民用航空安全管理體系評估發(fā)展現(xiàn)狀研究

高平 師尚紅 張元

(1.中國民航科學(xué)技術(shù)研究院航空安全研究所 北京 100028； 2.應(yīng)急管理部信息研究院 北京 100029)

0 引言

國際民航組織(ICAO)要求民航服務(wù)提供者建立SMS體系，2005年起，中國民航局陸續(xù)對國內(nèi)民航生產(chǎn)經(jīng)營單位提出了建設(shè)安全管理體系(SMS)的要求。2018年，中國民航局發(fā)布的《民用航空安全管理規(guī)定》對其他民航生產(chǎn)經(jīng)營單位提出了建立“等效的安全管理機制”的要求。經(jīng)過多年的探索和實踐，我國民航領(lǐng)域SMS建設(shè)和實施工作取得了一定成果，為民航安全作出了積極貢獻(xiàn)。但各單位的SMS建設(shè)水平參差不齊，需要一套成熟的評價方法對SMS指導(dǎo)實際工作的效能進(jìn)行評估。

世界各國都在不斷推進(jìn)SMS建設(shè)和實施，同時也在推進(jìn)SMS的實施效果的評估工作，提出了不同的評估方法[1-2]，對這些方法進(jìn)行詳細(xì)研究，有助于裁長補短，為設(shè)計滿足我國民航生產(chǎn)經(jīng)營單位SMS評估需要的評價系統(tǒng)奠定一定的基礎(chǔ)。

1 典型SMS評估方法研究

1.1 IOSA

2001年，國際航空運輸協(xié)會(IATA)開始了運行安全審計項目，簡稱IOSA。IATA希望航空公司通過遵從IOSA標(biāo)準(zhǔn)和建議措施(ISARPs)來提升運行安全和效率。2003年至今，438家航空公司已完成注冊，審計次數(shù)共超過570次[3]。通過該項目，航空公司實施了提高飛行安全系數(shù)的改進(jìn)方案，降低了代碼共享的冗余，經(jīng)營成本大幅降低[4]。

IOSA主要由8個部分組成：組織與管理、飛行運行、運行控制、機務(wù)與維修、客艙運行、地面服務(wù)、貨物運輸、航空安保。有關(guān)SMS評估的模塊含在“航空公司組織與管理”中，SMS評估模塊及要素見表1。

表1 IOSA評估模塊及要素

以評估“安全風(fēng)險管理”中“風(fēng)險識別”這一要素為例，檢查單中評估員評估的要點主要有：①評估該組織安全風(fēng)險識別程序(審核重點：飛行運行中的風(fēng)險、安全數(shù)據(jù)收集的描述方法)；②評估跨規(guī)程的安全風(fēng)險識別(審核重點：所有的操作規(guī)程對風(fēng)險識別的參與程度)；③訪談該組織的安全管理體系負(fù)責(zé)人或管理代表；④檢查有關(guān)風(fēng)險識別組織整合的重點文件和記錄(審核重點：所有的操作規(guī)程在風(fēng)險識別中的協(xié)調(diào)參與)；⑤選擇檢查一些有關(guān)通過數(shù)據(jù)搜集識別風(fēng)險的實例；⑥驗證風(fēng)險識別計劃在各個專業(yè)的實施情況。數(shù)據(jù)獲取渠道示例：人員的保密或其他報告；事故、征候、非正常事件調(diào)查；飛行數(shù)據(jù)分析；觀察飛行機組在航線運行和訓(xùn)練中的表現(xiàn)；質(zhì)量保證和(或)安全審核；安全信息收集或交換(外部來源)。過程應(yīng)設(shè)計成識別與組織業(yè)務(wù)變化(如：增加新航路或目的地、引進(jìn)新機型、重要的運行功能外包)相關(guān)的潛在危險。

通常，危險一旦識別，則分配一個跟蹤編號，并記錄在日志或數(shù)據(jù)庫中。日志或數(shù)據(jù)庫的輸入一般包括危險的描述以及跟蹤相關(guān)風(fēng)險評估和減緩措施所必需的其他信息。

