基于財(cái)政視角的基本公共服務(wù)均等化研究

■聶麗清 李穎

自改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各方面綜合水平快速提升，在國(guó)際上被成為“中國(guó)奇跡”。盡管如此，我們?nèi)源嬖谝恍┎蛔阒帲缭诨竟卜?wù)領(lǐng)域卻表現(xiàn)不那么出色，基本公共服務(wù)呈現(xiàn)出長(zhǎng)期供給不足的態(tài)勢(shì)。近年來，中央對(duì)提高基本公共服務(wù)均等化水平進(jìn)行了一系列的部署，也不斷提出新的要求。早在十九大報(bào)告中就曾指出，2035 年時(shí)，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)要基本實(shí)現(xiàn)。此外，在“十四五”綱要中也明確提出，在十四五末，要顯著提升基本公共服務(wù)均等化水平。而就在今年4 月，國(guó)家發(fā)改委又聯(lián)合20 個(gè)部門印發(fā)了新版的《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，這足以見得政府對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)的重視程度。基本公共服務(wù)涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面，關(guān)乎我國(guó)每位公民的切身利益，按照我國(guó)最新劃分的基本公共服務(wù)主要包含幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障這九大類。基本公共服務(wù)均等化不僅是共同富裕的內(nèi)在要求，也是全面建成小康的應(yīng)有之義，均等化不僅僅是保障人民群眾獲得基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，還要保障人民得到服務(wù)的質(zhì)量和結(jié)果均等。基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)不但可以消除貧困，縮小貧富差距，促進(jìn)民生改善，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、保持國(guó)家繁榮昌盛的重要手段。因此，如何通過政府財(cái)政支出政策的優(yōu)化以及財(cái)政制度的創(chuàng)新發(fā)展來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)已經(jīng)成為我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急。

目前，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化最突出的問題是就是在廣大的農(nóng)村地區(qū)。首先，我國(guó)大部分農(nóng)村存在地廣人稀的現(xiàn)象，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化就要求加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，但當(dāng)前的情況是，不僅農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入不如城鎮(zhèn)，基本公共服務(wù)質(zhì)量也遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)，尤其是義務(wù)教育和基本醫(yī)療領(lǐng)域的政府公共財(cái)政投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)民享受到的基本公共服務(wù)數(shù)量最少、層次最低、種類最不齊全，出現(xiàn)了明顯的城鄉(xiāng)公共品供給失衡。此外，基層財(cái)政困難也同樣限制了基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，這主要體現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政困難，突出表現(xiàn)為收不抵支，存在高額赤字，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力嚴(yán)重不足。最后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范化，比例結(jié)構(gòu)不合理，高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，低一般轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀使得大量得轉(zhuǎn)移支付資金不能直接由地方政府支配，也同樣限制了地方政府在地區(qū)上提供公共產(chǎn)品的自主性，對(duì)基層財(cái)政困難的情況感到束手無策。

那么，針對(duì)上述我國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化所出現(xiàn)的問題，提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，建立全方位的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共制度服務(wù)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，就要通過體制改革和政策調(diào)整，改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡發(fā)展。首先，逐步擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍。對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入更要重視高層次需求，不能局限于解決溫飽的基本公共服務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注義務(wù)教育、基本醫(yī)療、就業(yè)困難、社會(huì)保障和環(huán)境服務(wù)等與民生密切相關(guān)的領(lǐng)域。新增的教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村，解決城鄉(xiāng)在義務(wù)教育和基本醫(yī)療方面的嚴(yán)重差距。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制。促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，使城鄉(xiāng)孩子享有均等的受教育機(jī)會(huì)。持續(xù)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的財(cái)政投入和政策傾斜，強(qiáng)化鄉(xiāng)村教師的薪酬待遇，鼓勵(lì)廣大青年深入農(nóng)村開展教育工作。結(jié)合農(nóng)村“五通”工程合理布局鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)開展義務(wù)教學(xué)內(nèi)容，并結(jié)合農(nóng)村居民生活特點(diǎn)適當(dāng)開展托管式、集體化的教學(xué)方式，提高農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量。再次，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。實(shí)現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)合理配置，著眼于實(shí)現(xiàn)人人享有基本衛(wèi)生保健服務(wù)的目標(biāo)，加快全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，持續(xù)保證新農(nóng)合全覆蓋，不斷提高新農(nóng)合基金的比例，降低自費(fèi)比例，減輕農(nóng)民“看病難、看病貴”問題。通過推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、建設(shè)以社區(qū)為基礎(chǔ)的新型城市衛(wèi)生服務(wù)體系、啟動(dòng)以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，提高人民健康水平。最后，加快農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展。全面落實(shí)農(nóng)村最低生活保障，鼓勵(lì)地方政府不斷優(yōu)化農(nóng)村低保制度，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、婦女生育保險(xiǎn)，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利相互銜接的覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。

