脫貧地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革思考建議

吳 鋼

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)管全局、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的重大變革，目前正在全國(guó)全面推進(jìn)，并取得了突破性成就，筆者就甘肅省隴西縣脫貧地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的開(kāi)展情況談一些思考和建議。

必須切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)改的領(lǐng)導(dǎo)

一方面各級(jí)黨委政府部門(mén)要切實(shí)承擔(dān)牽頭抓總職責(zé)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決改革工作的重大問(wèn)題，確定工作重點(diǎn)和階段工作任務(wù)，加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，確保改革順利進(jìn)行。另一方面要建立權(quán)威性的工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和體制，在關(guān)鍵的縣級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)層面，建議調(diào)整充實(shí)縣委深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，整合人員力量，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一督導(dǎo)，整體謀劃全縣各項(xiàng)重大改革試點(diǎn)工作，充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性、行政推動(dòng)的強(qiáng)制性、政策指導(dǎo)的專(zhuān)業(yè)性，切實(shí)解決目前縣鄉(xiāng)基層將改革工作部門(mén)化的現(xiàn)象。

必須認(rèn)真做實(shí)農(nóng)村產(chǎn)改三項(xiàng)基礎(chǔ)性工作

一是政策宣傳動(dòng)員工作，重點(diǎn)是讓基層干部群眾知道為什么改，改什么，如何改。二是成員身份認(rèn)定工作，一方面要結(jié)合實(shí)際和政策要求，制定好可操作、能落實(shí)、合實(shí)際、廣覆蓋的股份合作社成員界定意見(jiàn)（或辦法）；另一方面要嚴(yán)格落實(shí)入戶(hù)摸底調(diào)查，嚴(yán)格按照規(guī)范程序進(jìn)行。三是清產(chǎn)核資工作，重點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和近年實(shí)施的各類(lèi)項(xiàng)目資產(chǎn)，要通過(guò)實(shí)實(shí)在在的清理核實(shí)和產(chǎn)權(quán)界定，把集體家底摸清摸準(zhǔn)摸實(shí)，涉及村級(jí)集體債權(quán)債務(wù)等遺留問(wèn)題的必須處置到位，不能仍然掛賬繞過(guò)去。

必須重視股份經(jīng)濟(jì)合作社組建和運(yùn)營(yíng)

一是按照中央部署，有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村全部組建股份經(jīng)濟(jì)合作社，做到應(yīng)改盡改并承擔(dān)集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理職能，為脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后實(shí)施鄉(xiāng)村振興奠定實(shí)施主體和載體。縣鄉(xiāng)各級(jí)組織必須提高政治站位和思想認(rèn)識(shí)，高度重視集體經(jīng)濟(jì)組織組建和運(yùn)營(yíng)，要結(jié)合村“兩委”班子換屆后涉及股份經(jīng)濟(jì)合作社理事長(zhǎng)變更選舉，對(duì)股份經(jīng)濟(jì)合作社組建來(lái)一次回頭看和扎實(shí)整改，查缺補(bǔ)漏，規(guī)范程序，完善文件資料，選強(qiáng)配齊領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，使其成為真正承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理的集體經(jīng)濟(jì)組織。

二是進(jìn)一步明確并落實(shí)村級(jí)組織的職能定位，構(gòu)建各負(fù)其責(zé)、各履其職的鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)和體制。農(nóng)村基層黨組織、村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村務(wù)監(jiān)督委員等各司其職、各負(fù)其責(zé)。目前，隨著村支書(shū)、村主任、經(jīng)濟(jì)合作社理事長(zhǎng)通過(guò)法定程序“一肩挑”的普遍實(shí)行，如何處理和解決村“兩委”負(fù)責(zé)人、村支書(shū)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的問(wèn)題，如何落實(shí)交叉任職和相互監(jiān)督的問(wèn)題，又成為一個(gè)農(nóng)村基層治理需要關(guān)注和面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。無(wú)疑，解決好以上問(wèn)題并理順村級(jí)四套機(jī)構(gòu)的職能定位，逐步推行村干部全日制專(zhuān)職化管理，努力培養(yǎng)造就一支善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理、懂技術(shù)的村級(jí)干部隊(duì)伍顯得十分重要和迫切。

三是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并健全內(nèi)部管理制度。其一是按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，設(shè)立成員股東代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)并有效運(yùn)行。其二是建立有效的薪酬激勵(lì)機(jī)制，吸引更多優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)管理人才加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理階層。其三是制定符合實(shí)際可操作的《股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》，并嚴(yán)格依照《章程》運(yùn)營(yíng)和管理。當(dāng)前和今后縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要強(qiáng)化村股份經(jīng)濟(jì)合作社成立以后的運(yùn)行監(jiān)督，防止可能出現(xiàn)的權(quán)力過(guò)于集中產(chǎn)生的“家長(zhǎng)制”“一言堂”或股份經(jīng)濟(jì)合作社有名無(wú)實(shí)，新瓶裝舊酒。