IOSA審計的兩個基本目標(biāo)是改進(jìn)運營安全和減少航空公司之間的安全審計。IOSA審計圍繞著“兩個符合性”進(jìn)行，即公司手冊與IOSA標(biāo)準(zhǔn)手冊的符合性(文件化)，以及實際運行情況與手冊的符合性(實施)。IOSA審核指標(biāo)包括兩類：標(biāo)準(zhǔn)和建議措施，標(biāo)準(zhǔn)是強制性的，建議措施是非強制性的。不符合標(biāo)準(zhǔn)被稱為不合格項，而不符合建議措施則被稱為觀察項，每一個條款經(jīng)審計后得到3種可能的結(jié)論：符合、不符合和不適用。IOSA的最終結(jié)論以不合格項和觀察項的形式給出，而不進(jìn)行整體安全性評價。

1.2 SAS

2002年開始，美國聯(lián)邦航空局(FAA)安全監(jiān)管系統(tǒng)方法計劃辦公室(SASO)開始著手開發(fā)整合一體化的方法來監(jiān)管所有航空運行單位，這種方法被稱為安全保證系統(tǒng)(SAS)。2011年SASO開始致力于與飛行標(biāo)準(zhǔn)部門溝通，推進(jìn)將美國聯(lián)邦法規(guī)第14篇121部、135部和145部規(guī)章的監(jiān)管工作納入SAS框架[5]。

SAS的實施過程包括6個主要模塊，分別為：系統(tǒng)構(gòu)型、計劃管理、資源管理、數(shù)據(jù)收集、分析評估和行動、行業(yè)安全分析[6]。不同的模塊在評價中發(fā)揮著不同的作用，見表2。

表2 SAS評估模塊

針對每個系統(tǒng)、子系統(tǒng)、要素，SAS基于6個安全屬性設(shè)計檢查單，分別為：程序、控制、流程觀測、接口、職責(zé)、權(quán)力[7]，監(jiān)察員通過使用這些檢查單來收集安全數(shù)據(jù)，從6個維度來評估運營人的安全設(shè)計和安全運行績效情況。各個維度評價的范圍見表3。

表3 不同屬性SAS檢查單的評價范圍

為了便于在統(tǒng)一的系統(tǒng)構(gòu)型條件下，適應(yīng)不同監(jiān)管對象的運行特點來開展監(jiān)管，F(xiàn)AA在SAS評估中針對不同運營人的系統(tǒng)、子系統(tǒng)、要素設(shè)計不同的檢查單，但都是在總體6個安全屬性框架下，選取搭配適用的系統(tǒng)/子系統(tǒng)/要素來實現(xiàn)。

1.3 加拿大TP 14326 SMS評估系統(tǒng)

TP14326 SMS評估系統(tǒng)是加拿大運輸部系統(tǒng)評估民航認(rèn)可組織的SMS建設(shè)情況有效性的重要工具[8]。該系統(tǒng)參考加拿大航空條例(Canadian Aviation Regulations,簡稱 CARs)相關(guān)內(nèi)容，基于6個組成部分構(gòu)成SMS評估框架以及相關(guān)的要素，制定了每個組成部分和要素的一系列明確的預(yù)期目標(biāo)，具體模塊見表4。

表4 TP14326 SMS評估框架

SMS的草案包括SMS組成部分和要素的所有預(yù)期目標(biāo)，這些預(yù)期目標(biāo)是根據(jù)CARs、指南文件和行業(yè)最優(yōu)方法制定的。通過預(yù)期目標(biāo)和相關(guān)問題的設(shè)置，采用文件評審、現(xiàn)場評估等方法，并利用每個要素的測量準(zhǔn)則表(如表5)得出觀察結(jié)果，將這些觀察結(jié)果匯集成一個數(shù)據(jù)集，利用加權(quán)算術(shù)平均法，計算出系統(tǒng)的SMS總分，用于對系統(tǒng)的總體評價。

表5 準(zhǔn)則樣例: 安全管理系統(tǒng)

1.4 SMICG SMS評估工具

安全管理國際協(xié)作組織(SMICG)開發(fā)的該評估工具供監(jiān)管當(dāng)局和組織使用，監(jiān)管機構(gòu)可使用該工具對組織進(jìn)行初步批準(zhǔn)或持續(xù)監(jiān)督，組織可使用該工具評估其他組織SMS的成熟度和有效性[9]。它要求與被評估組織進(jìn)行信息上的交流，包括面對面的討論以及對被評估人員進(jìn)行訪談。

