鄉(xiāng)村振興背景下盤(pán)活農(nóng)村閑置土地構(gòu)建返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支撐策略研究

□孫 杰，王 瑾，張良成

（西安城市發(fā)展（集團(tuán)）有限公司 陜西 西安 710000）

黨的十九大報(bào)告明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同時(shí)將其作為我國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)主義建設(shè)的重要?dú)v史任務(wù)。鄉(xiāng)村振興在依靠返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)為農(nóng)村創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，還應(yīng)注重制定返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支撐策略。對(duì)于農(nóng)民工、大學(xué)生等創(chuàng)業(yè)主體，若缺少這些資源及政策的支撐，不僅影響他們的創(chuàng)業(yè)效果，還會(huì)造成人口紅利的逆向流失，使他們?cè)俣确艞壴谵r(nóng)村發(fā)展。

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮、大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮都表征著農(nóng)村正在逐漸形成新的發(fā)展趨勢(shì)。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮是農(nóng)村在長(zhǎng)期“民工潮”影響下自我變革的現(xiàn)實(shí)需求。鄉(xiāng)村發(fā)展需要大量返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員來(lái)補(bǔ)缺。我國(guó)農(nóng)村存在大量閑置土地，將這些土地盤(pán)活，不僅可以減少農(nóng)村土地的浪費(fèi)，而且可以填補(bǔ)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)資源的空缺，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理利用。

1 鄉(xiāng)村振興的兩層內(nèi)涵

1.1 鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)涵

鄉(xiāng)村系統(tǒng)是在多要素影響下形成的綜合性高、動(dòng)態(tài)演變的開(kāi)放性系統(tǒng)。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)關(guān)鍵要素是人口與土地。其中人口是鄉(xiāng)村發(fā)展的主體，影響鄉(xiāng)村資源開(kāi)發(fā)利用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)以及鄉(xiāng)村文化生活，人口創(chuàng)造了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)價(jià)值，是鄉(xiāng)村發(fā)展的主要推力；土地是鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，包含居民生產(chǎn)、生活等功能，是發(fā)展的本地因素。在鄉(xiāng)村振興背景下，要想使人口與土地有機(jī)結(jié)合，就必須推動(dòng)農(nóng)村閑置土地的盤(pán)活，從而構(gòu)建返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支撐策略，以此推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。

鄉(xiāng)村振興是在反思“過(guò)城市化”過(guò)程中城市和鄉(xiāng)村發(fā)展失衡問(wèn)題的基礎(chǔ)上所提出的農(nóng)村發(fā)展新策略，目的是推動(dòng)農(nóng)村復(fù)興，從根本上解決發(fā)展矛盾，進(jìn)而解決因我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡而導(dǎo)致的不同群體間價(jià)值觀撕裂，創(chuàng)造平等發(fā)展機(jī)會(huì)，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有以下3 個(gè)特點(diǎn)。

第一，系統(tǒng)性。鄉(xiāng)村振興受多個(gè)因素的制約與聯(lián)系，這些因素涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、法制及文化等，涵蓋面較廣、綜合性較高。鄉(xiāng)村振興需要多種專業(yè)技術(shù)，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、工程學(xué)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)等學(xué)科，通過(guò)這些學(xué)科解決相應(yīng)問(wèn)題，明確定位鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)多部門(mén)協(xié)同運(yùn)作，應(yīng)明確職責(zé)并對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行管理與規(guī)劃，形成互補(bǔ)治理策略[2]。

第二，層次性。對(duì)于鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，其發(fā)展存在空間尺度，因此發(fā)展規(guī)律與城市不同。應(yīng)采取針對(duì)性的戰(zhàn)略目標(biāo)，體現(xiàn)其發(fā)展方式中的層次性。鄉(xiāng)村振興應(yīng)覆蓋鄉(xiāng)村所有區(qū)域，實(shí)現(xiàn)全面振興，體現(xiàn)其發(fā)展區(qū)域的層次性。

第三，區(qū)域性。鄉(xiāng)村發(fā)展受資源、地理位置、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政策、市場(chǎng)以及文化等因素影響。我國(guó)不同區(qū)域的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，在發(fā)展過(guò)程中應(yīng)做到因地制宜，合理發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)價(jià)值，科學(xué)制定發(fā)展復(fù)興策略，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

