科學事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)淺析

趙邦華

一、內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（一）適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展需要

近年來，國家和當?shù)卣畬茖W研究的重視度越來越高，對科研業(yè)務(wù)和科研經(jīng)費管理出臺了諸多力度很大的優(yōu)惠政策。從“放管服”到試行科研經(jīng)費“包干制”，每一步都是對科研工作重大支持，同時又對依托單位的管理提出了更高要求。上級部門“放權(quán)”，依托單位要“接得下，管得住”?？蒲袠I(yè)務(wù)和科研經(jīng)費管理貫穿于內(nèi)部控制建設(shè)的全過程，如何管得住、管得好，單位內(nèi)部控制建設(shè)至關(guān)重要。同時，科學事業(yè)單位既承擔著相關(guān)科研基礎(chǔ)性研究任務(wù)，又承擔著服務(wù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展應(yīng)用型研究任務(wù)?？茖W研究的廣度和深度在橫縱向擴展，學科間、產(chǎn)學研等融合在日益增強，科研的綜合性和復雜性是近年來科研工作的重要特征。對科研業(yè)務(wù)進行有效放權(quán)和管理，就要適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，建立完善一整套適合目前科研業(yè)務(wù)特性的內(nèi)部控制體系，實現(xiàn)全面系統(tǒng)有效管理。

（二）防范潛在風險

科學事業(yè)單位內(nèi)部控制主要集中于六大業(yè)務(wù)類型：預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項目業(yè)務(wù)管理和合同業(yè)務(wù)管理。各業(yè)務(wù)以及業(yè)務(wù)之間都存在各種風險點，內(nèi)部控制建設(shè)就是通過對制度和流程的規(guī)范，防范在各業(yè)務(wù)類型中存在的風險點，提高單位應(yīng)對風險能力。六大業(yè)務(wù)模塊中存在的風險點主要分為兩種類型：一是程序性風險點；二是人為性風險點。程序性風險點在于內(nèi)部控制本身的不健全不完善，主要體現(xiàn)在流程不規(guī)范、部門間管理職責不清晰等，需要完備的內(nèi)控制度進行控制。人為性風險點是指在有相關(guān)內(nèi)部控制制度而不執(zhí)行或執(zhí)行不到位而導致的風險，如人為不合理調(diào)整科研經(jīng)費使用等，防范人為性風險點的舉措主要靠信息化建設(shè)和嚴格監(jiān)督。通過信息化建設(shè)，堵住人為風險操作的可能，不留風險的空隙。

（三）提高管理水平

內(nèi)部控制是單位本身管理的過程，而且是長期的不間斷的管理過程，貫穿于單位管理和業(yè)務(wù)過程的始終。內(nèi)部控制建設(shè)包括兩個方面內(nèi)容，內(nèi)控制度建設(shè)和內(nèi)控執(zhí)行機制，圍繞六大業(yè)務(wù)建設(shè)適合本單位具體情況的制度和執(zhí)行機制，將單位的業(yè)務(wù)管理流程化、程序化、科學化。適應(yīng)科研單位和科研項目管理的具體特點，建立從科研項目申報到項目實施和課題驗收直至績效評價的閉環(huán)管理模式。落實中央和地方關(guān)于項目績效評價的要求，科研單位對于科研項目的管理著眼于“兩頭”績效，即績效目標填報和績效評價，建立事前績效設(shè)置和事后績效評價機制。這對提高單位管理水平、實現(xiàn)管理全覆蓋有著重要的意義。

二、內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

科學事業(yè)單位的主要任務(wù)是科研業(yè)務(wù)，以科研為中心，圍繞工作重心對內(nèi)部控制存在的問題進行分析。科學事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方面主要存在以下幾個突出問題。

（一）制度不夠完善

在科學事業(yè)單位中，制度建設(shè)是全方位的，主要包括政策落實制度、專項經(jīng)費管理制度、事前事后績效管理制度等。目前，科學事業(yè)單位制度建設(shè)不夠完善主要體現(xiàn)在：第一，對上級政策、外部因素、行業(yè)信息的落地不夠及時和具體，對于外部制度和政策，沒有及時結(jié)合本單位具體情況真正落地，只是將外部制度和政策進行轉(zhuǎn)發(fā)，存在“以文件落實文件”的現(xiàn)象，這對于單位落實上級政策的指導性不強，對于單位業(yè)務(wù)發(fā)展起到的激勵作用不夠；第二，制度廣度不夠，存在著缺少科研業(yè)務(wù)配套管理制度的情形，對于專項科研經(jīng)費要有專項配套管理制度，涉及到經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動六大模塊，都要提出明確的制度規(guī)范要求。

