鄉(xiāng)村振興視域下基層治理面臨的困境和路徑優(yōu)化

□豐國如

（中共晉中市委黨校 山西 晉中 030024）

1 新時期鄉(xiāng)村振興視域下基層治理的意蘊

鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)涵是鄉(xiāng)村公共權威使用鄉(xiāng)村治理權利對本鄉(xiāng)村事宜進行處理，最終實現(xiàn)調(diào)控和管理鄉(xiāng)村的目的。其主要內(nèi)容是對鄉(xiāng)村整體布局、生態(tài)環(huán)境建設以及公共服務等資源實現(xiàn)合理配置，最終促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設進程。除此之外，要不斷提高村民的物質(zhì)生活水平與精神文明水平，促進鄉(xiāng)村治理水平提升。黨的十九大報告明確指出，要增強對農(nóng)村基層的基礎建設工作，將自治、法治和德治結合，進一步完善鄉(xiāng)村治理體系。和以往的鄉(xiāng)村治理體系相比，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系具有獨特的產(chǎn)權基礎、制度基礎和組織基礎。完善現(xiàn)代的鄉(xiāng)村治理體系，對于完善我國社會主義制度、促進我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展具有重要作用。

黨的十九屆五中全會提出，在完成全面建成小康社會實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，要繼續(xù)堅持發(fā)展并踏上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，為實現(xiàn)第二個百年目標繼續(xù)奮斗，使我國邁向新的發(fā)展階段。新時期，我國社會發(fā)展取得了重大成就。按照現(xiàn)行標準，我國農(nóng)村9 899 萬貧困人口已脫貧，832 個貧困縣全部實現(xiàn)脫貧，脫貧攻堅取得重大成果，進一步縮小了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。同時，我國社會主要矛盾發(fā)生了變化，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。

2020 年9 月，習近平總書記在基層代表座談會上再次強調(diào)，“我國已經(jīng)進入高質(zhì)量的發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展前景良好，同時發(fā)展不平衡、不充分的問題仍未徹底解決，要實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展還存在不足”。改革開放以來，我國人民的生活水平和質(zhì)量有明顯提升，同時發(fā)展不平衡不充分的問題逐漸顯現(xiàn)。城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡問題是我國經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的獨有現(xiàn)象。長期以來，城鄉(xiāng)發(fā)展差距一直存在，這對實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮提出了更大挑戰(zhàn)。

城鄉(xiāng)差距是我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡的主要內(nèi)容。與城市居民相比，農(nóng)村居民收入較低，導致農(nóng)村缺乏教育和人力資本投入、城鄉(xiāng)基本公共服務差距較大，不利于我國實現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標。在此背景下，探索共同富裕示范區(qū)的成功經(jīng)驗，加強對中西部地區(qū)的支持和引導，可以有效舒緩我國發(fā)展不平衡狀況，對于我國實現(xiàn)共同富裕的目標具有積極作用。

2 相關文獻回顧

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，受到社會各界廣泛關注。學者對鄉(xiāng)村振興的頂層設計與建設路徑展開了豐富的探討，全國各地如火如荼開展了創(chuàng)新實踐工作，展現(xiàn)了中國特色的鄉(xiāng)村治理故事，為研究積累了大量樣本。迄今為止，相關研究大致可以分為以下幾類。

第一，鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)涵。蔣和平（2017）[1]認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為“三農(nóng)”工作指明了方向，辨明了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡倪壿嬯P系，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施重點。賀雪峰和董磊明（2015）[2]通過提煉鄉(xiāng)村治理的結構性要素，區(qū)分出4 種可能的鄉(xiāng)村治理類型，即原生秩序型、次生秩序型、鄉(xiāng)村合謀型和無序型。一些學者將鄉(xiāng)村振興與“自治、法治、德治”相結合，把鄉(xiāng)村治理體系理解為“三治結合”的產(chǎn)物，并強調(diào)發(fā)揮自治、法治和德治的協(xié)同效應，進一步促進鄉(xiāng)村發(fā)展，實現(xiàn)高質(zhì)量的鄉(xiāng)村管理。鄧大才（2018）[3]提出，在鄉(xiāng)村治理體系中，自治是核心，法治是保障，德治是基礎，3 種治理方式在一定條件下各自可以實現(xiàn)善治。一些學者深入探究了鄉(xiāng)村基層治理中的人際倫理與規(guī)則。徐勇（2010）[4]分析了農(nóng)民理性擴張是如何與工業(yè)社會優(yōu)勢結合，并通過“疊加優(yōu)勢”造就“中國奇跡”的。徐勇（2018）[5]提出在“祖賦人權”的中國鄉(xiāng)土環(huán)境下血緣理性的原則，即因為“祖宗”而賦予具有血緣關系的人的存在與行為的合理性和依據(jù)。上述類型研究為鄉(xiāng)村振興視域下理解鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)略意義、主體、體系建設奠定了堅實基礎。

