拓展公益訴訟的案件范圍勢(shì)在必行

2019年10月，中共十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”。根據(jù)《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條以及2018年4月《英雄烈士保護(hù)法》第25條的規(guī)定，目前我國(guó)公益訴訟的案件范圍所形成的是包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓和英烈名譽(yù)權(quán)保護(hù)在內(nèi)“4+1”的格局。然而，隨著公益訴訟制度的深入推進(jìn)，囿于此一格局中的公益訴訟范圍顯示出了其局限性，需要加以拓展和突破。但公益訴訟的案件范圍為什么要拓展？應(yīng)當(dāng)如何拓展？拓展到什么程度？等問(wèn)題，均有待于解答。

一、拓展公益訴訟案件范圍的背景

拓展公益訴訟案件范圍應(yīng)當(dāng)將其置于公益訴訟制度在我國(guó)發(fā)展的時(shí)代背景下加以認(rèn)知?；厮輾v史，在2014年10月十八屆四中全會(huì)提出檢察機(jī)關(guān)探索提起公益訴訟的改革任務(wù)后，經(jīng)過(guò)中間的兩年試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度終于在2017年6月被寫入《民事訴訟法》和《行政訴訟法》之中。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度入法三年多來(lái)，不僅在實(shí)踐中取得了眾所周知的巨大成就，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得到了法律的應(yīng)有保護(hù)，行政機(jī)關(guān)依法行政不斷步上新的臺(tái)階，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平有了極大提升，而且人民群眾的權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)也在此過(guò)程中得到了快速?gòu)?qiáng)化，他們對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)提出了更高的要求，寄予了更為強(qiáng)烈的期盼，通過(guò)公益訴訟保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的法治方式和法治意識(shí)受到了人們的一體遵循和尊奉，公益訴訟案件范圍的拓展日益成為整個(gè)社會(huì)上上下下的高度共識(shí)。2021年1月1日實(shí)施的《民法典》中涉及公益訴訟的條款有20多條。在該意義上說(shuō)，公益訴訟案件范圍的拓展絕非“等內(nèi)等外”解釋論層面上的話題，毋寧認(rèn)為，其更應(yīng)被視為是立法論上的公益訴訟制度發(fā)展和完善的重大命題。正是在該背景下，我們方說(shuō)，拓展公益訴訟的案件范圍乃是頂層設(shè)計(jì)、因時(shí)而動(dòng)、勢(shì)在必行的重大法治工程，也是完善公益訴訟制度的必要之舉和關(guān)鍵步驟。

二、公益訴訟案件范圍拓展的基本規(guī)律

公益訴訟的案件范圍在各國(guó)不盡一致，在不同的歷史發(fā)展時(shí)期，其范圍也有所區(qū)別。然而公益訴訟案件范圍的確定和拓展具有內(nèi)在規(guī)律性，一方面，公益訴訟的案件范圍之寬窄并非任性所使然，其案件范圍的確定應(yīng)當(dāng)是能適應(yīng)并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的客觀需求，而不是與這種客觀需求相背離;另一方面，公益訴訟案件范圍的確定和拓展也依循著由民事法領(lǐng)域的公益訴訟到經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的公益訴訟乃至到社會(huì)法領(lǐng)域的公益訴訟不斷深化的內(nèi)在邏輯。滯后于客觀發(fā)展規(guī)律固守于公益訴訟案件范圍的現(xiàn)行法框架難以滿足司法實(shí)踐不斷提出的新需求，超越客觀發(fā)展規(guī)律對(duì)公益訴訟案件范圍進(jìn)行無(wú)限度的拓展乃至希望一步到位、臻于全覆蓋，必然制約其實(shí)踐效果，甚至使公益訴訟制度的發(fā)展和運(yùn)作陷入困境和流于形式。公益訴訟案件范圍的拓展幅度和恰當(dāng)確定應(yīng)當(dāng)在把握其規(guī)律性的基礎(chǔ)上，按照循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥、審慎謙抑、以點(diǎn)帶面的原則，尋找到張弛有度、恰如其分的平衡點(diǎn)。

