事業(yè)單位內(nèi)控管理的短板與改進(jìn)

王 宏 屠慧彬

事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則建立與實(shí)施內(nèi)部控制。

一、我國(guó)單位內(nèi)控制度建設(shè)推進(jìn)情況

內(nèi)控是企事業(yè)單位對(duì)自身進(jìn)行管理的一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，我國(guó)內(nèi)控管理的發(fā)展歷史并不長(zhǎng)，2008年頒布了第一部?jī)?nèi)部控制制度——《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》；而事業(yè)單位的內(nèi)控管理制度出臺(tái)則更晚，直到2012年11月，財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，從2014年1月1日起施行。為切實(shí)做好內(nèi)部控制，財(cái)政部又陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)》等。經(jīng)過(guò)幾年實(shí)施，各級(jí)行政事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理，取得了一定成效。大多數(shù)事業(yè)單位基本上完成了內(nèi)部控制合規(guī)性建設(shè)，制定了相對(duì)完整的內(nèi)控制度、內(nèi)控流程圖、內(nèi)控手冊(cè)等，但依然存在對(duì)內(nèi)部控制不夠重視、機(jī)制不夠合理、監(jiān)督不夠到位、人員隊(duì)伍不夠匹配等短板，需要加大力度持續(xù)推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)從立規(guī)矩向見(jiàn)成效的新階段轉(zhuǎn)變。

二、事業(yè)單位內(nèi)控管理存在的主要短板

（一）內(nèi)控管理工作重視度不夠

事業(yè)單位一般是國(guó)家設(shè)置的帶有一定公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，主要是從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位不以盈利為目的，財(cái)政及其他單位撥入的資金不以經(jīng)濟(jì)利益的獲取作為主要回報(bào)。正因?yàn)槭聵I(yè)單位這些特征，所以沒(méi)有像企業(yè)那樣重視內(nèi)控管理。實(shí)踐過(guò)程中筆者了解到，在過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)，事業(yè)單位工作人員沒(méi)有具備較強(qiáng)的內(nèi)部控制意識(shí)，不能正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制工作的重要性，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作水平普遍偏低。管理人員及工作人員認(rèn)為內(nèi)部控制工作與自身并無(wú)關(guān)系，財(cái)務(wù)部門在開(kāi)展內(nèi)部控制工作時(shí)，只是按照已有的財(cái)務(wù)管理體系進(jìn)行管理，工作的針對(duì)性較差，難以滿足現(xiàn)階段事業(yè)單位發(fā)展的需求。事業(yè)單位雖然經(jīng)過(guò)幾年的努力，基本上已按要求建立了內(nèi)控制度，但對(duì)此項(xiàng)工作的了解和掌握僅僅局限于具體經(jīng)辦的內(nèi)控管理人員，事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控管理機(jī)理知之甚少，對(duì)其重要性也缺乏足夠認(rèn)識(shí)，淡化了自己在其中的關(guān)鍵作用，造成此項(xiàng)工作只落實(shí)到了財(cái)務(wù)部門，推動(dòng)的進(jìn)度和力度不夠理想。

（二）內(nèi)控管理應(yīng)用場(chǎng)景過(guò)窄

由于事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范及相關(guān)文件是財(cái)政部頒布的，由上而下內(nèi)控管理都是由財(cái)政部門牽頭，基層事業(yè)單位內(nèi)控管理職能部門或牽頭部門順理成章歸在財(cái)務(wù)部門，其內(nèi)控建設(shè)停留在業(yè)務(wù)層面，甚至只局限于財(cái)務(wù)層面。許多事業(yè)單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為內(nèi)控管理是財(cái)務(wù)部門統(tǒng)籌把控的，與其他部門或人員關(guān)系不大，甚至沒(méi)有關(guān)系，認(rèn)為事業(yè)單位內(nèi)控管理就是財(cái)務(wù)內(nèi)控。其實(shí)內(nèi)控管理是對(duì)單位整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制，不僅是財(cái)務(wù)事項(xiàng)的內(nèi)控，更是整個(gè)單位運(yùn)行管理的內(nèi)控，包括單位重大決策、人員崗位設(shè)置、建設(shè)項(xiàng)目和合同管理等內(nèi)容，財(cái)務(wù)內(nèi)控只是內(nèi)控管理中的其中一小部分，但目前談及事業(yè)單位內(nèi)控管理，更大程度上只是對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控的關(guān)注。

