關(guān)于在農(nóng)村地區(qū)推廣山洪保險與農(nóng)作物損失評估的思考

□劉慶愛

（北京師范大學 北京100875）

山洪災(zāi)害是我國目前最主要的自然災(zāi)害之一，對周邊地區(qū)造成巨大的人身和經(jīng)濟損害。我國領(lǐng)土廣闊，自然條件復(fù)雜，地勢類型較多，導(dǎo)致山洪災(zāi)害發(fā)生的概率大大提高。與此同時，城市建設(shè)和人類活動直接影響到周圍的自然環(huán)境，導(dǎo)致生態(tài)穩(wěn)定被破壞，也進一步加劇了山洪災(zāi)害發(fā)生的概率。評估山洪災(zāi)害造成的農(nóng)作物損失，推動山洪保險普及，一方面可以幫助受災(zāi)區(qū)域建立起有效的防洪措施和實施方案，另一方面對制訂災(zāi)后資源分配和保險賠償?shù)木唧w方案提供了幫助。

1 河北省地形及山洪災(zāi)害概況

山洪災(zāi)害是洪水災(zāi)害的一種，包括我國在內(nèi)的許多國家都面臨著嚴峻的山洪風險。我國領(lǐng)土廣袤，擁有多種地形。河北省處在內(nèi)陸地區(qū)與東南沿海區(qū)域的交界處，整體地勢呈現(xiàn)出由西北方向到東南方向降低的趨勢。按照地形特征，河北省可以將區(qū)域單元劃分為河北平原、壩上高原以及太行和燕山山脈3種類型，包含平原、高原和丘陵等地形。相對于其他地形單一的省份，河北省更容易出現(xiàn)山洪災(zāi)害以及其他次生災(zāi)害[1]。

人們對當?shù)刈匀毁Y源的無節(jié)制開采和對樹木的大范圍砍伐，進一步加劇了夏季雨水豐沛時期山洪災(zāi)害發(fā)生的頻率和強度，對當?shù)刈艉驼嚓P(guān)部門造成了巨大的經(jīng)濟壓力。2016年“7·19河北省特大暴雨洪澇災(zāi)害”中，河北省境內(nèi)的漳衛(wèi)南運河、子牙河水系等有十幾處支流河堤潰口，由此引發(fā)的山洪地質(zhì)災(zāi)害使農(nóng)作物受災(zāi)面積超過89萬hm2，直接經(jīng)濟損失約570億元。

2 農(nóng)村地區(qū)推行山洪保險的必要性

2.1 彌補政府經(jīng)濟救助的有限性

山洪災(zāi)害對當?shù)剞r(nóng)民造成重大損失，僅依靠政府救助不能使相關(guān)問題得到完全和根本的解決。盡管政府部門在人力、財力和物力方面大量投入，但這些援助對受災(zāi)農(nóng)民的效果較為有限。政府提供的財政補貼和救濟款不足以支撐農(nóng)民回歸正常生產(chǎn)活動，而且對當?shù)刎斦斐闪司薮蟮膲毫?。引入山洪保險制度，可以使保險公司分擔對農(nóng)民損失賠償，一方面減少了政府財政支出和財政壓力，另一方面幫助農(nóng)民獲得了政府救濟和保險賠償?shù)碾p重補償，有助于農(nóng)民群體重新建立生存和生活場地并推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動正常開展。

2.2 為農(nóng)民提供更大程度的財產(chǎn)保障

農(nóng)民群體在對山洪災(zāi)害進行提前投保后，保險公司會保障其所投保部分的財產(chǎn)和農(nóng)作物等，分擔可能產(chǎn)生的經(jīng)濟損失。出于降低賠償支出的目的，保險公司會在投保人群中不斷宣傳山洪災(zāi)害相關(guān)知識，加大山洪災(zāi)害預(yù)防力度，警示投保的農(nóng)民群體規(guī)避可能發(fā)生的災(zāi)害和隱患，科普山洪災(zāi)害發(fā)生后可以采取的應(yīng)急措施。