1.2 鄉(xiāng)村振興背景下閑置土地治理的內(nèi)涵

農(nóng)村閑置土地治理的開(kāi)展受工程技術(shù)影響。治理農(nóng)村閑置土地主要從兩方面入手。一方面，增加耕地面積與質(zhì)量，鄉(xiāng)村合理化布局，這樣可以提高農(nóng)業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，建設(shè)閑置土地為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供支撐，包括現(xiàn)代化設(shè)施、住宅、企業(yè)占地等。鄉(xiāng)村振興背景下的閑置土地治理，不僅要提升鄉(xiāng)村居住環(huán)境和公共服務(wù)能力，更要添加新產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)新文化，實(shí)現(xiàn)多方面綜合復(fù)興。同時(shí)，要注意避免復(fù)制過(guò)去單一的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等線性發(fā)展模式，要走綜合、可持續(xù)發(fā)展道路?？傮w來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村振興背景下閑置土地治理有以下3 點(diǎn)內(nèi)涵。

第一，激發(fā)人口、土地、產(chǎn)業(yè)等要素對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的影響力，通過(guò)閑置土地治理，重構(gòu)生態(tài)空間與生產(chǎn)、生活之間的關(guān)系，強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的多元融合，促進(jìn)人口、土地、產(chǎn)業(yè)之間的耦合。

第二，通過(guò)閑置土地治理，改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，盤(pán)活農(nóng)村土地資源，同時(shí)保留鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)，傳承文化魅力，提升地區(qū)生態(tài)人文建設(shè)水平。

第三，制定鄉(xiāng)村治理策略，加強(qiáng)區(qū)域管控和基層組織自治，同時(shí)融合社區(qū)等新鄉(xiāng)村治理概念，在加強(qiáng)管理的同時(shí)，提升管理隊(duì)伍水平，完善鄉(xiāng)村治理方案。

2 盤(pán)活農(nóng)村閑置土地的案例研究

2.1 案例概述

蘇仙區(qū)位于湖南省郴州市，該區(qū)域?qū)儆诒容^傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)域。根據(jù)2019 年人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)負(fù)碛修r(nóng)業(yè)戶口的人數(shù)為22.8 萬(wàn)人。

近幾年蘇仙區(qū)致力于推動(dòng)富農(nóng)政策，并且不斷提升惠農(nóng)及富農(nóng)政策的扶持力度，期望能夠推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革進(jìn)程。

2018 年，蘇仙區(qū)農(nóng)村人口的人均可支配收入達(dá)到20 308 萬(wàn)元，相比2017 年增長(zhǎng)了8.2%。該區(qū)域很多居民為了謀求更高的經(jīng)濟(jì)收入，選擇外出務(wù)工或求學(xué)，在農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移的情況下，一些土地資源呈現(xiàn)出閑置狀態(tài)。盡管蘇仙區(qū)針對(duì)農(nóng)村土地閑置問(wèn)題采取鼓勵(lì)盤(pán)活措施，期望村民能夠自發(fā)組織經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，從而將部分土地資源利用起來(lái)，但仍有不少土地資源處于閑置狀態(tài)。

2.2 閑置房基地盤(pán)活利用情況

當(dāng)前，很多農(nóng)戶均外出務(wù)工，房基地基本處于閑置狀態(tài)，房基地是農(nóng)村占用土地資源的重要組成部分，很多地區(qū)在處置閑置土地時(shí)總會(huì)忽略房基地的問(wèn)題，蘇仙區(qū)在進(jìn)行土地資源盤(pán)活時(shí)也存在忽視房基地盤(pán)活利用的情況。同時(shí)，村民雖然在政府的引導(dǎo)下開(kāi)展最簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，但門(mén)檻較低且所采用的經(jīng)營(yíng)管理方法比較個(gè)性化，農(nóng)戶沒(méi)有接受專業(yè)化的培訓(xùn)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)運(yùn)作方式及產(chǎn)業(yè)之間的合作上均缺乏科學(xué)意識(shí)。

在此情況下，雖然其開(kāi)展個(gè)體經(jīng)營(yíng)來(lái)盤(pán)活房基地的使用情況，但產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小且產(chǎn)業(yè)自身檔次較低，農(nóng)戶獲取的經(jīng)濟(jì)收入有限，無(wú)法凸顯農(nóng)業(yè)特色。

