工商資本下鄉(xiāng)“非糧化”“非農(nóng)化”的原因及解決路徑研究

□王小燕，杜金向

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 天津 300000）

1 工商資本下鄉(xiāng)的動(dòng)因

1.1 國家出臺(tái)政策支持工商資本下鄉(xiāng)

近年來，國家出臺(tái)多項(xiàng)政策鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，以此促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。各級(jí)地方政府積極推動(dòng)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，把發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營作為工商資本下鄉(xiāng)的重要目標(biāo)。歷年出臺(tái)的中央一號(hào)文件中多次倡導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)“城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”、引導(dǎo)“工商資本參與鄉(xiāng)村振興投身鄉(xiāng)村建設(shè)”、要求“完善‘農(nóng)戶+公司’利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”，促進(jìn)農(nóng)民增收。針對工商資本下鄉(xiāng)，還出臺(tái)了落實(shí)和完善融資貸款、配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等扶持政策，各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，都為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了良好的氛圍[1]。

1.2 工商資本逐利的本性

目前二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已相對飽和，形成了激烈的競爭格局，且部分行業(yè)存在一定的進(jìn)入壁壘。農(nóng)業(yè)作為具有發(fā)展?jié)摿拖鄬Π踩漠a(chǎn)業(yè)，正釋放出巨大的增長潛力。因此一些資金相對過剩、尋求新的利潤增長點(diǎn)、要擴(kuò)大企業(yè)發(fā)展空間的工商資本選擇進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為其新的發(fā)展領(lǐng)域。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速增長，市場對于優(yōu)質(zhì)、安全、方便的農(nóng)產(chǎn)品需求旺盛，只要能生產(chǎn)出好的產(chǎn)品、創(chuàng)造出好的品牌，符合消費(fèi)者的需求，就會(huì)有較豐厚和穩(wěn)定的收益回報(bào)。工商資本本身就是逐利的，農(nóng)業(yè)又蘊(yùn)藏著巨大的獲利空間，其進(jìn)駐農(nóng)業(yè)也成為一種必然[2]。

1.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢

進(jìn)駐農(nóng)業(yè)的工商資本大多是一些資金實(shí)力雄厚的企業(yè)，與一般農(nóng)戶相比，它們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有規(guī)模上的優(yōu)勢。一是可以將農(nóng)戶分散的土地承租并連成一片，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營，充分發(fā)揮各生產(chǎn)要素的能力，降低單位生產(chǎn)成本。二是工商資本增加物資技術(shù)投入的能力強(qiáng)，可以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，產(chǎn)出效率高。三是借鑒工商企業(yè)的生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，合理安排種養(yǎng)種類，精種細(xì)養(yǎng)，注重投入產(chǎn)出效果。四是利用熟知市場的優(yōu)勢，開拓多元化銷售渠道，將精品高價(jià)位銷售與大眾化產(chǎn)品低價(jià)位銷售相結(jié)合，提高收益水平。

2 工商資本下鄉(xiāng)“非糧化”“非農(nóng)化”的原因

2.1 地方政府放松資本下鄉(xiāng)審核力度

國家新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)步，這一目標(biāo)也成為各基層政府需完成的重要任務(wù)。要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，加快土地流轉(zhuǎn)速度、增加土地流轉(zhuǎn)面積尤為重要，而工商資本相較于農(nóng)戶更有能力促進(jìn)農(nóng)業(yè)朝著規(guī)?；?、集約化方向發(fā)展，因此地方政府推動(dòng)工商資本下鄉(xiāng)參與土地流轉(zhuǎn)也成為其作出成績、拉動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的一種捷徑。在工商資本下鄉(xiāng)的前期，地方政府對其準(zhǔn)備興辦的項(xiàng)目審核不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致了部分工商資本在下鄉(xiāng)后未按照規(guī)定隨意改變土地用途[3]。