（二）信息化程度不高

信息化程度不高主要體現(xiàn)在三個方面，一是經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動六大模塊業(yè)務(wù)并未進行信息化全覆蓋，細化到審批流程、業(yè)務(wù)管理各個步驟，信息化程度未實現(xiàn)全面管理；二是各個業(yè)務(wù)流程之間并未完全實現(xiàn)互聯(lián)互通，對于流程連貫性程序延續(xù)性和管理延伸都產(chǎn)生了一定影響，增加了科研管理成本和科研人員負擔；三是專門的科研項目管理信息化建設(shè)系統(tǒng)不夠完善，將科研項目全過程管理納入信息化管理體系不夠充分，未能完全在系統(tǒng)中全面體現(xiàn)從科研項目申報直至項目績效評價的全過程。

（三）內(nèi)部控制執(zhí)行有效性不足

內(nèi)部控制建設(shè)兩個主要環(huán)節(jié)是內(nèi)部控制制度建設(shè)和制度執(zhí)行，其中，制度制定是基礎(chǔ)，制度執(zhí)行是保障。只有制度沒有執(zhí)行則是空談，無法有效規(guī)避風險。一項制度只有得到有效執(zhí)行，才能發(fā)揮其在相關(guān)領(lǐng)域防范風險的作用。在科研項目執(zhí)行中，科學事業(yè)單位中存在著對制度執(zhí)行不力或者繞開制度的現(xiàn)象，使得制度建設(shè)成為“擺設(shè)”，管理的程序化和科學性有時并未執(zhí)行落實，加大了業(yè)務(wù)處理和管理的風險。

三、內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)對的方略

通過對科學事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點進行針對性分析和內(nèi)部控制建設(shè)的必要性分析，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)部控制建設(shè)和完善勢在必行，且必須與單位業(yè)務(wù)特性相契合。在上述分析的基礎(chǔ)上，對單位內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行中存在的問題進行分類梳理，主要存在制度不夠完善、信息化程度不高和內(nèi)部控制執(zhí)行有效性不足等問題，據(jù)此針對性地提出以下應(yīng)對方略。

（一）完善制度建設(shè)

相比于其他性質(zhì)的單位，科學事業(yè)單位對于制度的敏感性更強。國家宏觀政策調(diào)控、中央和地方對科研工作指導意見和激勵制度、科研行業(yè)風向乃至于國際環(huán)境的變化都會對科研工作產(chǎn)生較大的影響。將上級部門政策應(yīng)用好、將外部政策細化到本單位科研制度中來，這是科學事業(yè)單位亟待解決的問題。將上級和外部的政策、制度、因素在本單位落地，真正有效運用和執(zhí)行，制定適合本單位內(nèi)部控制管理制度并考慮時效性可行性，這是內(nèi)部控制制度建設(shè)的方向。此外，擴展內(nèi)部控制制度建設(shè)廣度，圍繞六大業(yè)務(wù)模塊，完善相應(yīng)配套制度，使之與業(yè)務(wù)、科研經(jīng)費管理相匹配，使得各項業(yè)務(wù)活動有章可循，有規(guī)可依。

（二）提高信息化水平

在管理學領(lǐng)域，信息化的出現(xiàn)對于管理水平提高是史無前例的?！耙孕畔⒓夹g(shù)代替人”進行流程控制和管理，防范人為因素導致的各種風險?？茖W事業(yè)單位業(yè)務(wù)涉及領(lǐng)域廣、研究有深度、時效性強，這就對管理提出了很高要求，信息化是應(yīng)對這一難題的有效手段。將業(yè)務(wù)和財務(wù)深度融合，建設(shè)“業(yè)務(wù)財務(wù)一體化”、“財務(wù)業(yè)務(wù)共享平臺”，實現(xiàn)預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項目業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理等六大業(yè)務(wù)模塊的互聯(lián)互通，將內(nèi)部控制管控的關(guān)鍵點嵌入各模塊信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)互聯(lián)互通，使業(yè)務(wù)處理在各模塊間能自動流轉(zhuǎn)銜接，實現(xiàn)管理科學化、程序化，有效規(guī)避各種風險。

（三）加強監(jiān)督

應(yīng)對內(nèi)部控制執(zhí)行的有效方式就是監(jiān)督，這也是內(nèi)部控制建設(shè)的保障措施。第一，單位建立事前事中事后全過程監(jiān)督程序，對于重要業(yè)務(wù)和性質(zhì)特殊金額較大的業(yè)務(wù)進行全流程監(jiān)督，將執(zhí)行風險點防范在萌芽中。第二，建立常態(tài)化巡察審計機制，定期進行風險評估，對單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進行全過程監(jiān)督和風險點把控。第三，對整改落實情況進行監(jiān)督。建立問題清單制度，對整改落實情況比照問題清單進行檢查落實，督促規(guī)范內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性，促進流程和程序執(zhí)行的規(guī)范性。第四，完善科研項目績效評價體系。項目績效評價是國家對財政資金管理提出的明確要求，由財政資金支持的科研項目應(yīng)重點進行績效評價，同時這也是內(nèi)部控制管理的現(xiàn)實需要。建立科研項目事前和事后績效評價制度，對績效目標設(shè)置的合理性和完成情況進行評價控制，有效實現(xiàn)對科研項目閉環(huán)管理。