三、公益訴訟案件范圍拓展的階段劃分

公益訴訟案件范圍的拓展不可能一蹴而就，而必須從實(shí)際出發(fā)分階段進(jìn)行。在這里，公益訴訟的地方性立法為我們劃分公益訴訟案件范圍的階段性拓展提供了啟迪和依據(jù)。到目前為止，全國(guó)已有23個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱“地方公益訴訟決定”），公益訴訟案件范圍的適度拓展是“地方公益訴訟決定”的重點(diǎn)和亮點(diǎn)之一?！暗胤焦嬖V訟決定”所涉公益訴訟范圍和領(lǐng)域非常廣泛，按其出現(xiàn)頻率依次包括安全生產(chǎn)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)公益侵權(quán)、個(gè)人信息保護(hù)、未成年人權(quán)益保護(hù)、扶貧救助、公共衛(wèi)生安全、城市安全、野生動(dòng)物保護(hù)、證券金融公益保護(hù)、應(yīng)急救援、道路交通安全、防災(zāi)減災(zāi)、大數(shù)據(jù)安全、反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、就業(yè)歧視、涉軍公益訴訟、進(jìn)出口商品質(zhì)量安全、違反《國(guó)旗法》、《國(guó)徽法》、《國(guó)歌法》的公益訴訟案件、涉眾型侵害公民隱私案件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件、教育領(lǐng)域的公益案件、殘疾人、老年人、婦女等特殊群體合法權(quán)益保護(hù)案件、損害國(guó)家尊嚴(yán)或民族情感案件、旅游消費(fèi)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村公益案件、?；饭芾怼⑾腊踩?、鄉(xiāng)村振興、紅色文化資源保護(hù)、生物安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等40余個(gè)方面。

2020年5月通過(guò)的《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議關(guān)于最高人民檢察院工作報(bào)告的決議》批準(zhǔn)的下一階段工作安排中明確提出，“積極、穩(wěn)妥辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件”。中央層面改革文件以及“兩高”等單位提出了一些要求研究探索的公益訴訟新領(lǐng)域案件，如2016年12月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》提出的“研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度”;2017年9月國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善進(jìn)出口商品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和快速反應(yīng)監(jiān)管體系切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的意見(jiàn)》提出的“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域質(zhì)量安全公益訴訟工作”;2017年12月最高人民檢察院《關(guān)于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護(hù)兒童權(quán)益的通知》規(guī)定中提出的“對(duì)于因幼兒園食品安全、教育設(shè)施質(zhì)量等問(wèn)題，需維護(hù)兒童群體利益的，要依照法律規(guī)定提起公益訴訟”;2018年6月最高人民檢察院《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能為打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)提供司法保障的意見(jiàn)》提出的“辦理相關(guān)公益訴訟案件”;2019年6月最高人民法院《關(guān)于為設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制改革提供司法保障的若干意見(jiàn)》提出的“研究探索建立證券民事、行政公益訴訟制度”;2020年1月最高人民檢察院、全國(guó)婦聯(lián)《關(guān)于建立共同推動(dòng)保護(hù)婦女兒童權(quán)益工作合作機(jī)制的通知》提出的“針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位招聘工作中涉嫌就業(yè)性別歧視，相關(guān)組織、個(gè)人通過(guò)大眾傳播媒介或者其他方式貶低損害婦女人格等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議，或者提起公益訴訟”;2020年5月最高人民檢察院、中央軍委政法委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)軍地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見(jiàn)》提出的“積極穩(wěn)妥探索辦理在國(guó)防動(dòng)員、國(guó)防教育、國(guó)防資產(chǎn)、軍事行動(dòng)、軍隊(duì)形象聲譽(yù)、軍人地位和權(quán)益保護(hù)等方面的公益訴訟案件”;《2020年推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展工作要點(diǎn)》提出的“探索開展?；?、尾礦、交通等安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟檢察工作”;2020年1月最高人民檢察院《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中央疫情防控部署堅(jiān)決做好檢察機(jī)關(guān)疫情防控工作的通知》提出的“探索拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟”等。此外，最高人民檢察院還通過(guò)指導(dǎo)性案例和典型案例發(fā)布了一些新類型的公益訴訟案例。

