政府?dāng)?shù)據(jù)開放的興起、現(xiàn)狀和問(wèn)題

在當(dāng)代數(shù)據(jù)是與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等一樣，是一種新型生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)已經(jīng)融入經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程之中，對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展具有廣泛影響。政府?dāng)?shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)叢林中的重要組成部分，本質(zhì)上是一種公共物品，既是一種“治理要素”，也是一種“生產(chǎn)要素”。政府?dāng)?shù)據(jù)開放在當(dāng)代具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享是治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，是加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的重要途徑。

十年來(lái)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放沿著漸進(jìn)發(fā)展的路徑不斷推進(jìn)，基于此，本文回顧我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的興起、剖析現(xiàn)狀、思考政府?dāng)?shù)據(jù)開放問(wèn)題和阻礙。

一、我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的興起

我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的興起是為了順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展的需要，對(duì)時(shí)代潮流的回應(yīng)，對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的回應(yīng)。

當(dāng)代信息技術(shù)的發(fā)展促使人、機(jī)、物的融合不斷緊密，從而使得數(shù)據(jù)規(guī)模爆炸式增長(zhǎng)、數(shù)據(jù)模式高度復(fù)雜化，使得采集、存儲(chǔ)和利用這些數(shù)據(jù)愈發(fā)重要，當(dāng)今世界進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)化的大數(shù)據(jù)時(shí)代?，F(xiàn)今世界各國(guó)政府都已采集了大量數(shù)據(jù)，各國(guó)政府部門都擁有大量的公共數(shù)據(jù)?；谛畔⒓夹g(shù)的應(yīng)用，政府?dāng)?shù)據(jù)潛能可以更好地發(fā)揮。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府?dāng)?shù)據(jù)潛能發(fā)揮的基礎(chǔ)，如何滿足各方對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的需求，釋放政府?dāng)?shù)據(jù)的潛能，成為政府部門亟須面對(duì)的重大挑戰(zhàn)。

2007年，開放知識(shí)基金會(huì)下設(shè)項(xiàng)目“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”所召集的開放政府工作組（Open Government Working Group）提出，政府?dāng)?shù)據(jù)在符合以下八項(xiàng)原則時(shí)可稱為“開放”：完整性，除非涉及國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私或其他特別限制，所有的政府?dāng)?shù)據(jù)都應(yīng)開放;一手，數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是從源頭采集到的一手?jǐn)?shù)據(jù)，而不是被整合或加工過(guò)的數(shù)據(jù);及時(shí)性，盡快開放數(shù)據(jù)以保存數(shù)據(jù)的價(jià)值;可獲取性，數(shù)據(jù)可以被最大范圍的用戶所獲取;可機(jī)讀，數(shù)據(jù)是結(jié)構(gòu)化的，可被計(jì)算機(jī)自動(dòng)處理;非歧視性，數(shù)據(jù)對(duì)所有人都開放，無(wú)需注冊(cè);非私有，任何實(shí)體對(duì)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)都沒有絕對(duì)的控制權(quán);免于授權(quán)，數(shù)據(jù)不受版權(quán)、專利、商標(biāo)或貿(mào)易保密規(guī)則的約束（除非涉及國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私或其他特別限制）。

2009年1月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了《開放和透明政府備忘錄》，要求建立更加開放透明、參與、協(xié)作的政府。2009年12月，美國(guó)行政管理和預(yù)算管理局為了落實(shí)該備忘錄，發(fā)布了《開放政府指令》，指示各機(jī)構(gòu)打開大門為美國(guó)公眾提供數(shù)據(jù)，由此拉開了政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)的大幕。隨即，英國(guó)、澳大利亞、丹麥、韓國(guó)、日本等國(guó)家以及歐盟、八國(guó)集團(tuán)首腦等國(guó)際政府組織也相繼制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策等，以此大力推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