四是確保集體經(jīng)濟(jì)組織受益和資產(chǎn)保值增值。要防范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理缺失的漏洞，從登記、保管、經(jīng)營(yíng)使用、資產(chǎn)處置、年度清查等各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，通過(guò)制度管權(quán)、管人、管事，充分發(fā)揮部門(mén)監(jiān)管、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等外部監(jiān)督作用，防止集體資產(chǎn)的流失和侵蝕，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和成員利益不受損害。目前，受益于國(guó)家脫貧攻堅(jiān)扶持政策，脫貧地區(qū)絕大多數(shù)村由空殼村轉(zhuǎn)化為有一定經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和收益的村，對(duì)這些村的國(guó)家扶持發(fā)展項(xiàng)目及資產(chǎn)的監(jiān)管必須提上議事日程，堅(jiān)決避免以往集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人為因素侵蝕的出現(xiàn)，同時(shí)也是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)要求。

五是穩(wěn)慎開(kāi)展股份經(jīng)濟(jì)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，新的集體經(jīng)濟(jì)組織股份經(jīng)濟(jì)合作社將賦予集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理的職能。但在現(xiàn)階段，對(duì)脫貧地區(qū)而言，在集體資產(chǎn)數(shù)額普遍較小，村干部思想保守、普遍缺乏生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技能，農(nóng)村民主決策民主管理機(jī)制普遍不健全的情況下，村集體選擇發(fā)展項(xiàng)目，一定要充分論證利弊風(fēng)險(xiǎn)，審慎決策。從隴西縣近年實(shí)際落實(shí)的集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目來(lái)看，以發(fā)展物業(yè)不動(dòng)產(chǎn)租賃、入股經(jīng)營(yíng)為主較為穩(wěn)健，符合現(xiàn)實(shí)，能使經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)最小化，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和長(zhǎng)期獲得收益。所以，現(xiàn)階段，村股份經(jīng)濟(jì)合作社的主要任務(wù)是管理集體資產(chǎn)保值增值，而不是直接參與、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

進(jìn)一步營(yíng)造集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的政策環(huán)境

一是深化農(nóng)村土地制度改革。脫貧地區(qū)，最大的資源是土地，在新形勢(shì)下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展壯大，關(guān)鍵是其土地資源能否得到充分利用。隴西縣2015年以來(lái)作為國(guó)家“三塊地”改革試點(diǎn)縣，已進(jìn)行了有益的探索和嘗試，取得了顯著的成績(jī)。對(duì)此，應(yīng)繼續(xù)探索和創(chuàng)新，為脫貧地區(qū)土地制度改革，助推集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。根據(jù)新修訂的《土地管理法》和中央1號(hào)文件精神，脫貧地區(qū)在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、深化土地制度改革方面：一要鼓勵(lì)、支持、允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地用途的前提下，通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等多種形式來(lái)開(kāi)發(fā)存量的建設(shè)用地。二要在保證數(shù)量、占補(bǔ)平衡、質(zhì)量對(duì)等的前提下，支持農(nóng)村分散零星的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整后集中入市或異地入市。三要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的具體形式，允許退出的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，直接入市或以“地票”形式間接入市。四要逐步縮小征地范圍，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地制度，對(duì)依法征收集體土地的應(yīng)按不低于被征地面積5%-10%的標(biāo)準(zhǔn)，留給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織作為建設(shè)用地，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和被征地農(nóng)民就業(yè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

二是建立發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)既要激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，又要強(qiáng)化外部支持激勵(lì)政策助力。實(shí)踐證明，村干部是最主要的決定因素之一，建議縣級(jí)層面普遍建立村級(jí)干部績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)政策，把發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)納入村級(jí)干部目標(biāo)責(zé)任制，探索推行村干部“基本報(bào)酬+績(jī)效考核+集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展增效獎(jiǎng)勵(lì)”的報(bào)酬制度，對(duì)村“兩委”班子在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中成效顯著，特別是集體經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)幅度較大的兌現(xiàn)增效考核獎(jiǎng)勵(lì)，以此激發(fā)村干部發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。

三是依法理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與村黨支部、村民委員會(huì)的關(guān)系。全面貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，依法履職，依法行政。鄉(xiāng)村各級(jí)組織應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，充分賦予集體經(jīng)濟(jì)組織在集體資產(chǎn)處置、使用及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目選擇和合作經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。同時(shí)要轉(zhuǎn)變管理方式方法，重心放在對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)的監(jiān)督執(zhí)行落實(shí)上，杜絕對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的指令和過(guò)多干預(yù)，更不得拍板和代行村集體經(jīng)濟(jì)組織決策，努力為村集體經(jīng)濟(jì)組織因地制宜自行發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造寬松的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)村干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的成就感和榮譽(yù)感。