新型城鎮(zhèn)化背景下的土地集約利用問題研究

□李 越

（上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院 上海201600）

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展有了很大提升。然而，我國農(nóng)村勞動力逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村面臨著“空心化”危機(jī)，這必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)的土地資源不足與農(nóng)村土地閑置的矛盾[1]。一方面，需要提升土地利用率，確保糧食正常產(chǎn)出；另一方面，需要為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展留有土地。因此，應(yīng)深入研究提升我國土地集約利用水平的措施。

1 新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與土地集約利用之間的關(guān)系

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地資源緊缺成為我國亟須解決的問題。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要足夠的土地來支撐。城鎮(zhèn)化與土地利用存在相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。高水平的城鎮(zhèn)化能夠促進(jìn)土地集約利用，推動土地進(jìn)一步集約利用；土地集約利用程度高，就有了充分的基礎(chǔ)和資源去推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。因而，我國要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期、可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)新型城鎮(zhèn)化政策，必須落實(shí)土地利用相關(guān)規(guī)定，促使土地利用與城鎮(zhèn)發(fā)展相輔相成。

2 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地集約利用的現(xiàn)狀

隨著新型城鎮(zhèn)化政策推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)用地不斷減少，建設(shè)用地面積不斷增加。盡管我國實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，但農(nóng)用面積仍舊逐年減少。然而，我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展對土地資源的需求卻逐年增加，目前的土地資源無法滿足我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程對土地的需要。

土地稀缺導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻，土地資源總量恒定又必然導(dǎo)致土地資源稀缺，因而我國城鎮(zhèn)化發(fā)展存在嚴(yán)重的土地失衡現(xiàn)象。不僅如此，我國在土地利用理念等方面存在嚴(yán)重不足，土地管理方式粗放和土地監(jiān)管力度薄弱導(dǎo)致大量土地資源被浪費(fèi)，面臨土地利用結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡等問題[2]。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下土地粗放利用的原因

現(xiàn)階段，緊隨著新型城鎮(zhèn)化的是盲目擴(kuò)張建設(shè)用地、土地浪費(fèi)等不樂觀的土地粗放利用現(xiàn)象，這一系列土地問題背后必然有其深刻的原因。

3.1 土地資源的稀缺性

首先，土地資源本身就有稀缺性的特點(diǎn)。在馬爾薩斯的“土地絕對稀缺理論”中，人口是以指數(shù)型增長方式增長的，而土地資源總量卻是一定的。因此，長遠(yuǎn)看，人口數(shù)量必然超過土地資源的承受力?，F(xiàn)如今，我國的確面臨著土地資源緊缺這一難題，與該理論相符。

其次，就供給與需求理論而言，自然資源的供給是有限的，人類的需求是無限的，這也必然導(dǎo)致需求超過供給。因此，土地資源對人類發(fā)展進(jìn)程而言本身就是稀缺的[3]。

3.2 土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

目前，我國土地產(chǎn)權(quán)制度不完善。在土地產(chǎn)權(quán)的主體方面仍舊存在很大爭議，關(guān)于土地的產(chǎn)權(quán)也沒有明確界定，產(chǎn)權(quán)主體不明確使土地資源利用率低下。大部分人不會因?yàn)槔速M(fèi)土地資源而被追責(zé)，因此在土地開發(fā)和利用方面存在僥幸心理，大量土地資源被浪費(fèi)。這些現(xiàn)象歸根到底是由于土地主體模糊，使追責(zé)程序復(fù)雜，最終不了了之。

3.3 土地空間規(guī)劃不合理

我國土地資源規(guī)劃在空間范圍內(nèi)存在不合理現(xiàn)象，隨著新型城鎮(zhèn)化政策的推進(jìn)與落實(shí)，農(nóng)村地區(qū)人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，城市的邊界不斷向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張，這必然導(dǎo)致越來越多的農(nóng)用耕地被占用[4]。

同時(shí)，由于農(nóng)村地區(qū)“空心化”現(xiàn)象加劇，部分廣闊的農(nóng)村土地沒有得到良好利用，導(dǎo)致土地閑置荒廢。因此，土地規(guī)劃不合理，進(jìn)一步導(dǎo)致了土地問題加重。

3.4 土地相關(guān)法律不完善

我國部分土地相關(guān)法律在對土地的規(guī)定方面存在自相矛盾的現(xiàn)象，例如我國《土地管理法》一方面規(guī)定了部分土地能夠無償收回，另一方面又規(guī)定了除部分因素導(dǎo)致的動工延遲除外。這樣的規(guī)定讓一些不法分子有空可鉆，讓他們有了避免被查處的借口。此外，許多法律都沒有明確關(guān)于收回閑置土地的規(guī)定，這使閑置土地?zé)o法得到及時(shí)處理。因此，土地相關(guān)法律的不完善是土地利用率低下的一大原因。