同時，投保山洪保險的農(nóng)民群體出于經(jīng)濟性考慮而更加嚴謹和細致，提升自身防災(zāi)防洪意識，學習日常防災(zāi)防洪知識，從而減少山洪災(zāi)害發(fā)生后的損失。

3 開展山洪保險的措施

目前，政府部門在洪水災(zāi)害風險的損失承擔中占有較大比重，但是政府的防洪功能承受能力是有局限性的，應(yīng)在工程條件下輔以山洪保險制度，彌補防洪工程的局限性。為了提高農(nóng)民群體的保險意識和保險參與度，完善我國山洪保險制度體系，可以從以下方面采取措施。

3.1 加強農(nóng)民群體的山洪保險意識

農(nóng)民群體受教育程度比較低，對保險的認識和了解不充分，且山洪保險在社會中的宣傳力程度和覆蓋范圍比較有限。需要加強對山洪保險的宣傳，在農(nóng)民群體中科普山洪保險的相關(guān)知識，幫助農(nóng)民群體理解山洪保險的必要性。完善災(zāi)后反饋渠道，使受山洪災(zāi)害的農(nóng)民得到合理和及時的賠償，進一步推動農(nóng)民群體加強山洪保險意識。

3.2 完善對應(yīng)的法律法規(guī)和政策

美國的特殊性洪水損失責任保險體系是最具代表性的一種財務(wù)保險體系和模式，從20世紀80年代至今，經(jīng)過30多年發(fā)展，已經(jīng)成為美國政府最有效、最主要的保證基礎(chǔ)財政穩(wěn)定的方法之一。在國內(nèi)，洪水保險在初期從屬于財產(chǎn)保險，沒有形成獨立體系。20世紀90年代，洪水保險逐漸發(fā)展，政府部門和跨地區(qū)合作組織將洪水防治的思路和措施由原先的災(zāi)后搶救性修復(fù)和重建，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注提前預(yù)防和實時監(jiān)測的山洪災(zāi)害全局管理方法。

初期山洪災(zāi)害研究將重點放在了分析和排查災(zāi)害發(fā)生原因和致災(zāi)要素上，包括山洪波及范圍、發(fā)生間隔以及防洪措施規(guī)劃設(shè)計等方面。在經(jīng)過“工程管理”“動態(tài)治理”以及“體系建構(gòu)”的三階段山洪災(zāi)害風險管理之后，國內(nèi)逐漸發(fā)展出一整套高效可行的山洪災(zāi)害風險管理制度。

我國山洪災(zāi)害風險管理制度主要內(nèi)容為：在中央政府的協(xié)調(diào)和指揮下，實行分層級管理制度，由各個部門直接對接具體的山洪災(zāi)害管理任務(wù)；建立起一套由預(yù)防報警、快速反應(yīng)、防洪工程和事后賠償機制為中心的山洪災(zāi)害風險管理制度；推動以《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》為中心和法律基礎(chǔ)的山洪災(zāi)害管理法律制度，同時引入先進的山洪災(zāi)害風險管理理論和經(jīng)驗[2]。

2006年通過的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利等部門關(guān)于加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理若干意見的通知》重點關(guān)注了山洪和洪水保險建設(shè)，積極探討了建立全方位、有效的損失保險體系的措施，以風險分擔、利益分享的方式，提升農(nóng)民群體和社會公眾對洪水災(zāi)害的關(guān)注度和承受能力。雖然上述法律、條例和各項通知對洪水災(zāi)害問題高度關(guān)注，但國內(nèi)仍未形成全面的山洪保險法律。目前國內(nèi)山洪保險體系的整體原則是遵循強制性和自愿性共存，強制力度不足以使農(nóng)民群體自發(fā)地參與和投保，因此在法律法規(guī)建設(shè)上要進一步加強強制力度。

3.3 建立系統(tǒng)的農(nóng)作物損失評估體系

按照山洪災(zāi)害的發(fā)生特點和受災(zāi)目標，可以將山洪災(zāi)害損失分為經(jīng)濟損失和非經(jīng)濟損失兩種類型。其中，經(jīng)濟損失是指山洪淹沒造成的直接損失和后續(xù)當?shù)厣a(chǎn)能力的降低程度，比較典型的經(jīng)濟損失是山洪造成的農(nóng)作物損失。

