加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理談

詹國(guó)靜

一、背景和意義

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段財(cái)政預(yù)算制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。2018年9月25日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”)，提出力爭(zhēng)用3到5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系?？?jī)效預(yù)算管理是重效果、講成本、可問(wèn)責(zé)的新型預(yù)算管理模式，是建立全面規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力、公開(kāi)透明預(yù)算制度的迫切需要，是加大資金、資產(chǎn)、資源統(tǒng)籌力度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和資源配置的重要手段，是提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平、提高人民滿意度的重要舉措。

二、全面預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼說(shuō)過(guò)：“花自己的錢(qián)辦自己的事，既講節(jié)約又講效果；花自己的錢(qián)給別人辦事，只講節(jié)約不講效果；花別人的錢(qián)為自己辦事，只講效果不講節(jié)約；花別人的錢(qián)為別人辦事，既不講效果又不講節(jié)約。”這生動(dòng)地揭示了預(yù)算資金投入與產(chǎn)出之間的因果關(guān)系?，F(xiàn)階段，預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題具體表現(xiàn)在以下方面。

（一）績(jī)效目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)存在眾多問(wèn)題

一是指標(biāo)設(shè)定不完整不細(xì)化，通常缺少效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。二是指標(biāo)量化程度不夠，多以定性指標(biāo)為主，定量指標(biāo)欠缺。三是指標(biāo)可衡量性不夠，特別是對(duì)效益指標(biāo)很難用有效的方法進(jìn)行評(píng)判。四是指標(biāo)與項(xiàng)目匹配度不高，常見(jiàn)于指標(biāo)與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，指標(biāo)與資金量不匹配、指標(biāo)值與實(shí)現(xiàn)值出入大等現(xiàn)象。五是指標(biāo)設(shè)置不規(guī)范，二級(jí)指標(biāo)分類(lèi)不正確，指標(biāo)值是定性結(jié)論而非量化值。

（二）績(jī)效理念不牢固

日常工作中，“重投入輕管理、重支出輕績(jī)效”的意識(shí)尚未改變，財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)融合遲緩，缺乏政府花錢(qián)必講求績(jī)效的行動(dòng)自覺(jué)。資金的投入與政府的戰(zhàn)略方針優(yōu)先方向不一致，與民眾的需求不一致。

（三）績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)

績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制尚未健全完善，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)優(yōu)化財(cái)政資源配置和提高政府效能的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。

（四）技術(shù)支撐能力不足

績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)范性與合理性欠缺，績(jī)效評(píng)價(jià)方法科學(xué)性與公正性有待加強(qiáng)，績(jī)效管理信息系統(tǒng)配備能力不均衡，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)水平程度不一致，以及績(jī)效管理人才培養(yǎng)不足等都需要進(jìn)一步提高。

三、全面實(shí)施績(jī)效管理的主要任務(wù)

一是構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局，形成政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算的全方位績(jī)效管理格局。

二是建立全面績(jī)效預(yù)算管理鏈條，將績(jī)效管理深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程。

三是完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系，將績(jī)效覆蓋各級(jí)政府和所有財(cái)政資金延伸至政府投融資活動(dòng)。

四是健全預(yù)算績(jī)效管理制度，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信。

五是硬化預(yù)算績(jī)效管理約束，明確預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任，強(qiáng)化績(jī)效管理激勵(lì)約束，切實(shí)做到花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)。

四、抓好預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)

（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定

績(jī)效目標(biāo)管理是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理的起點(diǎn)、基礎(chǔ)和前提，對(duì)預(yù)算績(jī)效編制、績(jī)效目標(biāo)評(píng)審、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)都具有深刻影響。因此，抓好預(yù)算編制環(huán)節(jié)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定尤為重要。

1.在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)需要把握的方法。一是應(yīng)對(duì)部門(mén)職能或?qū)?xiàng)目功能進(jìn)行梳理，包括資金性質(zhì)、預(yù)期投入、支出范圍、實(shí)施內(nèi)容、工作任務(wù)、受益對(duì)象等，明確部門(mén)工作職責(zé)或項(xiàng)目的功能特性。二是依據(jù)部門(mén)工作任務(wù)或項(xiàng)目功能特性，預(yù)計(jì)年度內(nèi)所要達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果，將其確定為所要實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)，并以定量和定性結(jié)合的方式進(jìn)行表述。三是對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)行分解，提煉出最能反映總體目標(biāo)預(yù)期程度的關(guān)鍵性指標(biāo)，并將其確定為相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)。四是通過(guò)收集相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合年度預(yù)算安排或項(xiàng)目預(yù)期進(jìn)展、預(yù)計(jì)投入等情況，確定績(jī)效指標(biāo)的具體數(shù)值。

