quán)力，在現(xiàn)有合法手段上“搭載”新的功能，借以實現(xiàn)偵查控制，其中影響最大的當(dāng)屬“捕訴合一”改革。

2018年7月25日，最高人民檢察院檢察長張軍在深圳舉行的全國大檢察官研討班上提出將“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革”作為突破口，“要以案件類別劃分、實行捕訴合一，形成完整的、適應(yīng)司法責(zé)任制需求、有助于提高辦案質(zhì)量效率和提升檢察官素質(zhì)能力的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系”?！安对V一體”的支持者提出的最有力的理由是，在我國檢警機(jī)構(gòu)分離、職能分離的體制下，公訴對偵查引導(dǎo)不足，而捕訴合一實現(xiàn)了公訴對偵查監(jiān)督和證據(jù)指引工作的前移，拉近了偵查和起訴的距離，強(qiáng)化了偵查監(jiān)督力度，提高了案件偵查質(zhì)量，使偵查能更好地為檢察機(jī)關(guān)公訴做準(zhǔn)備。2018年底，中央通過《最高人民檢察院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，最高檢第一至第十檢察廳按照新的職能和辦案機(jī)制正式開始運(yùn)作。但這一改革，自始就伴隨著反對和質(zhì)疑的聲音。反對者認(rèn)為，“捕訴合一”的改革設(shè)想將作為強(qiáng)制措施的逮捕與作為國家追訴權(quán)的公訴混為一談，違背基本訴訟規(guī)律，否定了逮捕的獨(dú)立價值;將批捕權(quán)用作偵查控制的工具，審查批捕的職能將附屬于、服務(wù)于追訴職能而喪失獨(dú)立的價值，形成并強(qiáng)化“夠罪即捕”的局面;“捕訴合一”實際上是將最不應(yīng)該合的兩個東西合在了一起，該合不合（指偵、訴職能）造成效率低下，該分不分（指捕、訴職能）導(dǎo)致公正難以維系。

本文認(rèn)為，“捕訴一體”改革中所表達(dá)的公訴引導(dǎo)、監(jiān)督、控制偵查取證的合理訴求應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉?yīng)有的考慮，但反對者所表達(dá)的不安并非杞人憂天，通過“捕訴一體”的方式實現(xiàn)偵查控制屬于路徑不當(dāng)。審查批捕作為一項具有司法性質(zhì)的職能，涉及人身自由保護(hù)的獨(dú)立價值，行使該職能的主體應(yīng)當(dāng)具有中立的屬性，不宜由行使追訴職能的主體行使。否則，審查批捕職能勢必成為公訴職能的附庸，逮捕“必要性”審查、“社會危險性”審查勢必成為犯罪條件審查的附庸，審查批捕作為獨(dú)立程序而存在的價值將蕩然無存。因此，加強(qiáng)公訴對偵查的指導(dǎo)和控制，需要轉(zhuǎn)變改革思路，改變目前批捕依賴型偵查監(jiān)督模式。

三、從“捕訴合一”到“偵訴合一”：我國偵查控制模式之轉(zhuǎn)型

中共十八屆四中全會提出，“完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強(qiáng)對刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防，健全冤假錯案有效防范、及時糾正機(jī)制”?！皞稍V一體化”正是落實這一要求的有力舉措。

“偵訴一體”并不是主張負(fù)責(zé)公訴的檢察機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)偵查的公安機(jī)關(guān)在組織上合二為一，而是倡導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中確立密切協(xié)作的關(guān)系。具體說來，在重大、復(fù)雜、疑難刑事案件的偵查過程中，以及在采取重要偵查行為（例如訊問）、干預(yù)公民基本權(quán)利措施（例如搜查、查封、扣押、凍結(jié)）之前，至少在偵查終結(jié)之前，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)報告，由后者及時介入并提出指導(dǎo)意見。這同時也意味著檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的方式和時機(jī)發(fā)生重大變化，即從目前的事后監(jiān)督改變?yōu)槭轮斜O(jiān)督、同步監(jiān)督，以實現(xiàn)對偵查活動的提前介入，強(qiáng)化公訴職能對偵查職能的規(guī)范和引導(dǎo)作用。為此，需要強(qiáng)化偵查人員在刑事訴訟中接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的法定義務(wù)，除非法定事由或者依法定程序，不得拒絕執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督意見?！毒旆ā返?2條規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院……的監(jiān)督?！?為了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對偵查活動的控制力，歐洲大陸各國及其影響下的日本，均在警察懲戒、晉升等方面賦予檢察官實質(zhì)性的影響力。例如，在法國，檢察長對其轄區(qū)內(nèi)的司法警察警官進(jìn)行評分（作出評價），檢察長的評語在對當(dāng)事人作出任何晉級、提升決定之時是一個重要的考慮因素。在日本，如果警察不服從檢察官的指令，檢察官可以向?qū)煜碛辛T免、懲戒權(quán)的機(jī)構(gòu)提起懲戒或罷免的訴訟。因此，為確立檢察機(jī)關(guān)在偵查工作中的權(quán)威，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對相關(guān)偵查人員啟動懲戒程序的權(quán)力，并在偵查人員考核、獎懲、晉升等程序中賦予實質(zhì)性的話語權(quán)。

（魏曉娜，中國人民大學(xué)刑事法律科學(xué)研究中心教授、博士生導(dǎo)師/責(zé)編 劉玉霞）