基于上述因素，可考慮就拓展公益訴訟范圍制定一個(gè)包括三階段的宏觀規(guī)劃，具體為：一是近期目標(biāo)（2021至2025年規(guī)劃）。將中央文件里有要求、各省級(jí)人大常委會(huì)相關(guān)決議中出現(xiàn)率較高的公益保護(hù)領(lǐng)域，如安全生產(chǎn)、未成年人權(quán)益保護(hù)、扶貧救助、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、野生動(dòng)物保護(hù)、就業(yè)歧視等領(lǐng)域的公益訴訟率先納入拓展范圍。二是中期目標(biāo)（2026至2030年規(guī)劃），積極拓展經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法領(lǐng)域的公益訴訟，維護(hù)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)秩序和良好的社會(huì)秩序，將反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、證券金融安全、破產(chǎn)領(lǐng)域、勞動(dòng)法領(lǐng)域涉及公益的案件、社會(huì)保障法所涉及的公益訴訟案件納入公益訴訟的拓展視野。三是遠(yuǎn)期目標(biāo)（2030至2035年規(guī)劃），對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益案件范圍實(shí)現(xiàn)全覆蓋，公益訴訟案件范圍的拓展任務(wù)得以圓滿告竣，一個(gè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義公益訴訟制度也臻于成熟。

四、拓展公益訴訟案件范圍的程序規(guī)則

公益訴訟案件范圍的拓展表面上看是實(shí)體問(wèn)題，其實(shí)是程序問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)將公益訴訟案件范圍拓展到哪些領(lǐng)域，這不是任何人憑直觀就可以簡(jiǎn)單地加以判斷的。首先何為公益訴訟中的“公益”就不是那么容易判斷的事情，其次，在諸種公共利益所構(gòu)成的網(wǎng)格化格局中，哪些公益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先納入拓展的范圍之中，而哪些公益則可以留待社會(huì)的發(fā)展中靜待觀察，也即公益范圍拓展的先后順位如何確定，也是一件難以抉擇的事情。最后，納入公益保護(hù)的案件范圍尤其是在實(shí)務(wù)操作中的輕重緩急也并不總是一成不變的，這個(gè)變化也需要審慎應(yīng)對(duì)。為此，需要在公益判斷的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之外，導(dǎo)入公益判斷的程序標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，在公益訴訟案件范圍的拓展上，應(yīng)當(dāng)實(shí)行程序優(yōu)先原則，通過(guò)程序機(jī)制的構(gòu)建和完善，對(duì)公益訴訟案件范圍的拓展進(jìn)行針對(duì)性、精準(zhǔn)性、務(wù)實(shí)性判斷。

在這里有以下幾個(gè)程序性因素可資考慮：一是民意數(shù)據(jù)。是否屬于公益訴訟的應(yīng)然范圍，人民群眾應(yīng)當(dāng)最有話語(yǔ)權(quán)。在最高人民檢察院發(fā)布的《十大公益訴訟典型案例》中，浙江寧波 “騷擾電話”整治公益訴訟案采用的就是民意判斷法。檢察機(jī)關(guān)為了判斷“騷擾電話”是否有損公益，委托了第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)名調(diào)查，用充分的民意數(shù)據(jù)論證了“騷擾電話”侵害社會(huì)公眾利益的具體事實(shí)，由此印證該案件公益屬性的實(shí)質(zhì)。二是專家咨詢。公益訴訟范圍的拓展是一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的判斷過(guò)程，人民檢察院應(yīng)當(dāng)構(gòu)建專家人才庫(kù)，分門別類發(fā)揮專家在公益訴訟案件范圍拓展上的理論指引作用。三是設(shè)置聽(tīng)證程序，在檢察機(jī)關(guān)拓展公益訴訟范圍的過(guò)程中，通過(guò)聽(tīng)證程序?qū)⒗ο嚓P(guān)人以及方方面面的群眾代表和部門代表，包括人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等引入此一過(guò)程，就所涉案件是否應(yīng)當(dāng)作為公益訴訟案件對(duì)待進(jìn)行理性溝通，最終求得共識(shí)。四是完善監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制，對(duì)公益訴訟案件范圍的拓展應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入社會(huì)化、開放性程序機(jī)制，廣開言路聽(tīng)取社會(huì)群眾的社情民意，并接受其監(jiān)督;對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)的處置不滿意的，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)督者以必要的救濟(jì)程序。通過(guò)公益訴訟范圍拓展的程序機(jī)制建設(shè)，有助于建立“列舉主義·概括主義”的既有相對(duì)穩(wěn)定性又有必要?jiǎng)討B(tài)性的公益訴訟案件范圍的立法框架。