2.建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，深化事前評(píng)估。由財(cái)政部門(mén)根據(jù)部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)理由等內(nèi)容，通過(guò)委托第三方評(píng)價(jià)的方式，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)估方法，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施必要性、項(xiàng)目可行性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、籌資合規(guī)性等方面進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化水平，提高評(píng)價(jià)效率和效果。事前績(jī)效評(píng)估中應(yīng)具體關(guān)注：項(xiàng)目決策是否規(guī)范，是否經(jīng)過(guò)充分論證，是否符合政府總體目標(biāo)及政策導(dǎo)向，是否符合老百姓的實(shí)際需求，預(yù)算編制是否合理，投入與產(chǎn)出是否對(duì)等，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定是否明確、細(xì)化和量化，實(shí)施方案是否詳盡，是否對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判等內(nèi)容。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)績(jī)效跟蹤監(jiān)測(cè)

1.“意見(jiàn)”提出，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度要實(shí)行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)糾正，確?？?jī)效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。同時(shí)建立重大政策項(xiàng)目績(jī)效跟蹤機(jī)制，對(duì)存在嚴(yán)重問(wèn)題的項(xiàng)目，要暫緩或停止撥款，督促及時(shí)整改落實(shí)。“意見(jiàn)”要求，績(jī)效監(jiān)控要按照全面覆蓋、突出重點(diǎn)、權(quán)責(zé)對(duì)等、約束有力、結(jié)果運(yùn)用、及時(shí)糾偏的原則，覆蓋到預(yù)算執(zhí)行中的政府采購(gòu)、工程招標(biāo)、監(jiān)理和驗(yàn)收、信息公示、資產(chǎn)管理以及會(huì)計(jì)核算等環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)，通過(guò)完善和建立相關(guān)管理制度，明確工作流程和實(shí)施細(xì)則。同時(shí)明確了各級(jí)政府和各單位主體責(zé)任，項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效結(jié)果負(fù)責(zé)，重大項(xiàng)目實(shí)行責(zé)任人終身負(fù)責(zé)。

2.實(shí)行全過(guò)程績(jī)效管理模式必須將成本意識(shí)貫穿于預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，運(yùn)用成本效益分析法對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)施全成本管理，科學(xué)預(yù)測(cè)，全面衡量各方投入成本，合理設(shè)置預(yù)期績(jī)效目標(biāo)和監(jiān)督考核指標(biāo)，在預(yù)算管理中實(shí)現(xiàn)成本定額標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。

3.對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，確保預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中都有績(jī)效管理跟蹤。首先，建立預(yù)算執(zhí)行跟蹤制度，定期對(duì)比預(yù)算執(zhí)行中績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況并進(jìn)行分析。其次，在預(yù)算執(zhí)行偏離績(jī)效目標(biāo)時(shí)要及時(shí)糾正，對(duì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)完成情況實(shí)施監(jiān)控考核，從預(yù)算編制、執(zhí)行到?jīng)Q算，每個(gè)環(huán)節(jié)都要形成分析與考核的良性互動(dòng)。

4.強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督。一是加大預(yù)算績(jī)效責(zé)任約束力度，著重突出“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”要求。根據(jù)預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，明確預(yù)算單位作為使用財(cái)政資金的主體責(zé)任。二是加大績(jī)效信息公開(kāi)力度，以政府信息公開(kāi)為常態(tài)，將重大項(xiàng)目政策和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果依法公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)各界監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量的提升。三是積極開(kāi)展績(jī)效管理工作考核，在政府績(jī)效考核中納入預(yù)算績(jī)效考核，通過(guò)考核結(jié)果通報(bào)制度，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的增強(qiáng)。

（三）全面開(kāi)展決算環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)

預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，預(yù)算部門(mén)可以借助外力，引進(jìn)利用第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效管理，借助完善的專(zhuān)家咨詢與評(píng)審機(jī)制，通過(guò)對(duì)預(yù)算資金產(chǎn)出和結(jié)果的梳理，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行判定，從制度措施、項(xiàng)目管理、資金使用等多維度進(jìn)行績(jī)效分析，指出存在問(wèn)題，提出意見(jiàn)和建議，為部門(mén)改進(jìn)內(nèi)部控制方法，提升績(jī)效管理水平提供技術(shù)支持。通過(guò)決算公開(kāi)績(jī)效報(bào)告的方式，接受社會(huì)輿論監(jiān)督。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用

1.項(xiàng)目執(zhí)行單位和部門(mén)應(yīng)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，完善管理制度，改進(jìn)管理措施，增強(qiáng)支出責(zé)任，降低支出成本，并及時(shí)向績(jī)效管理部門(mén)反饋績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用結(jié)果。

2.績(jī)效管理部門(mén)應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，作為以后年度預(yù)算編制和加強(qiáng)預(yù)算管理的重要依據(jù)。績(jī)效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，績(jī)效一般的項(xiàng)目督促改進(jìn)，對(duì)于低效和無(wú)效的項(xiàng)目資金一律削減或取消，并對(duì)長(zhǎng)期沉淀資金一律收回，嚴(yán)格依照相關(guān)規(guī)定用于急需支持的領(lǐng)域，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用導(dǎo)向。