2.3 閑置農(nóng)業(yè)用地盤(pán)活利用情況

在農(nóng)業(yè)用地的盤(pán)活方面，蘇仙區(qū)最成功的案例主要是建設(shè)了小溪瑤寨風(fēng)情園、蓮山莊園以及鳳楚傳奇等精品民宿。一些企業(yè)家回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員整體規(guī)劃民宿莊園，將閑置農(nóng)業(yè)用地重新劃分區(qū)域，種植不同類型的農(nóng)產(chǎn)品，呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村旅游的特色。

以開(kāi)發(fā)休閑旅游為主線，不僅提升了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的專業(yè)化程度，還提高了農(nóng)業(yè)用地的使用效率，推動(dòng)蘇仙區(qū)第一、第三產(chǎn)業(yè)之間的深度融合。該種閑置農(nóng)業(yè)用地的盤(pán)活利用方式存在不足之處，雖然回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的企業(yè)家獲取較高的經(jīng)濟(jì)利益，但農(nóng)民的收入?yún)s比較固定，且當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在不出租自家農(nóng)業(yè)用地的情況下，農(nóng)業(yè)發(fā)展與休閑園區(qū)發(fā)展脫節(jié)，使農(nóng)民在該部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的參與并不多。

2.4 盤(pán)活農(nóng)村閑置土地的策略

2.4.1 注重鄉(xiāng)村建設(shè)格局規(guī)劃

我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，期望通過(guò)各項(xiàng)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃政策，對(duì)農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行整理，對(duì)村莊建設(shè)進(jìn)行合理規(guī)劃，落實(shí)農(nóng)村閑置土地盤(pán)活的相關(guān)策略。具體來(lái)說(shuō)，在對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃布局期間，應(yīng)發(fā)布關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的設(shè)計(jì)意見(jiàn)，并按照村居結(jié)構(gòu)劃分為4 個(gè)等級(jí)，確保鄉(xiāng)村在規(guī)劃過(guò)程中都有專門(mén)的規(guī)劃師。

首先，針對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃布局做好精準(zhǔn)定位，按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制的具體內(nèi)容，貼合實(shí)際情況，確保規(guī)劃理念具備適度超前思想，呈現(xiàn)出規(guī)劃的前瞻性和可操作性。其次，建設(shè)配套設(shè)施。村莊的布局規(guī)劃除了對(duì)住宅用地進(jìn)行規(guī)劃以外，也需要針對(duì)種植用地、生態(tài)用地等完成規(guī)劃調(diào)整，從而確保住宅用地、生態(tài)景觀用地、種植用地等均呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)狀態(tài)，讓旅游業(yè)態(tài)更加豐富。再次，保持鮮明特色，鑒于因村施策和因地制宜原則，需要根據(jù)村內(nèi)資源情況，突出村內(nèi)閑置土地的資源優(yōu)勢(shì)以及傳統(tǒng)文化優(yōu)勢(shì)，充分體現(xiàn)村落風(fēng)貌，規(guī)劃個(gè)性化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促使整個(gè)村落布局特點(diǎn)更加鮮明。

2.4.2 規(guī)范鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)盤(pán)活

為進(jìn)一步確保鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)被盤(pán)活，需要明確村內(nèi)集體資產(chǎn)承包不合理的現(xiàn)狀，并采用集中清理和規(guī)范的方式將農(nóng)村閑置土地資產(chǎn)盤(pán)活，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