在全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放浪潮中，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放走向了政府議程并開始大步發(fā)展。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》，要求促進(jìn)公共信息資源共享和開發(fā)利用，推動(dòng)市政公用企事業(yè)單位、公共服務(wù)事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)開放信息資源。我國(guó)中央政府、上海、武漢等地方政府從2011年就開始了政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐方面有益探索，例如，如交運(yùn)部開放了收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委開放了流動(dòng)人口數(shù)據(jù)等。2015年3月“兩會(huì)”期間，人大代表孫丕恕提出關(guān)于“讓政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享和公開”，總理李克強(qiáng)聽后明確表態(tài)：“政府掌握的數(shù)據(jù)要公開，除依法涉密的之外，數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開，以便于云計(jì)算企業(yè)為社會(huì)服務(wù)，也為政府決策、監(jiān)管服務(wù)”。以核心決策者的政治權(quán)威推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放決策議程。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《2015年政府信息公開工作要點(diǎn)》，提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開。2015年8月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》，其中明確提出，“積極研究數(shù)據(jù)開放、保護(hù)等方面制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源采集、傳輸、存儲(chǔ)、利用、開放的規(guī)范管理，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下最大程度開放，明確政府統(tǒng)籌利用市場(chǎng)主體大數(shù)據(jù)的權(quán)限及范圍。”

二、我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展現(xiàn)狀

1.理念層面：開放政府?dāng)?shù)據(jù)認(rèn)識(shí)的深化

我國(guó)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)識(shí)不斷深化。政府?dāng)?shù)據(jù)開放這一術(shù)語(yǔ)隨著開放政府工作組開放數(shù)據(jù)八項(xiàng)原則的發(fā)布，于2008年流行起來(lái)。我國(guó)學(xué)界政界普遍認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)對(duì)政府原始數(shù)據(jù)的開放，因?yàn)楫?dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)用最小的粒度呈現(xiàn)給用戶時(shí)，用戶可以根據(jù)所需，組合應(yīng)用數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)得以發(fā)揮其潛在價(jià)值。政府?dāng)?shù)據(jù)開放就是將政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生、收集或支付的所有數(shù)據(jù)，包括社會(huì)安全、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通、能源、地理、統(tǒng)計(jì)資料、氣象資料等原始數(shù)據(jù)向公眾開放。政府?dāng)?shù)據(jù)是公共物品，具有公共屬性。

隨著我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放不斷發(fā)展，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)也不斷深化，從初期強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)是“治理要素”，到現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)是“生產(chǎn)要素”，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值的認(rèn)識(shí)不斷提升。

政府?dāng)?shù)據(jù)作為“治理要素”，既指對(duì)數(shù)據(jù)的治理，又指基于數(shù)據(jù)的治理。加強(qiáng)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的方式之一就是強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)利用的能力。政府?dāng)?shù)據(jù)開放既包括數(shù)據(jù)從有效采集、到安全開放利用全生命周期地高效地治理，以及包括基于開放的政府?dāng)?shù)據(jù)利用，基于數(shù)據(jù)的決策、社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)治理。

政府?dāng)?shù)據(jù)作為“生產(chǎn)要素”，在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)中越發(fā)顯著和重要。一些現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的高端業(yè)務(wù)，如證券、投行、咨詢等，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的支撐下得到了發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享能鞏固我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球領(lǐng)先地位，促進(jìn)我國(guó)高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2.政策層面：政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策法律的不斷出臺(tái)

政策作為一種指導(dǎo)和規(guī)范，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng)明確了方向和責(zé)任，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放有效實(shí)施的重要保障。南都大數(shù)據(jù)研究院發(fā)布《政府?dāng)?shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度報(bào)告（2019）》指出，從2014年至2019年，有31省份出臺(tái)231份提及“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的政策文件。2018年之后，數(shù)據(jù)開放政策整體走向精細(xì)化，個(gè)別地區(qū)針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放已制定詳細(xì)的目標(biāo)規(guī)劃。2020年12月1日《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》作為全國(guó)首部省級(jí)層面政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放地方性法規(guī)正式實(shí)施。

3.實(shí)踐層面：政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的大力建立

政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)是政策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的體現(xiàn)，是公眾獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的通道。為了促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的廣泛利用，我國(guó)許多地方政府建立了專門平臺(tái)為公眾提供數(shù)據(jù)資源服務(wù)。

根據(jù)復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合國(guó)家信息中心數(shù)字中國(guó)研究院發(fā)布的“2020中國(guó)開放數(shù)林指數(shù)”和《2020中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》顯示：2017年，我國(guó)僅有20個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái);2018年有56個(gè)，2019年有102個(gè)，截至2020年4月底，有130個(gè)，截至2020年10月，我國(guó)已有142個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。由此可見，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)量和開放的有效數(shù)據(jù)集呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)日漸成為地方數(shù)字政府建設(shè)和公共數(shù)據(jù)治理的標(biāo)配。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上發(fā)布的數(shù)據(jù)有一定的特點(diǎn)：數(shù)據(jù)由官方許可開放，具有公開合法性;數(shù)據(jù)格式多樣;數(shù)據(jù)具有機(jī)器可讀性，用戶或第三方開發(fā)者可對(duì)數(shù)據(jù)綜合分析，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)混搭、可視化和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)發(fā)布等。目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)發(fā)展勢(shì)頭良好，平臺(tái)正逐漸成為公眾獲取公共數(shù)據(jù)資源一種重要方式。

