推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化的路徑分析

石艷芳　郭保振

基層包括鄉(xiāng)村和社區(qū)處于整個國家權(quán)力運(yùn)行的末梢，是社會最基本的治理單位（本文的研究對象是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及城市街區(qū)在內(nèi)的基層治理）。2021年1月28日中央政治局會議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是全面建設(shè)社會主義國家的一項(xiàng)重要工作，再一次為推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化明確了方向。本文以H省Z市中級人民法院2018年“掃黑除惡”專項(xiàng)行動以來已經(jīng)生效的95份判決書中涉黑涉惡案件為研究樣本，分析當(dāng)下基層社會治理存在的問題，從而就推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化提出思路。

一、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化面臨的問題

一是基層治理主體中的公權(quán)力機(jī)關(guān)，在政策和法律給定的條件下，理解和執(zhí)行能力顯著不均衡。根據(jù)對樣本的分析，發(fā)現(xiàn)在黑惡勢力的認(rèn)定上往往存在“帽子罪”（指對該案件的認(rèn)定上是否屬于涉黑涉惡類犯罪）與“分罪”（指該案件的涉案人員依法構(gòu)成的具體罪名）的順序不一致以及認(rèn)定依據(jù)理解偏差的問題。另外值得注意的是，好人好心辦壞事走上犯罪道路的現(xiàn)象比較突出。如某村村長和村支部書記為致富本村，在本村引進(jìn)異地投資者創(chuàng)辦企業(yè)帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，但在致富的方式上卻選擇了帶領(lǐng)村民向企業(yè)索要保護(hù)費(fèi)、占地費(fèi)、過路費(fèi)等各種名義的費(fèi)用，甚至強(qiáng)行包攬企業(yè)的材料供應(yīng)或產(chǎn)品運(yùn)輸、強(qiáng)買強(qiáng)賣。其行為觸犯法律，構(gòu)成涉黑涉惡犯罪。

二是公眾參與度不深不實(shí)，一定的空間和時間內(nèi)，公眾參與流于形式?；鶎用癖妳⑴c基層治理的主要方式是選舉，但是實(shí)踐中基層選舉多流于形式，且基層選舉中的賄選、宗族勢力的影響、“兩委”矛盾、侵害民眾利益的現(xiàn)象不斷發(fā)生。案例數(shù)據(jù)顯示，涉案的12個基層單位中，涉及“兩委”人員的有6個，27人直接參與（其中4人具有當(dāng)?shù)厝舜蟠砩矸?，占?4.81%），10人在判決書中被提到把持基層政權(quán)。又如，某村以村支書為首的黑惡家族勢力長達(dá)19年，把持村“兩委”、壟斷當(dāng)?shù)刭Y源，排斥民眾參與，培植家族勢力，發(fā)展的村黨員以及骨干力量均為其親屬或親信，導(dǎo)致該村在推進(jìn)現(xiàn)代化治理的道路上愈行愈遠(yuǎn)。再如，某些村“兩委”換屆人選聯(lián)審機(jī)制失靈，加之基層民眾權(quán)利意識淡薄，參與民主選舉深度不夠，政治鑒別判斷力不足，致使一些有劣跡或犯罪前科的人員成為“兩委”候選人。其中一個極端個案是某村支書曾因涉嫌犯罪被批捕在逃，仍然通過資格審查，當(dāng)選為村支書。

三是基層社會傳統(tǒng)矛盾和發(fā)展中出現(xiàn)的新型矛盾交互疊加，治理過程的復(fù)雜性和艱巨性凸顯。樣本顯示，涉黑涉惡犯罪行為在基層社會中多表現(xiàn)為傳統(tǒng)聚眾型犯罪，如插手基層選舉、把持村基層政權(quán)的黑社會性質(zhì)組織，利用家族宗族勢力形成“行霸”、“村霸”、“市霸”、“地霸”等，或糾集社會閑散人員甚至刑滿釋放人員開設(shè)賭場、暴力催收債務(wù)、聚眾斗毆以及強(qiáng)迫賣淫等犯罪形態(tài)。再如某些黑惡勢力以公司、合作社等表面合法形式掩蓋違法犯罪行為，采用恐嚇、聚眾、“談判”、“協(xié)商”等軟暴力方式牟取非法利益。上述違法犯罪行為是基層社會的不穩(wěn)定性和矛盾凸顯的外在呈現(xiàn)。