第二，鄉(xiāng)村治理體系建設的重要路徑?；鶎庸芾眢w制的僵化、人才隊伍與社會發(fā)展不匹配、自治主體缺失、行動準則分割瓦解、地方文化衰落、合作治理能力緩慢與薄弱等一系列難題，制約了自治、法治、德治的發(fā)展與有效整合。相關研究注重構建鄉(xiāng)村治理體系，從主體、機制、結構等層面，推進鄉(xiāng)村治理體系向多元化、法治化、完善化方面轉變。季麗新（2020）[6]分析了“富人治村”的相悖行為及產(chǎn)生的不同后果，提出應使“富人治村”與“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系相契合，引導富人成為鄉(xiāng)村振興的積極推動力量。李德（2016）[7]深入闡釋了我國基層治理中利益訴求、治理結構、治理機制碎片化的困境，認為基層治理的重點在于形成黨領導下多方參與、互動協(xié)作、共同治理的制度體系。較多學者從不同理論視角展現(xiàn)了中國鄉(xiāng)村治理體制的變遷過程。鄧大才（2015）[8]提出了“單位對稱性”理論，分析了我國農(nóng)村治理體制的變遷，展現(xiàn)了產(chǎn)權單位與治理單位的調(diào)適進程。潘家恩和溫鐵軍（2016）[9]以“鄉(xiāng)村”為角度，討論“百年激進”“百年鄉(xiāng)村破壞”“百年鄉(xiāng)村建設”的復雜關系。呂德文（2019）[10]從國家治理現(xiàn)代化的視角，分析了人民公社、鄉(xiāng)政村治和“三治”結合3 種鄉(xiāng)村治理模式，展現(xiàn)了3 種鄉(xiāng)村治理模式的治理內(nèi)容、方式與特征，呈現(xiàn)了中國鄉(xiāng)村治理的必由之路。

第三，對新時期鄉(xiāng)村振興任務與共同富裕思想的解讀。對中央文件的解讀，例如何立峰（2021）[11]以浙江省鄉(xiāng)村治理實踐為例，闡釋了共同富裕背景下全國扎實推動共同富裕的省域范例。對共同富裕示范區(qū)建設的路徑分析，例如城鄉(xiāng)融合發(fā)展推動共同富裕、把共富鄉(xiāng)村作為建設共同富裕示范區(qū)的主攻點等。對共同富裕思想與實現(xiàn)共同富裕的解讀與研究，例如蔣永穆和豆小磊（2021）闡釋了共同富裕思想的演進歷程、現(xiàn)實意蘊及路徑選擇，李實等（2021）針對性研究了共同富裕道路上鄉(xiāng)村振興存在的問題、挑戰(zhàn)與建議，秦剛（2021）探討了實現(xiàn)共同富裕作為中國特色社會主義實踐探索的具體歷史進程。共同富裕是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，實現(xiàn)共同富裕對基層治理體系建設提出了更高的要求。

鄉(xiāng)村振興視域下的基層治理問題不僅關乎國家現(xiàn)代化治理體系的完善，也緊密影響共同富裕進程。鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)性、全面性的工程，而“人”的振興具有關鍵性擎動作用。如何搭建鄉(xiāng)村現(xiàn)代化基層治理體系，充分調(diào)動人的積極性，以人的自治促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會和文化建設，是鄉(xiāng)村振興領域研究需要重點關注的問題。