該工具通過一系列指標(biāo)體系對SMS的規(guī)章符合性和實施效果進(jìn)行評估，指標(biāo)體系按照ICAO SMS框架的12個要素及其定義進(jìn)行設(shè)計。對于每一個要素，建立了一系列規(guī)章符合性評估指標(biāo)和績效評估指標(biāo)，并為每個指標(biāo)提出了最佳實踐做法。評估時，對每個指標(biāo)進(jìn)行評估以確定每個指標(biāo)是否文件化((Present))、符合運行實際(Suitable)、貫徹實施(Operating)和達(dá)到預(yù)期的效果(Effective)，進(jìn)而確定每個SMS要素的實際效果。表6展示了該評估工具檢查單主要內(nèi)容。表7以評估“協(xié)調(diào)應(yīng)急響應(yīng)計劃”這一要素為例展示了評估人員使用的檢查單。

表6 SMICG SMS評估模塊及要素

表7 SMICG SMS檢查單舉例

局方通常使用該工具對評估結(jié)果進(jìn)行記錄和存檔。該工具也可用于民航企業(yè)進(jìn)行自我評估。評估人員最終要對ICAO要求的所有SMS要素是否達(dá)到預(yù)期要求做出判斷。

1.5 空管SMS審核

2011年，中國民用航空局發(fā)布《民航空管安全管理體系(SMS)審核管理辦法》(AP-83-TM-2011-02)，開展對空管單位的SMS審核工作，該工作分為3個階段：申請審核、現(xiàn)場審核和整改審核。

空管SMS審核檢查單中包含4大支柱、13個要素，分別為：

(1)安全政策和目標(biāo)。包括安全政策、安全目標(biāo)與績效管理、組織機構(gòu)及職責(zé)、應(yīng)急保障、文件和記錄5個要素。

(2)風(fēng)險管理。包括風(fēng)險管理制度及人員配備、風(fēng)險識別、風(fēng)險評價與控制3個要素。

(3)安全保證。包括安全信息收集與綜合分析、安全評估與管理、SMS 管理評審3個要素。

(4)安全促進(jìn)。包括安全教育和培訓(xùn)、安全溝通2個要素。

表8為部分空管SMS審核檢查表。

表8 空管SMS審核檢查表(樣例)

空管SMS審核包含了SMS建設(shè)的四大支柱以及初期涉及的13個要素，并針對各要素制定了具體的檢查項。審核員按照上述檢查表進(jìn)行文件評審，并按照文件評審過程中記錄的重點檢查內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)場檢查，重點審核SMS是否合理可行，最終形成審核報告。審核結(jié)論分為合格與不合格兩種。

1.6 飛行標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督管理系統(tǒng)(FSOP)

飛行標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督管理系統(tǒng)(FSOP)是局方用于開展飛行標(biāo)準(zhǔn)工作監(jiān)管的系統(tǒng)，它以風(fēng)險管理為核心，從全過程分析評估航空公司的運行情況，能夠發(fā)現(xiàn)并改正潛在的風(fēng)險，將不安全事件控制在萌芽狀態(tài)。該系統(tǒng)由支持層、執(zhí)行層和決策層構(gòu)成，包含10余個子系統(tǒng)。

(1)支持層。提供法律法規(guī)、使用困難報告信息、航空公司基礎(chǔ)信息等信息資源，為執(zhí)行層提供數(shù)據(jù)支持，包括飛行人員資質(zhì)管理系統(tǒng)、電子規(guī)章管理系統(tǒng)等。

(2)執(zhí)行層。飛行標(biāo)準(zhǔn)管理工作的主要平臺，主要包括審定監(jiān)察系統(tǒng)等。

(3)決策層。依據(jù)執(zhí)行層的各項，對組織進(jìn)行安全績效評估，進(jìn)行安全態(tài)勢分析與預(yù)警。

對于被評估的組織，F(xiàn)SOP通過系統(tǒng)布置評估內(nèi)容、評估時間、評估人員、如何開展評估及評估后措施等。局方也可了解評估活動的實時完成情況、評估結(jié)果、后續(xù)工作計劃等內(nèi)容。FSOP檢查單樣例見表9。

表9 FSOP檢查單(樣例)

FSOP系統(tǒng)通過對飛行標(biāo)準(zhǔn)的管理進(jìn)行細(xì)化，局方監(jiān)管更具有針對性，并且其在全國使用統(tǒng)一的檢查單，任務(wù)具體到人，計劃精確到天，實現(xiàn)了業(yè)內(nèi)數(shù)據(jù)信息的共享。