（三）內(nèi)控管理監(jiān)督不到位

據(jù)筆者了解，多數(shù)事業(yè)單位在發(fā)展中不能正視監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要性，無(wú)法根據(jù)事業(yè)單位發(fā)展需求設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)，很多事業(yè)單位雖然設(shè)立了內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但受到人力、物力、財(cái)力等因素的影響，設(shè)立的內(nèi)控機(jī)構(gòu)級(jí)別不高，缺乏獨(dú)立性，通常是由財(cái)務(wù)人員兼任內(nèi)控管理人員，這樣既容易出現(xiàn)職責(zé)不清晰、自己檢查自己、自己監(jiān)督自己的情況，也無(wú)法有效監(jiān)督管理層的行為，對(duì)內(nèi)控管理具體的執(zhí)行、檢查和監(jiān)督多流于形式。如有的事業(yè)單位對(duì)崗位職責(zé)清單、部門職責(zé)清單和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力清單內(nèi)控監(jiān)督依次減弱，其內(nèi)控管理僅停留在業(yè)務(wù)層面，大都未能將內(nèi)部控制建立到單位權(quán)力運(yùn)行層面，對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督還存在著外部監(jiān)督，主要是由財(cái)政部門、審計(jì)部門、第三方機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾組成。但是外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能在事業(yè)單位工作中深入對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致外部監(jiān)管工作無(wú)法發(fā)揮其效用，這種情況下，監(jiān)管工作無(wú)法為提高事業(yè)單位內(nèi)部控制奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也會(huì)在一定程度上影響事業(yè)單位的發(fā)展。

（四）內(nèi)控管理隊(duì)伍力量不足

目前事業(yè)單位內(nèi)控職能基本放在財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)人員就是單位內(nèi)控工作的具體執(zhí)行者。財(cái)務(wù)人員有一定的財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，能勝任財(cái)務(wù)工作，但如果沒(méi)有對(duì)內(nèi)控知識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)性培訓(xùn)學(xué)習(xí)，對(duì)各部門，特別是業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)知識(shí)不夠了解，僅憑自身以往的財(cái)務(wù)經(jīng)驗(yàn)是無(wú)法開(kāi)展本單位內(nèi)控管理的。近年來(lái)各事業(yè)單位財(cái)務(wù)改革工作不斷加碼，財(cái)務(wù)人員只能馬不停蹄地應(yīng)付不時(shí)增加的事務(wù)性工作，基層財(cái)務(wù)人員配備不足較為普遍，現(xiàn)有人員無(wú)法拿出精力勝任內(nèi)部控制管理工作，直接影響了內(nèi)部控制的效果。

三、改進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)控管理的建議

（一）加大內(nèi)控管理宣傳力度，提高內(nèi)控責(zé)任意識(shí)

首先，對(duì)全員應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使單位員工了解內(nèi)控、參與內(nèi)控，并有效執(zhí)行內(nèi)控。如組織事業(yè)單位管理層及職工學(xué)習(xí)內(nèi)控管理制度，通過(guò)單位內(nèi)網(wǎng)宣傳欄、微信群、QQ群宣傳內(nèi)控知識(shí)，舉辦專題講座等辦法，讓單位干部職工都能對(duì)內(nèi)控管理工作內(nèi)容有所了解并意識(shí)到內(nèi)控管理的重要性，熟悉相關(guān)流程，樹(shù)立內(nèi)控管理理念，清楚自己在內(nèi)控管理中所承擔(dān)的責(zé)任，從而使人人都參與到日常內(nèi)控管理中來(lái)。

其次，強(qiáng)化一把手“第一責(zé)任人”意識(shí)。財(cái)政部門可直接向各單位負(fù)責(zé)人傳達(dá)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)、要求，讓其學(xué)深悟透內(nèi)涵，讓單位負(fù)責(zé)人親自參與內(nèi)控建設(shè)、帶頭遵守內(nèi)控制度。事業(yè)單位管理層，特別是單位一把手要意識(shí)到內(nèi)控管理的重要性，認(rèn)識(shí)到內(nèi)控管理建設(shè)在有效防范舞弊和預(yù)防腐敗中的重要作用。