首先，摸清農(nóng)村閑置土地情況，全面調(diào)查分析目前農(nóng)村閑置土地的承包合同情況，整理其中的閑置土地?cái)?shù)量、承包年限情況以及開(kāi)發(fā)利用情況，以登記造冊(cè)的方式，重點(diǎn)盤(pán)查是否存在違反規(guī)定的土地承包合同。其次，整理閑置土地信息，對(duì)其進(jìn)行分類，了解閑置土地的利用類別及利用效率，并將依舊限制的土地信息分離出來(lái)。先對(duì)已處于利用狀態(tài)的閑置土地進(jìn)行合同條款分析，明確是否存在合同有失公允的情況、是否存在擅自轉(zhuǎn)包或改變土地用途的情況；再對(duì)依舊閑置的土地進(jìn)行登記，明確土地所處位置，整合閑置土地資源，重新制定后續(xù)土地資源盤(pán)活策略。再次，對(duì)閑置土地進(jìn)行盤(pán)活處理。一方面，將閑置土地資源整理出來(lái)，以合資、合股等方式吸引企業(yè)的注意，促使其來(lái)鄉(xiāng)村投資、開(kāi)發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，制定明確閑置土地資源盤(pán)活計(jì)劃。另一方面，對(duì)閑置土地資源進(jìn)行改造，以個(gè)人入股或小微企業(yè)參股的方式建設(shè)村級(jí)商業(yè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)村民積極參與，提升土地資源利用效率。

3 基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略盤(pán)活閑置土地支撐返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的策略要點(diǎn)

3.1 注重創(chuàng)業(yè)心理支持策略制定

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)盤(pán)活閑置土地具備顯著作用。鄉(xiāng)村除了吸引外來(lái)投資者的注意外，也可以鼓勵(lì)已經(jīng)到外地工作的勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。農(nóng)村有很多考入高等學(xué)府的大學(xué)生，這在農(nóng)村區(qū)域被認(rèn)為是光耀門(mén)楣的事情。很多大學(xué)生在畢業(yè)后留在大城市發(fā)展，并不愿意回到農(nóng)村。除了大學(xué)生以外，越來(lái)越多的年輕人到外地工作，逐漸在城市落腳，并不愿意再回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，即便有部分人才畢業(yè)后回到家鄉(xiāng)，也會(huì)被親戚朋友視作“沒(méi)本事”。傳統(tǒng)觀念不僅束縛了人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的腳步，也打消了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性。

為此，在制定人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支撐策略的過(guò)程中，要先制定創(chuàng)業(yè)心理支持策略，改善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的輿論環(huán)境。具體來(lái)講，政府需要通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、公眾號(hào)、新聞推送等方式宣傳鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且宣傳返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對(duì)閑置土地盤(pán)活起到的效果，從而消除村民對(duì)人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)所產(chǎn)生的偏見(jiàn)，讓村民熱切感受到為家鄉(xiāng)助力也是有所作為的工作，促使村民在情感上對(duì)人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)表示支持和理解。

3.2 注重創(chuàng)業(yè)制度支持策略制定

人才之所以會(huì)選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，其主要目的有兩個(gè)。一是自身具備強(qiáng)烈返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿，在城市就業(yè)困難被迫返鄉(xiāng)或發(fā)現(xiàn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)具有較大商機(jī)。鑒于該種情況，為刺激人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，應(yīng)構(gòu)建更加完善的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支撐策略，除了創(chuàng)業(yè)心理支持以外，也需要完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的制度支持策略。政府部門(mén)應(yīng)認(rèn)真落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且完善創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策。

3.3 注重創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)支持策略構(gòu)建

很多人才在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中出現(xiàn)創(chuàng)業(yè)失敗的情況，究其原因主要是缺乏創(chuàng)業(yè)融資渠道，導(dǎo)致在創(chuàng)業(yè)成本增加的情況下，短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)。為此，在鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、以創(chuàng)業(yè)方式盤(pán)活閑置土地資源時(shí)，需要為人才構(gòu)建創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)支持策略。

具體來(lái)講，政府部門(mén)在出臺(tái)相關(guān)創(chuàng)業(yè)政策的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，積極融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并評(píng)估創(chuàng)辦企業(yè)的社會(huì)價(jià)值，對(duì)符合條件的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目持續(xù)加大資金投入力度。通過(guò)“做加法”對(duì)符合條件的人才提供返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目資金扶持，即設(shè)立創(chuàng)業(yè)支持基金和提供創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，設(shè)置創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)類、股權(quán)投資類、社會(huì)扶持類等創(chuàng)業(yè)支持基金，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供資金幫助。

4 結(jié)束語(yǔ)

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要?jiǎng)恿?，而返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)離不開(kāi)農(nóng)村閑置土地的治理。將二者結(jié)合，得出有利于建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支撐策略，且策略的執(zhí)行應(yīng)引起地方政府關(guān)注。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)重視一系列發(fā)展措施的執(zhí)行，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。