2.2 糧食生產(chǎn)比較效益偏低

工商資本下鄉(xiāng)絕大多數(shù)追求的是經(jīng)濟(jì)效益，糧食生產(chǎn)的收益顯著低于其他經(jīng)濟(jì)作物收入。一方面，受作物單價(jià)的影響，種植糧食與種植蔬菜、瓜果、樹木、花卉、藥材等相比，收入明顯偏低。以水稻和蔬菜為例，一般種植蔬菜的單產(chǎn)凈收入是種植水稻的4 倍左右，在利潤的推動(dòng)下，促使工商資本選擇能夠?qū)崿F(xiàn)資本快速增值的方式。另一方面，生產(chǎn)價(jià)值較高的蔬菜瓜果產(chǎn)品，如辣椒、西紅柿、甜瓜等，其采用溫室大棚種植，蔬菜上市時(shí)間早，甚至反季節(jié)上市，可提高收益。

2.3 工商資本下鄉(xiāng)的成本攀升，勢必追求高利潤產(chǎn)業(yè)

工商資本在下鄉(xiāng)中需承擔(dān)3 種成本，分別是租賃土地成本、勞動(dòng)力成本及融資成本。

第一，租賃土地成本。工商資本進(jìn)入種植業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營必須連片承包土地，要獲得連片土地的經(jīng)營權(quán)，工商資本就必須支付高額租金給不愿轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，有些租金甚至高達(dá)1000 元/667m2。

第二，勞動(dòng)力成本。工商資本在下鄉(xiāng)初期主要考慮到的是顯性成本，如投入的化肥、種子、農(nóng)藥、大型機(jī)械等，等到資金投下去后，才發(fā)現(xiàn)人工成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過顯性成本和初始預(yù)期，甚至構(gòu)成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的主要部分。

第三，融資成本。工商資本投資農(nóng)業(yè)所需的資金量大，用來租賃土地，購買機(jī)械設(shè)備、種子和農(nóng)藥等。因此融資成本也成為制約工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展的又一瓶頸，一旦出現(xiàn)融資需求，工商資本只能以銀行貸款利率進(jìn)行借貸。在各種高成本的擠壓下，工商資本也必須選擇能產(chǎn)生更高利潤的產(chǎn)業(yè)來抵扣成本，而“非農(nóng)化”“非糧化”產(chǎn)業(yè)方式則能達(dá)到這一目標(biāo)。

3 建議對策

3.1 發(fā)揮縣、鄉(xiāng)政府的監(jiān)管職能

縣、鄉(xiāng)政府在引進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)過程中，應(yīng)當(dāng)充當(dāng)好引路人和監(jiān)管者的雙重角色，在工商資本下鄉(xiāng)的前期、期間、退出后都應(yīng)充分發(fā)揮好監(jiān)督的職能。

在工商資本下鄉(xiāng)前期，縣、鄉(xiāng)政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行土地管理制度，加大耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)力度。針對長時(shí)間、大面積租賃土地的工商資本下鄉(xiāng)，應(yīng)綜合評估其資金承受能力、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，即在租賃土地前期下鄉(xiāng)工商資本需向村委會(huì)繳納1～2 倍的土地租金作為風(fēng)險(xiǎn)保障金，期限以1 年為一個(gè)階段。允許下鄉(xiāng)工商資本對保障金進(jìn)行滾動(dòng)繳納，對于按照合同約定參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的下鄉(xiāng)工商資本，風(fēng)險(xiǎn)保障金可以轉(zhuǎn)到下一個(gè)階段；若未按照合同約定進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，存在毀壞基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、改變土地用途、破壞耕地等行為，在扣除部分風(fēng)險(xiǎn)保障金后，再補(bǔ)齊下一階段風(fēng)險(xiǎn)保障金。

在工商資本進(jìn)駐農(nóng)村期間，縣、鄉(xiāng)政府需嚴(yán)格執(zhí)行土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度。不定期對下鄉(xiāng)工商資本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，審核下鄉(xiāng)工商資本是否有改變土地用途、浪費(fèi)土地資源、違法違規(guī)占用耕地等現(xiàn)象，若有此類現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)及時(shí)干預(yù)和有效糾正。