三、我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程的思考

1.促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放有效地利用：對(duì)接社會(huì)需求

政府?dāng)?shù)據(jù)開放前端是數(shù)據(jù)資源收集、加工，后端則是數(shù)據(jù)的交易、應(yīng)用。交易、應(yīng)用意味著政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值開發(fā)。促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的。應(yīng)通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用績(jī)效的評(píng)估促進(jìn)開放數(shù)據(jù)的利用，推動(dòng)政府、企業(yè)、公眾跨界協(xié)同創(chuàng)新，催生并激發(fā)具有影響深遠(yuǎn)的社會(huì)創(chuàng)新。政府鼓勵(lì)公眾和企業(yè)積極利用數(shù)據(jù)，政府自身也積極尋求基于數(shù)據(jù)的治理創(chuàng)新，鼓勵(lì)開發(fā)者創(chuàng)建增值性的應(yīng)用程序，鼓勵(lì)用戶尋找更多的數(shù)據(jù)并藉此幫助公眾解決實(shí)際問(wèn)題。創(chuàng)建在線學(xué)習(xí)平臺(tái)，提供教程和信息以使更廣泛的公眾得以利用政府?dāng)?shù)據(jù)，為他們提供分析、轉(zhuǎn)換、共享政府?dāng)?shù)據(jù)的工具。

2.保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放的安全：對(duì)接法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)手段

政府?dāng)?shù)據(jù)開放基于前端的數(shù)據(jù)資源收集、加工。政府?dāng)?shù)據(jù)只有通過(guò)分類、分級(jí)開放等安全保護(hù)制度，才能保障開放政府?dāng)?shù)據(jù)這一資源寶藏安全可靠，在不危及國(guó)家安全、不危害公共利益、不侵犯?jìng)€(gè)人隱私等前提下，充分對(duì)接公眾的需求，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源充分有序的流動(dòng)、共享、交易，政府?dāng)?shù)據(jù)資源才能被充分利用，真正發(fā)揮價(jià)值。這就要求建立有效的政府?dāng)?shù)據(jù)安全保護(hù)制度體系和安全監(jiān)督體系，對(duì)接個(gè)人信息保護(hù)法規(guī)、國(guó)家安全法規(guī)等，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放前的分類、分級(jí)保護(hù)制度、展開風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，結(jié)構(gòu)件數(shù)據(jù)開放中的檢測(cè)預(yù)警與應(yīng)急管理制度，數(shù)據(jù)開放全過(guò)程需要安全監(jiān)督。此外，還需要一定的政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全技術(shù)作為保障。

3.完善相關(guān)管理體制：推動(dòng)培育數(shù)據(jù)市場(chǎng)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到眾多的政府主體、龐大的公眾和企業(yè)用戶、很多的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，各機(jī)構(gòu)間如何協(xié)同建設(shè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源，各類型數(shù)據(jù)資源如何在開放全過(guò)程中得到有效管理，各地政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)如何發(fā)揮價(jià)值，這中間有許多問(wèn)題需要解決。圍繞構(gòu)建“大平臺(tái)、大系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)”的目標(biāo)，縱向上，建立國(guó)家開放政府?dāng)?shù)據(jù)部門，培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，總攬國(guó)家級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定、組織協(xié)調(diào)各級(jí)各部門的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)等，從國(guó)家層面進(jìn)行強(qiáng)力而全面的頂層推動(dòng)。設(shè)立相應(yīng)的基層管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)，制定數(shù)據(jù)管理制度。在橫向上，建立跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合、共享和協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域、部門的工作。加強(qiáng)縱向的管理和橫向的交流配合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)系統(tǒng)管理體制機(jī)制的創(chuàng)新、數(shù)據(jù)資源目錄建設(shè)的規(guī)范、數(shù)據(jù)資源共享與交換的互聯(lián)、數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全管控的提升等

（趙潤(rùn)娣，西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院副教授/責(zé)編 張 棟）