2 SMS評估方法對比

筆者通過對6種SMS評估方法的研究，發(fā)現(xiàn)各評估方法在指標(biāo)體系設(shè)置、評價指標(biāo) 、評價方法選擇、評價結(jié)果展示等方面均存在各自的優(yōu)勢與不足，從多種維度對上述評價方法進(jìn)行對比分析，見表10。從表10中可知：

表10 SMS評價方法多維度對比

(1)指標(biāo)體系方面。①IOSA的指標(biāo)體系的設(shè)計思想是遵守復(fù)雜的規(guī)章，而忽略對安全管理進(jìn)行專門評價。②SAS將主要強調(diào)運營人的流程和程序設(shè)計和執(zhí)行與運行規(guī)章條款符合性監(jiān)管進(jìn)一步升華到運營人自我安全管理能力的評價，也升華到不同運營人乃至民航整體運行安全風(fēng)險的評估，但其評價指標(biāo)體系不夠全面，安全評價指標(biāo)中缺乏對安全管理因素的評價。③加拿大TP14326 SMS評估系統(tǒng)評分標(biāo)準(zhǔn)受人的主觀因素影響較大，難以形成相對客觀的評價結(jié)論。④SMICG SMS評估系統(tǒng)將傳統(tǒng)的以規(guī)章符合性為基礎(chǔ)的監(jiān)察轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥冃Ч芾頌榛A(chǔ)的監(jiān)察，但其定性評價過多，缺少了定量的評價。⑤空管SMS審核缺少了對指標(biāo)效果進(jìn)行評價，綜合評價方法過于簡單。⑥FSOP系統(tǒng)在數(shù)據(jù)搜集方面具有先天優(yōu)勢，但缺少了針對SMS要素的評價。

(2)SMS關(guān)鍵要素覆蓋方面。除SMICG SMS評估工具及空管SMS審核外，其他幾種評價方法都沒能完全覆蓋SMS有關(guān)的要素；6種評價方法都沒有對各要素的評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)的設(shè)置，且很多評價方法未區(qū)分評估對象，對所有的被評估人使用同一套檢查單，沒有考慮被評估對象的特點，缺少了一定的針對性。

(3)指標(biāo)權(quán)重方面。6種方法都沒有計算每個指標(biāo)的權(quán)重，對所有的指標(biāo)都“一視同仁”。實際當(dāng)中，由于每個指標(biāo)的內(nèi)容和所處環(huán)節(jié)的不同，其所占的比重會有很大的差異，“一視同仁”地看待每個指標(biāo)必然會影響最終的評價結(jié)果。

(4)綜合評價方法和結(jié)果形式方面。TP14326 SMS評估系統(tǒng)采用了加權(quán)算術(shù)平均法來綜合計算最終的評價結(jié)果，并以分值的形式體現(xiàn)被評價對象的安全水平，但各評價指標(biāo)之間存在很大的相關(guān)性，致使這種算法的結(jié)果很難令人信服；空管SMS審核的扣分法也存在很大的局限性和不準(zhǔn)確性。而其他幾種評價方法都沒有采用綜合評價方法，最終是以問題項或安全類別的形式給出評價結(jié)論，無法評價整體的安全水平。

3 結(jié)論

本文對國內(nèi)外民用航空領(lǐng)域現(xiàn)存的SMS評價方法進(jìn)行詳細(xì)研究，并對6種評價方法進(jìn)行多維度對比分析，得出如下結(jié)論：

(1)在綜合評價方法方面，6種方法都未采用相對客觀的綜合評價算法，需要建立一套科學(xué)、合理的綜合評價方法，能夠正確反映民航生產(chǎn)單位的總體安全水平。

(2)在評價指標(biāo)方面，6種評價方法的指標(biāo)體系都存在一定的優(yōu)勢，同時也存在一定的問題或不適應(yīng)當(dāng)前安全管理理論發(fā)展要求，需要建立一套適合我國民航實際情況的且與安全管理理論發(fā)展相適應(yīng)的安全評價指標(biāo)體系。該體系應(yīng)在強調(diào)遵守規(guī)章的基礎(chǔ)上，以我國民航的具體實際情況為出發(fā)點，按照組織管理理論和系統(tǒng)安全的思想，以提高系統(tǒng)安全裕度和防范風(fēng)險的能力為目標(biāo)。