3 鄉(xiāng)村基層治理存在的困境

2020 年12 月，赴貴州省A 市開展鄉(xiāng)村治理實踐調(diào)研。A 市位于貴州省東部，是貴州省主要中心城市之一，下轄7 個街道、11 個鎮(zhèn)，總面積1 556 km2，總人口54.31 萬人，先后榮獲“中國優(yōu)秀旅游城市”“全國十佳生態(tài)文明城市”“國家衛(wèi)生城市”“全國科技進步先進市”等榮譽稱號，2019 獲評“中國西部百強縣市”“第二批節(jié)水型社會建設達標縣（區(qū)）”，2020 年11 月入選第六屆全國文明城市。2019 年以來，A 市全面貫徹落實黨中央、國務院關于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作部署，聚焦按時高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，探索運用“六個一”推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力創(chuàng)新，不斷推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作邁上新臺階。A 市下轄鄉(xiāng)村的治理實踐具有典型性和普遍代表性。

3.1 村民委員會規(guī)范化運作機制缺失

由于村民委員會作為自治組織法律地位不高、規(guī)范村民委員會的法律法規(guī)不健全等原因，使得村民委員會運作不夠規(guī)范。部分村民委員會并未真正代表村民權益，反而與村民產(chǎn)生矛盾沖突。主要表現(xiàn)在部分村民委員會以各種理由拒絕村民查看村民委員會的相關材料，引起村民和村民委員會之間的摩擦；部分村民委員會存在操縱村民大會、損害村民合法權益等問題。此外，由于村民委員會缺少規(guī)范化制度約束，使得村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)矛盾頻發(fā)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于環(huán)境污染、噪聲擾民、拖欠薪資等問題屢遭村民抗議和維權，擔心成立村民委員會后向縣鎮(zhèn)政府反映或被驅逐出村，千方百計阻撓村民成立村民委員會，干擾小區(qū)或村民自治，甚至引發(fā)暴力事件。2016 年B 小區(qū)村民委員會選舉過程中出現(xiàn)外來人員偷走投票箱的問題，引起村民強烈反響，經(jīng)派出所調(diào)查，查實為某公司員工的行為。

村民委員會運作不規(guī)范的根源在于缺乏規(guī)范運作制度。第一，議事制度缺失。村民委員會普遍缺少議事制度，無法定期研究鄉(xiāng)村基層管理中存在的問題。一些村民委員會缺乏召集村民大會的工作責任，使得本應定期召開的村民大會無法正常召開，不能向廣大村民報告村務管理的實施情況。第二，信息公開制度缺失。雖然有村民委員會信息公開的要求，但對村民委員會的會議紀要、決策過程、本體維修基金等信息公開情況缺少具體操作辦法，引發(fā)村民委員會決策不透明、村民與村民委員會互不信任的問題。第三，內(nèi)部規(guī)范化管理制度缺失。部分村民委員會脫離村民大會的制度約束，缺少規(guī)范化的管理制度，既做決策人又做執(zhí)行人，組織架構混亂，決策方式隨意，財務制度不透明，對于修建公路、項目選址等關乎村民集體利益的重大投資項目暗箱操作，引發(fā)村民與村民委員會的糾紛，加劇了村民委員會和普通村民的矛盾。

3.2 普通村民自治意識淡薄

部分村民對本村公共事務和公共利益缺乏應有的熱情和主人翁精神，不愿參選村民委員會，致使村民委員會難以成立及競爭不足。一些村民在村民委員會換屆選舉時投票不積極、隨意敷衍，導致村民委員會人員把關不嚴。缺少對村民委員會運作和物業(yè)服務過程的監(jiān)督，產(chǎn)生村民委員會以權謀私、公共服務質(zhì)量下降等問題。村民自治意識不足體現(xiàn)在對本村自治事務“不關心、不參與、不信任”的“三不”態(tài)度。

第一，不關心。很多村民比較關注本村綜合整治的整體形象和土地流轉等切身利益，對大多數(shù)與自己關系不大的問題關注度不夠、積極性不高。村民名義上是本村主人，實質(zhì)上并未履行主要職責，導致村民委員會難以成立以及競爭不足。