4 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地集約利用的對策建議

如何改善土地問題，將我國土地從粗放利用方式向集約利用方式轉(zhuǎn)變，是一項(xiàng)迫在眉睫的任務(wù)。

4.1 利用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論調(diào)節(jié)土地稀缺問題

首先，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市“絕對地租”是客觀存在的。“絕對地租理論”表明，只要有土地所有權(quán)的壟斷，就必然會有土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。土地使用者可以通過不斷追加對租用土地投資的方式，來減少在絕對地租費(fèi)用的支付。同時(shí)，使用者還會盡可能實(shí)現(xiàn)租用土地面積最小化，土地利用面積最大化。這種方式無疑能夠改善土地浪費(fèi)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地集約與高效利用[5-6]。

其次，盡管人類無法或難以增加土地自然供給，但人類能夠做到土地經(jīng)濟(jì)供給，可以通過積極組織內(nèi)涵式土地利用，保護(hù)土壤耕作層，采用土地復(fù)耕和土地整理等手段，提高土地的肥力水平，這等同于提高了土地的經(jīng)濟(jì)供給水平。

4.2 完善土地產(chǎn)權(quán)制度，明確土地產(chǎn)權(quán)主體

為了解決土地主體不明確的問題，我國需要明確界定土地產(chǎn)權(quán)主體，對土地的使用權(quán)、決策權(quán)以及處置權(quán)進(jìn)行明確[7]。

一方面，以法律的形式保障農(nóng)民真正擁有土地的使用權(quán)，保障農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利不被侵犯。

另一方面，我國需要建立多方位的保障機(jī)制，確保國家和集體利益優(yōu)先，明確土地的決策權(quán)和處置權(quán)，對地方政府、企業(yè)以及個(gè)人違法與濫用土地等行為進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)管與處罰，保障土地的集約利用水平。

4.3 優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃土地利用

在區(qū)位理論研究中，部分學(xué)者對產(chǎn)業(yè)的最優(yōu)空間布局與選址進(jìn)行了研究[8]。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋伯提出了“工業(yè)區(qū)位理論”，該理論指出，聚集效應(yīng)能夠通過降低運(yùn)輸成本、勞動力成本等方式來提高生產(chǎn)效率。因此，在土地合理有效規(guī)劃方面，我國可以借鑒區(qū)位理論來展開。

首先，我國需要充分挖掘閑置土地和存量土地的潛力，完善土地征用、置換以及收購等方面的政策，用合法的政策與措施將低效的存量與閑置土地充分利用起來。

其次，我國可以選擇在部分土地資源緊缺地區(qū)采用招商引資的方式，推動該地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級，產(chǎn)業(yè)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化在一定程度上能夠帶動土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。

再次，我國部分中心城市應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其中心輻射作用，采取優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、合理規(guī)劃土地的政策，帶動周邊城市的發(fā)展，形成區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，并盡可能將輻射作用發(fā)揮至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)，提升各地的土地集約水平[9]。

4.4 完善土地相關(guān)制度，深化制度改革

針對我國土地制度不完善的現(xiàn)象，我國可以采取以下完善土地相關(guān)制度的措施。

首先，完善土地價(jià)格的相關(guān)政策。可以充分利用市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)土地資源有效配置。例如，對工業(yè)用地實(shí)施“招拍掛”措施，合理提高公益性用地的價(jià)格。

其次，對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村土地價(jià)格市場進(jìn)行合理統(tǒng)一。從而實(shí)現(xiàn)集體用地流轉(zhuǎn)，調(diào)整城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村土地之間的關(guān)系，充分利用鄉(xiāng)村閑置與荒廢土地，增加城鎮(zhèn)耕地面積，提升土地資源利用的效率[10]。

再次，完善土地的稅收制度。土地稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化對土地有效利用有顯著作用，我國可以采取合理加大土地財(cái)產(chǎn)稅征稅力度與降低土地流轉(zhuǎn)增值稅征稅力度的措施，優(yōu)化地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與土地集約利用需求的結(jié)構(gòu)，合理、有效地利用與流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地資源優(yōu)化配置。不僅如此，我國還可以對閑置與存量土地采取稅收優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)對該類土地的利用率最大化。

5 結(jié)束語

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快的今天，土地資源緊缺、土地資源分配不合理等問題越來越凸顯，在土地利用過程中，應(yīng)結(jié)合科學(xué)理論，明確界定土地的產(chǎn)權(quán)、制定科學(xué)完善的土地利用規(guī)劃方案、規(guī)范土地利用者的行為以及完善土地相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)與土地集約利用水平最大化。