五、拓展公益訴訟案件范圍的路徑選擇

拓展公益訴訟案件范圍應(yīng)當(dāng)依循三個(gè)步驟進(jìn)行：一是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于拓展公益訴訟案件范圍試點(diǎn)的決定，通過(guò)試點(diǎn)劃定公益訴訟案件類型拓展和擴(kuò)充的基本范圍。二是由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)試點(diǎn)情況通過(guò)正式的關(guān)于拓展公益訴訟案件范圍的決定，該決定在修法前充當(dāng)過(guò)渡時(shí)期的規(guī)范和依據(jù)之用，以使與試點(diǎn)形成制度上的無(wú)縫對(duì)接。三是在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，采用列舉主義的立法模式，將試點(diǎn)成功的公益訴訟案件類型納入現(xiàn)行法之中進(jìn)行拓展式修法，使之上升到立法高度加以一體化調(diào)整。與此同時(shí)，分別修改相應(yīng)的實(shí)體法律規(guī)范，將經(jīng)試點(diǎn)被證明應(yīng)當(dāng)作為拓展型公益訴訟案件對(duì)待的法律條款，寫入其中以使公益訴訟案件范圍的拓展取得實(shí)體法上的呼應(yīng)和確認(rèn)，從而與訴訟法一起形成程序法和實(shí)體法共同調(diào)整的立法疊合式格局，以強(qiáng)化公益訴訟制度的立法權(quán)威。當(dāng)然，作為理想的法治歸宿，將來(lái)有條件應(yīng)當(dāng)盡快制定《公益訴訟法》或《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟法》。

六、拓展公益訴訟案件范圍和拓展公益訴訟主體范圍的關(guān)系

公益訴訟案件范圍的拓展應(yīng)當(dāng)置于更大格局的系統(tǒng)工程中加以審視，充分發(fā)掘該命題所帶來(lái)的聯(lián)動(dòng)改革效應(yīng)或制度邊際效應(yīng)，其中之一便是由客體拓展所引起的主體拓展問(wèn)題。目前實(shí)踐表明，行政公益訴訟的啟動(dòng)主體由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)，民事公益訴訟則由檢察機(jī)關(guān)、一定范圍內(nèi)的行政機(jī)關(guān)以及符合法律條件的社會(huì)組織共同分擔(dān)的立法模式存在局限。在探索公益訴訟案件范圍拓展的同時(shí)，勢(shì)必要考慮公益訴訟的啟動(dòng)主體范圍的拓展問(wèn)題，否則將會(huì)導(dǎo)致公益訴訟客體范圍與主體范圍之間的緊張性關(guān)系和適應(yīng)性困境。就行政公益訴訟而言，案件范圍拓展后，社會(huì)組織的啟動(dòng)功能應(yīng)受到更大關(guān)注;就民事公益訴訟而言，除上述三類主體外，一定范圍內(nèi)的公民個(gè)人也應(yīng)當(dāng)在受到足夠程序制約的前提下發(fā)揮出啟動(dòng)作用。不僅如此，作為公益訴訟主力軍的檢察機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)在主動(dòng)提起公益訴訟之余，更多地考慮支持和督促符合條件的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織優(yōu)先提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟的啟動(dòng)格局中始終保持在最終保障力量的基本定位上。

（湯維建，全國(guó)政協(xié)委員，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授/責(zé)編 劉玉霞）