第二，不參與。部分村民抱著“自己不管，總會有人管”的想法，只有在村里發(fā)生拆遷安置、土地開發(fā)等影響自身利益的重大事件時，才會積極參與村里公共事務協(xié)商和意見反映，缺少對村民委員會和村民委員的日常監(jiān)督，導致村民委員會假公濟私等問題。在問題爆發(fā)時，部分村民采取上訪等方式，將問題“拋”給政府。

第三，不信任。當前鄉(xiāng)村治理中普遍存在不信任感。很多村民既不信任村民委員會，也不信任鄉(xiāng)村基層干部的能力與處理方式。這種不信任感直接造成了村民與村干部、村民與村民委員會的激烈對抗。

3.3 黨組織建設推進緩慢

第一，雖然縣級政府強制要求村委會中黨員比例占50%以上，但在實際操作過程中難以實現(xiàn)。其原因很大程度是村里黨員人數(shù)不夠，部分外出務工或求學村民的黨組織關系并不轉入村黨支部。村黨支部作為統(tǒng)領機構，在代表性、廣泛性層面缺乏民意支撐和基礎，而且一些黨員參與度不足。

第二，村黨支部“手伸得太長”，實際上成為管控基層的官方政府機構，但其實體無法支撐其眾多且繁重的職能，人為制造出許多問題和矛盾，不利于治理和穩(wěn)定。

第三，村黨支部和黨支部書記的權責在紙面和實際兩個層面并不匹配。村黨支部在應對村民、村委會和民營企業(yè)的糾紛方面缺乏能量和權限。部分運行良好的鄉(xiāng)村大多是支部書記自身資源豐富，憑借個人關系、人格魅力開展活動，缺乏法治化、規(guī)范化的賦權賦責，導致其治理方式和治理程序無法復刻，僅仰仗個人才能處理矛盾糾紛，而其他沒有相應聲望的人難以勝任職位要求。黨支部的常態(tài)化運行具有強烈的“人治”色彩，影響其建設的合法性和可持續(xù)性，從而損害了村民參與的積極性及對公共組織的信任，使基層治理成效大打折扣。

4 健全鄉(xiāng)村治理體系的建議

第一，明確各治理主體在鄉(xiāng)村基層治理中的職責定位。明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門管理職責，通過多部門聯(lián)動，解決鄉(xiāng)村基層治理中執(zhí)法和監(jiān)管缺位難題。強化屬地管理責任，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對下轄鄉(xiāng)村重大投資公司（項目）的檢查考核，推進屬地鄉(xiāng)村基層治理程序的建立和規(guī)范化。指導轄區(qū)村民委員會的組建、換屆等日常工作，抓好村民委員會選舉工作，指導、監(jiān)督村民大會和村民委員會的日常活動，定期組織轄區(qū)村民委員會開展培訓工作，督促村民委員會履行職責。

第二，搭建鄉(xiāng)村治理工作平臺。在各村建立村民委員會的基礎上，探索籌建鄉(xiāng)鎮(zhèn)級村務管理指導委員會促進會工作平臺，為各村村民委員會換屆、土地糾紛矛盾化解等提供政策指導、業(yè)務咨詢和知識培訓等服務。設立村黨群服務中心，并將其作為村民委員會和村務管理的服務樞紐，增強村民委員和普通村民的法治意識、合作意識和協(xié)商意識，促使沖突、對抗向協(xié)商、監(jiān)督轉變，努力形成鄉(xiāng)村治理良好格局。

第三，構建鄉(xiāng)村治理有效監(jiān)督體系。在村委會下設村務管理指導委員會，加強對村委會成員、企業(yè)、志愿組織等其他治理主體的監(jiān)督和指導。將村莊中具有財務、法律、工程等專業(yè)特長的村民吸收進村務管理指導委員會，提升村務管理指導委員會的專業(yè)化、權威化和規(guī)范化水平。賦予村黨委在村委會組建、換屆中的“人員結構建議權”“人選建議權”，引導和支持村民中的黨員、“兩代表一委員”積極參選村民委員會委員。健全鄉(xiāng)村公共事務監(jiān)督機制，充分發(fā)揮信用在現(xiàn)代治理體系中的作用，探索建立村民在日常村務管理、環(huán)境治理、經(jīng)濟建設、文化培育等各項工程中的參與等級評價制度，加強對鄉(xiāng)村能人、熱心村民參與基層治理事務工作的引導與嘉獎。