再次，單位需要重視文化建設(shè)，積極倡導(dǎo)遵章守紀(jì)行風(fēng)，在單位營(yíng)造主動(dòng)合規(guī)的良好文化氛圍，夯實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)管理基礎(chǔ)。

（二）調(diào)整內(nèi)控管理組織機(jī)構(gòu)，健全內(nèi)控管理監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)下，絕大多數(shù)事業(yè)單位內(nèi)控管理職能部門或牽頭部門是財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門專業(yè)性強(qiáng)，而綜合性不夠。內(nèi)控管理應(yīng)當(dāng)是貫穿事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，涉及到事業(yè)單位的方方面面，牽涉范圍廣，事業(yè)單位辦公室綜合性和協(xié)調(diào)性強(qiáng)，作為內(nèi)控管理職能部門或牽頭部門更為合理，更有利于內(nèi)控工作的開(kāi)展。

事業(yè)單位要設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)控管理監(jiān)督部門，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各部門或各崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限以及相關(guān)程序和要求，對(duì)本單位內(nèi)控管理進(jìn)行定期或不定期的內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)。有條件的事業(yè)單位可成立專門的內(nèi)審部門對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督，確保內(nèi)審部門的獨(dú)立性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)客觀真實(shí)的內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)；沒(méi)有成立內(nèi)審部門的單位，可以委托專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。

（三）引入考核激勵(lì)機(jī)制，提高內(nèi)控隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力

內(nèi)控管理涉及面廣，不僅需要財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，還需要了解梳理本單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，能系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略等，所以內(nèi)控專業(yè)人員應(yīng)該是復(fù)合型人才。因此，事業(yè)單位在設(shè)立內(nèi)控機(jī)構(gòu)后，首先應(yīng)該配備合格的內(nèi)控管理人員，這些人不僅須具備必要的專業(yè)知識(shí)和技能，熟悉內(nèi)部控制理論知識(shí)，熟悉國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度，同時(shí)還應(yīng)具備良好的職業(yè)道德。事業(yè)單位應(yīng)建立一支應(yīng)變能力強(qiáng)且專業(yè)技能扎實(shí)的人才隊(duì)伍，并對(duì)其進(jìn)行定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)或者專業(yè)進(jìn)修，加強(qiáng)他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析預(yù)判，以及面對(duì)全新業(yè)務(wù)時(shí)的分析和應(yīng)用能力，提高內(nèi)部控制人員專業(yè)素質(zhì)和道德意識(shí)，成為又紅又專的合格人才。其次要學(xué)習(xí)其他業(yè)務(wù)層面專業(yè)知識(shí)，能與業(yè)務(wù)部門一起全面梳理出可能存在的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，能熟練綜合運(yùn)用七大內(nèi)部控制措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。再次要提升內(nèi)控人員綜合素質(zhì)，特別是社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育，避免出現(xiàn)以權(quán)謀私等問(wèn)題的發(fā)生，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。

筆者認(rèn)為，各級(jí)單位需建起一套科學(xué)規(guī)范、操作可行的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)考核體系，并將內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)結(jié)果納入績(jī)效考評(píng)機(jī)制，通過(guò)績(jī)效考核激勵(lì)和約束，助推內(nèi)部控制建設(shè)積極性高漲。2016年財(cái)政部要求事業(yè)單位內(nèi)控管理需要做基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，明確單位內(nèi)控管理的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容。2017、2018年要求事業(yè)單位編制內(nèi)控報(bào)告，對(duì)各事業(yè)單位編制的內(nèi)控報(bào)告打分評(píng)價(jià)。為進(jìn)一步完善事業(yè)單位內(nèi)控管理工作，上級(jí)政府可以有效運(yùn)用事業(yè)單位編制內(nèi)控報(bào)告打分評(píng)價(jià)結(jié)果，計(jì)入對(duì)事業(yè)單位綜合考評(píng)之中，這樣才能促使事業(yè)單位管理層真正重視內(nèi)控管理工作。

總之，內(nèi)控管理作為事業(yè)單位管理工作中不可或缺的組成部分，直接影響事業(yè)單位健康發(fā)展。只有加大力度克服短板、改進(jìn)完善工作，才能有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量和效率，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。