四是基層治理反應(yīng)機(jī)制失靈，乃至缺位，導(dǎo)致“社會墻”現(xiàn)象出現(xiàn)。樣本中，最早的涉黑涉惡團(tuán)伙成立于1999年，而始于2009年開展的“打黑除惡”專項(xiàng)斗爭中，只打掉1起。至2009年，已經(jīng)形成6起涉黑涉惡團(tuán)伙，雖經(jīng)2013年持續(xù)“打黑除惡”專項(xiàng)斗爭，但至2018年“掃黑除惡”以來，已打掉55起。這些黑惡勢力在基層由小變大、由弱變強(qiáng)，且不斷壯大盤踞多年，反映出基層治理快速反應(yīng)機(jī)制嚴(yán)重缺位，從而導(dǎo)致治安防控短板凸顯，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局的巨大變革，從而因缺乏信任和過于防備而導(dǎo)致的人與人之間、人與政府之間的“社會墻 ”越筑越高。

五是基層組織建設(shè)的弱化，長效機(jī)制的異化與缺失，導(dǎo)致保護(hù)傘現(xiàn)象的發(fā)生與存續(xù)。黑惡勢力通過各種方式手段侵蝕基層政權(quán)，拉攏腐蝕基層干部，將其作為政治靠山和“保護(hù)傘”。樣本顯示，基層干部作為保護(hù)傘人員占到保護(hù)傘人數(shù)的77.78%，且多是基層公安局或派出所民警，有的還擔(dān)任所長、局長等職務(wù)，反向說明基層政治生態(tài)惡化和基層組織建設(shè)弱化。此外，少數(shù)村民委員會成員、社區(qū)委員會成員等基層“兩委”人員與“村霸”、“鄉(xiāng)霸”等惡勢力團(tuán)伙狼狽為奸，把持基層政權(quán)，壟斷某一行業(yè)。也存在人大代表、政協(xié)委員利用自身影響力，通過疏通關(guān)系或者站臺等方式，充當(dāng)惡勢力保護(hù)傘，從中謀取利益。因此，基層“保護(hù)傘”問題，一方面基層組織建設(shè)的弱化使黑惡勢力有隙可乘，另一方面基層黑惡勢力惡化了基層政治生態(tài)，加劇了基層組織建設(shè)的弱化。這些問題凸顯了基層治理的短板和缺失。

二、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的思路

黑惡勢力是基層治理現(xiàn)代化頑疾，掃除黑惡勢力是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是深化基層法治建設(shè)，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。自2013年黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化以來，中央層面對國家治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)非常明確，而基層治理層面由于種種原因仍然處于從傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的階段。當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化推進(jìn)的滯后，不僅嚴(yán)重影響了國家治理現(xiàn)代化的步伐，也嚴(yán)重制約了基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展和善治的實(shí)現(xiàn)。自2017年10月黨的十九大報告中提出“健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，到2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先”，再到2019年黨的十九屆四種全會提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治法治德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，可以看出自治德治法治的“三治融合”是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的主要途徑，且不局限于鄉(xiāng)村治理視域，更是拓展至城鄉(xiāng)基層治理建設(shè)。

一是持續(xù)加大基層治理的嵌入式力量，引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的健康發(fā)展?；卩l(xiāng)村的區(qū)位和封閉特性，鄉(xiāng)村治理具有顯著的不均衡性，即在不同的省城、市域、縣域乃至不同村之間，鄉(xiāng)村治理疊加鄉(xiāng)村振興之后，都可能面臨不同的問題。在依賴內(nèi)生性資源尚不足以實(shí)現(xiàn)“三治”健康發(fā)展的情況下，嵌入外部力量，就成為有效的路徑。對于鄉(xiāng)村治理而言，嵌入式力量有正式的制度性嵌入和非正式的興意式嵌入之別。對于制度性嵌入，主要有合鄉(xiāng)并村建社區(qū)和村官選任委派制，由于前者對鄉(xiāng)村具有肢解作用，而被宣布慎用;后者在維護(hù)鄉(xiāng)村完整性的同時，成為各類資源和任務(wù)輸出與輸進(jìn)的主要渠道而被大力推行。非正式的興意式嵌入，是各地黨政因地因時因人而探索的以人力資源輸入為主要方式的支持力量，如新疆的結(jié)對走親戚，廣東的干部直接聯(lián)系群眾及城市離退休人員回歸故里的新鄉(xiāng)賢等，知識、信息和學(xué)習(xí)能力都是非正式嵌入治理軟實(shí)力的作用場域，是鄉(xiāng)村治理機(jī)制中，法治結(jié)構(gòu)給定條件下，著力解決自律性自治性不足、德治不興的有效探索。