隨著經(jīng)濟和科技發(fā)展，遙感、GIS以及山洪數(shù)值模擬等技術(shù)在農(nóng)作物損失評估中的應(yīng)用范圍越來越廣，使損失評估體系更加實用和科學。

舉例來說，在農(nóng)作物損失評估中應(yīng)用遙感和GIS技術(shù)，可以建立起立體化和動態(tài)的受災(zāi)區(qū)域數(shù)據(jù)庫，并以精確到某一區(qū)域的精度評估農(nóng)作物受災(zāi)和損失面積等參數(shù)。此外，通過將山洪特征的單元網(wǎng)絡(luò)和當?shù)厣鐣?jīng)濟網(wǎng)絡(luò)進行堆疊和比照，可以建立空間信息網(wǎng)絡(luò)，精確評估農(nóng)作物損失。相比較于傳統(tǒng)的山洪災(zāi)害損失評估體系，利用先進的觀測和處理技術(shù)可以及時獲取山洪相關(guān)信息，為當?shù)剞r(nóng)作物損失評估提供嶄新的思路和方法，進一步提高損失評估的精確程度和實用程度。

3.4 樹立保險公司的正面形象

目前，保險公司在農(nóng)民群體中的宣傳力度有限。農(nóng)民群眾沒有機會接觸正規(guī)的保險宣傳，對保險公司的認識常常來自口頭傳播的負面案例，導(dǎo)致農(nóng)民群體對保險公司的信賴程度明顯不足。因此，樹立保險公司的正面形象是推廣山洪保險的重要措施之一。開展山洪保險業(yè)務(wù)的保險公司需要積極、主動地學習國內(nèi)外成功案例的經(jīng)驗，提高規(guī)范化運作和管理水平，提升保險從業(yè)者的專業(yè)素質(zhì)和技能儲備，嚴格按照規(guī)章制度處理投保前后的相關(guān)工作，幫助農(nóng)民群眾及時解決問題和困惑，通過正面案例的宣傳，在目標受眾中樹立正面形象和權(quán)威性。

3.5 形成政策和商業(yè)并行的保險體系

為了使山洪損失和風險在保險概念上成為可保風險，需要滿足以下條件。第一，這類風險需要能夠被精確地預(yù)測；第二，山洪導(dǎo)致的風險在發(fā)生概率上具有偶然性，而非必然性；第三，風險帶來的損失可以通過相關(guān)方法或方式進行計算和測量；第四，山洪風險不能帶來使大部分投保標的受損失的災(zāi)難性后果。

由于農(nóng)村地區(qū)的山洪保險通常以地區(qū)為單個主體進行投保，受到山洪災(zāi)害時，投保的大多數(shù)農(nóng)民群體都會同時遭受損失，這給保險公司的賠付造成巨大壓力，導(dǎo)致開展山洪保險的商業(yè)性保險公司較少。為了推動山洪保險體系取得實質(zhì)性進展，應(yīng)借助政策的強制性，從時間和空間范圍上擴大保險費用的征收范圍。從時間上來說，必須保證保險費用的征收具備連續(xù)性和長期性，通過不發(fā)生災(zāi)害年份所收集的保險資金，緩沖山洪發(fā)生時的高額賠付風險。從空間上來說，要將征收地域從山洪頻繁區(qū)域擴大到地區(qū)甚至全國范圍，通過山洪低發(fā)地區(qū)的資金盈余補充山洪高發(fā)地區(qū)的資金虧損。此外，要提高中央和地方財政的參與力度。

4 結(jié)束語

隨著山洪保險體系不斷完善，農(nóng)作物損失評估體系逐步升級，農(nóng)民群體自我保護能力和防災(zāi)防洪意識不斷提升，山洪保險一定會在農(nóng)村地區(qū)得到推廣和普及。例如河北省長期受山洪災(zāi)害威脅，承受了巨大的經(jīng)濟損失和財政壓力。加強農(nóng)民群體的山洪保險意識，完善對應(yīng)的法律法規(guī)和政策，建立系統(tǒng)的農(nóng)作物損失評估體系，可以彌補政府防洪工程的局限性。