在工商資本退出土地流轉(zhuǎn)后，縣、鄉(xiāng)政府應(yīng)再次對下鄉(xiāng)工商資本涉農(nóng)期間的表現(xiàn)進(jìn)行評估。圍繞土地利用、合同履行等情況，審核其在參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)期間是否存在對耕地造成永久性傷害、難以恢復(fù)土地生產(chǎn)等情況，若有此類行為發(fā)生，縣、鄉(xiāng)政府應(yīng)對此類企業(yè)予以追究問責(zé)。

3.2 完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

第一，要進(jìn)一步改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增量部分向糧食生產(chǎn)者傾斜，即對于參與土地流轉(zhuǎn)的土地，原有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼部分發(fā)放給農(nóng)戶，而在國家所發(fā)放的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增加后，將增加的部分補(bǔ)貼給工商資本，既能讓農(nóng)戶在出讓土地后獲得補(bǔ)貼，又能讓種植者享受利益補(bǔ)償。

第二，調(diào)整完善稻谷、玉米、小麥等糧食作物最低收購價(jià)政策。稻谷、玉米、小麥等糧食作物的現(xiàn)行收購單價(jià)雖穩(wěn)定，但價(jià)格偏低、獲利空間小，給農(nóng)業(yè)種植者帶來的收益較少。

第三，為保證糧食供給的持續(xù)增加，對于產(chǎn)糧大戶應(yīng)給予地方財(cái)政合理補(bǔ)助，增強(qiáng)工商資本種植糧食的信心，促進(jìn)農(nóng)業(yè)種植規(guī)模經(jīng)營。

3.3 控制工商資本下鄉(xiāng)成本

第一，針對工商資本下鄉(xiāng)中面臨的較高土地成本，地方政府和村委會(huì)應(yīng)發(fā)揮監(jiān)管與中介作用，把土地流轉(zhuǎn)價(jià)格控制在合理的范圍內(nèi)，以此降低工商資本下鄉(xiāng)中的土地租賃成本。一方面，地方政府在鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)的同時(shí)，更要重視哄抬土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的問題。地方政府應(yīng)以市場監(jiān)管者的角色去規(guī)范土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，具體根據(jù)土地質(zhì)量、物價(jià)水平、地理位置、產(chǎn)出水平等因素確定。另一方面，基于村委會(huì)與農(nóng)民之間血緣關(guān)系和地緣關(guān)系的存在，村委會(huì)更容易取得農(nóng)民的信任，同時(shí)村委會(huì)具有對于本村土地信息掌握更全面、解決糾紛問題更有話語權(quán)等獨(dú)特優(yōu)勢，可以通過村委會(huì)出面組織召開村民大會(huì)，在征集民意的基礎(chǔ)上，最終確定土地租賃價(jià)格，并對不愿意出讓土地使用權(quán)的農(nóng)戶進(jìn)行土地置換。

第二，在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本上升的背景下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械對勞動(dòng)的順利替代是應(yīng)對勞動(dòng)力成本上升挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)機(jī)械作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一種重要?jiǎng)趧?dòng)節(jié)約型技術(shù)，可以有效控制勞動(dòng)力成本。政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和生產(chǎn)機(jī)械補(bǔ)貼，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

第三，針對工商資本下鄉(xiāng)在融資過程中面臨的借貸成本，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮主要職能。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)化對工商資本下鄉(xiāng)的信貸服務(wù)，簡化貸款手續(xù)，適當(dāng)放寬貸款條件，創(chuàng)新服務(wù)于工商資本項(xiàng)目的金融產(chǎn)品，合理確定對下鄉(xiāng)工商企業(yè)的融資利率。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)地區(qū)，下鄉(xiāng)工商資本可以充分利用農(nóng)地抵押貸款政策。這既可以拓寬下鄉(xiāng)工商資本的融資渠道，也有利于工商資本進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。

4 結(jié)束語

“非糧化”是一種市場問題，是由市場價(jià)值導(dǎo)向產(chǎn)生的行為，只要工商資本不違反相應(yīng)的政策法規(guī)，就不必將其視之如洪水猛獸?！胺寝r(nóng)化”是一種“政府問題”，改變了土地法中規(guī)定的土地用途，因此政府要明確政策，對改變農(nóng)業(yè)用途、違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)的情況制定嚴(yán)格的懲罰措施，做好監(jiān)管，確保違法違規(guī)者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。