二是強(qiáng)化法治保障作用，提升基層依法治理能力。基層社會尤其農(nóng)村的一個顯著特點(diǎn)是，自治和德治在社會治理中的地位顯著，法治水平較弱。提高基層法治治理能力，一方面需要弱化宗法人情，加快法治規(guī)則在基層治理中的下沉，另一方面需要弱化特權(quán)，用現(xiàn)代法治治理理念引導(dǎo)基層治理之路，將基層治理納入法治化軌道。第一，提高基層民眾的法治意識。以法律為依據(jù)，規(guī)范完善村規(guī)民約，健全村規(guī)民約的實(shí)施體系和監(jiān)督獎懲機(jī)制，充分發(fā)揮人民法庭、法律援助中心、人民調(diào)解組織等在普法教育、化解矛盾糾紛、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定中的主導(dǎo)作用，通過以案說法，對基層民眾進(jìn)行有效的普法教育，增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治意識，用現(xiàn)代法治治理理念引導(dǎo)基層治理之路，將基層治理納入法治化軌道。第二，加快吸納優(yōu)秀法治人才扎根基層的制度和政策創(chuàng)新。因治理主體的基層性，限制了治理主體人員的拓展和發(fā)展，因此，必須加大對基層治理的投入，提高基層法治工作人員薪酬和待遇，從制度和政策層面，加快吸納更多優(yōu)秀法治人才扎根基層、獻(xiàn)身基層治理的政策創(chuàng)新。同時，吸取“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭中出現(xiàn)的黑惡勢力把持基層政權(quán)的沉痛教訓(xùn)，建立健全防范有違法犯罪前科、涉邪教組織的人員等進(jìn)入基層干部隊(duì)伍的體制機(jī)制。

三是發(fā)揮德治價值引導(dǎo)作用，提升基層內(nèi)生性治理能力。隨著基層經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，諸如城中村拆遷、新農(nóng)村建設(shè)等，滋生了一批人暴富，這一現(xiàn)象對維護(hù)基層穩(wěn)定的傳統(tǒng)文化秩序形成沖擊。為此，第一，重視基層傳統(tǒng)文化復(fù)興與再造，吸收現(xiàn)代文化和西方文明的合理內(nèi)核。一方面基層政府不僅需要深入挖掘傳統(tǒng)文化教育工作，通過德治文化形成的內(nèi)在的規(guī)范約束穩(wěn)固基層傳統(tǒng)文化教育和傳承，另一方面適時引入現(xiàn)代文化和西方文明教育，將傳統(tǒng)文化與之融合，豐富基層群眾精神生活，提升人文精神。第二，規(guī)范基層宗教活動，豐富基層文化生活?；鶎用癖妼ψ诮绦叛鎏貏e是邪教與正常宗教信仰缺乏辨別能力，一些宗教極端主義借“宗教信仰”之名，行邪教發(fā)展之實(shí)，使基層尤其是農(nóng)村地區(qū)成為重災(zāi)區(qū)。同時，增加基層公共文化產(chǎn)品供給，開展各種形式的群眾文化活動，在寓教于樂中提高群眾的精神面貌。第三，完善基層道德規(guī)范體系。德治也需要強(qiáng)有力的規(guī)則約束，在外在規(guī)則的約束下，可以轉(zhuǎn)化為基層民眾的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣，從而推動德治發(fā)展。

總之，基層治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，涉及基層社會治理的權(quán)力架構(gòu)、組織原則、法律制度等內(nèi)容，還包括治理理念、治理思維以及自治性等問題，所有這些需根據(jù)基層治理固有的實(shí)踐性和多樣性作出相應(yīng)的調(diào)整。因此，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須強(qiáng)力推進(jìn)基層治理“三治融合”，實(shí)現(xiàn)基層治理方式的多樣性和統(tǒng)一性的融合，同時還要貫通鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，只有多措并舉，綜合施策，才能走出一條中國特色的基層治理新路徑。

（石艷芳，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)國家安全法研究所研究員;郭保振，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)兼職教授、碩士生導(dǎo)師/責(zé)編 劉玉霞）