第二，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大轉(zhuǎn)移支付力度。首先，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，減少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目支出。將與宏觀調(diào)控政策目的不相關(guān)或聯(lián)系不清晰緊密的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目取消，取消判定為無足輕重的零散項(xiàng)目，存在重復(fù)和交叉現(xiàn)象的項(xiàng)目進(jìn)行合并處理，逐步降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，規(guī)范相關(guān)制度，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)置。同時(shí)，對(duì)排查清理后存在的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)監(jiān)管和評(píng)價(jià)和更新，將項(xiàng)目進(jìn)行情況、分配的專項(xiàng)撥款的流動(dòng)去向等細(xì)則定期上報(bào)，嚴(yán)格監(jiān)管項(xiàng)目實(shí)施過程，確保項(xiàng)目進(jìn)行真實(shí)性和項(xiàng)目質(zhì)量，提高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移的實(shí)施效果，減少“跑部錢進(jìn)”的腐敗現(xiàn)象。其次，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。對(duì)確定的一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目不得限定項(xiàng)目資金的用途，賦予地方財(cái)政統(tǒng)籌安排權(quán)力，提高地方政府提供公共產(chǎn)品的自主性。堅(jiān)持共享發(fā)展，進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，確保資金流向中西部地區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高這些地區(qū)的基本公共服務(wù)能力，支持這些地區(qū)加快改革開放、增強(qiáng)發(fā)展能力、改善人民生活。最后，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。平衡區(qū)域間人均財(cái)力，逐步縮小稅收返還規(guī)模，將其與當(dāng)前的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合，建立規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，可以考慮將稅收返還規(guī)?？s小部分補(bǔ)充進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付，不斷加大一般性轉(zhuǎn)移支付比例，重點(diǎn)幫助中西部地區(qū)解決財(cái)力不足問題，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。每項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)制定管理制度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付辦法的透明化、公式化和制度化，提高分配透明度。對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分配資金要有標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方式，測(cè)算過程結(jié)構(gòu)公開透明，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金要有明確的申報(bào)和審批過程，對(duì)成立的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目要有定期資金使用去向和成果報(bào)告，同時(shí)要嚴(yán)格管控報(bào)告的真實(shí)性。

第三，建立完整透明的財(cái)政預(yù)算制度?，F(xiàn)有的研究已經(jīng)表明，政府財(cái)政透明度的水平越高，能夠更好的提高一國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。財(cái)政預(yù)算制度的公開透明，不僅可以促進(jìn)建立廉潔高效的政府，對(duì)提升政府的治理能力有重大幫助，同時(shí)也可以體現(xiàn)政府依法執(zhí)政的能力，提高政府公信力。因此，建立一套真正的透明財(cái)政體系對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化有重大促進(jìn)作用。首先，建立透明公開的政府預(yù)算體系。通過積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理公開化、程序化和法制化建設(shè)，建立完備的法律體系，適時(shí)出臺(tái)類似《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，建立完善有關(guān)的激勵(lì)、約束與評(píng)價(jià)機(jī)制。其次，實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督。在出臺(tái)財(cái)政預(yù)算前的編制、審議、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)等每個(gè)環(huán)節(jié)，積極為社會(huì)公眾、媒體和各類民間組織等參與主體創(chuàng)造相應(yīng)條件，讓群眾真正全方位了解制定財(cái)政預(yù)算的全過程，打通全民參與監(jiān)督政府權(quán)力的這條路。最后，健全建立權(quán)力制衡機(jī)制。完善財(cái)政預(yù)算各方權(quán)力的制衡機(jī)制，增強(qiáng)人大機(jī)關(guān)和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的動(dòng)態(tài)監(jiān)管力度。

第四，重點(diǎn)解決基層財(cái)政困難。財(cái)政困難在我國(guó)基層政府長(zhǎng)期存在，這對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來解決基層財(cái)政困難的問題：首先，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。政府需要合理界定與市場(chǎng)的界限，減少對(duì)市場(chǎng)不必要的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，同時(shí)增強(qiáng)創(chuàng)新理念，合理利用財(cái)政資金激活市場(chǎng)潛力，吸引民間資金投入；其次，逐步完善地方稅制體系。中央稅收收入偏高以及2016 年實(shí)行的“營(yíng)改增”政策使得地方財(cái)政收入吃緊，地方政府必須早日進(jìn)行地方稅改革，通過征收財(cái)產(chǎn)稅和環(huán)境稅來增加地方政府收入。最后，提升財(cái)政資金利用率。政府各個(gè)部門之間要通力合作，做到的稅收資金的應(yīng)收盡收，同時(shí)也要樹立節(jié)約的理念，建立節(jié)約型政府。