農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的稅收支持政策優(yōu)化研究

□馬 瑩

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院 吉林 長春 130117）

目前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“深水區(qū)”，農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境已發(fā)生深刻變化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)攀升，農(nóng)業(yè)增效難度加大。在此背景下，要確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，全面轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的水平與政府支持程度密切相關(guān)。為確保農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利開展，盡早實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須加快稅收政策對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的支持力度，實(shí)現(xiàn)稅收政策為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革保駕護(hù)航的目標(biāo)。

從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)來看，國外學(xué)者針對供給側(cè)問題的研究可追溯至19 世紀(jì)“薩伊定律”的提出及隨后興起的“供給學(xué)派”理論，這些理論為供給側(cè)激勵(lì)問題研究奠定了理論基礎(chǔ)。

自20 世紀(jì)30 年代，部分學(xué)者深度探討產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財(cái)稅支持政策問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯針對當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)大蕭條，提出了刺激消費(fèi)與投資、提高有效需求等財(cái)稅思想。

自20 世紀(jì)80 年代以來，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家頻頻指出在大規(guī)模減稅、放松管制的基礎(chǔ)上，應(yīng)加大財(cái)政政策對教育和基礎(chǔ)研究的支持力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)（包括農(nóng)業(yè)）結(jié)構(gòu)的升級。

我國自2015 年習(xí)近平總書記提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的概念以來，理論界對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行了頗具廣度與深度的研究。

賈康等（2013）提出了“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)”的理論框架，強(qiáng)調(diào)改革切入點(diǎn)在于機(jī)制創(chuàng)新、側(cè)重點(diǎn)在于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、著力點(diǎn)在供給端。

國內(nèi)學(xué)者普遍同意運(yùn)用稅收政策支持農(nóng)業(yè)升級發(fā)展，包括王守聰?shù)龋?017）支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、唐軍（2018）支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，李桃（2020）支持農(nóng)業(yè)融合發(fā)展等，但專門針對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革稅收支持政策的研究尚處于起步與探索階段。圍繞什么是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、如何看待稅收政策支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的客觀必然性、怎樣分析現(xiàn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)稅收政策存在的問題并進(jìn)行優(yōu)化等問題展開系統(tǒng)性論證[1]。

1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵

根據(jù)新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以強(qiáng)化供給側(cè)認(rèn)知和分析為核心，通過內(nèi)在動(dòng)力與外在動(dòng)力的雙向驅(qū)動(dòng)，提高供給體系的質(zhì)量和效率，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)供給與需求的有效對接，并以新供給創(chuàng)造新需求。根據(jù)新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論邏輯，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是指對標(biāo)需求側(cè)變化，在供給側(cè)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，通過優(yōu)化要素配置與提升創(chuàng)新動(dòng)力提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，采取去產(chǎn)能、降成本、補(bǔ)短板等相應(yīng)措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)民收入增加、供給有效保障和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等系列目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)包括4 方面內(nèi)容。一是農(nóng)業(yè)科技技術(shù)體系提升。即由低資本傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)向高資本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)變，由簡單生產(chǎn)加工技術(shù)向精深生產(chǎn)加工技術(shù)轉(zhuǎn)變；二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變。著力培育新型經(jīng)營主體，打造規(guī)模化、集約化、專業(yè)化的企業(yè)化生產(chǎn)方式；三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，延伸農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，建立種養(yǎng)加工結(jié)合、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的多層次、復(fù)合型現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系；四是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)換。加快優(yōu)化要素組合，走“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路[3]。

2 稅收政策支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的客觀必然性

2.1 支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)為人類的生存和發(fā)展提供了必要的生活資料、生產(chǎn)資料和良好的生態(tài)環(huán)境，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于不可替代的特殊地位。

一方面，農(nóng)業(yè)是國家安全的基礎(chǔ)。無論何時(shí)何地，農(nóng)產(chǎn)品尤其是大宗農(nóng)產(chǎn)品的供給都會對國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會的穩(wěn)定與發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。目前，我國糧食自給率已不足86%，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的完全自給。因此，黨中央在“十三五”規(guī)劃建議中明確指出，要“實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全”。要實(shí)現(xiàn)我國的糧食安全，必須進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。稅收作為組織財(cái)政收入、調(diào)控資源配置的重要手段，理應(yīng)支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

另一方面，農(nóng)業(yè)是其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)與制約因素?？v觀我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)波動(dòng)必然誘發(fā)工業(yè)及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，對經(jīng)濟(jì)和社會安全造成重大影響。有學(xué)者曾經(jīng)提出“每一次經(jīng)濟(jì)形式的惡化都是先從農(nóng)業(yè)開始的，每次調(diào)整的成功都是以農(nóng)業(yè)發(fā)展形式的好轉(zhuǎn)為前提，而農(nóng)業(yè)波動(dòng)又成為工業(yè)波動(dòng)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的基礎(chǔ)?！笨梢姡挥修r(nóng)業(yè)發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)其他部門才能形成良性發(fā)展態(tài)勢，在當(dāng)前形勢下，唯有依靠國家政策推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

目前的相關(guān)研究表明，中藥黃芩素的研究僅停留在基礎(chǔ)研究階段，尚未開展與臨床相關(guān)的研究。本研究為黃芩素抗腫瘤轉(zhuǎn)移的研究和開展臨床試驗(yàn)增添了新的基礎(chǔ)理論依據(jù)，為尋找安全有效的抗癌藥物提供了新的思路。

2.2 促進(jìn)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)提升的客觀要求

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對國家政策的強(qiáng)依賴，緣于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和小規(guī)模經(jīng)營的弱勢地位。與第二、第三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)效益低、風(fēng)險(xiǎn)高、受自然因素影響大，發(fā)展劣勢明顯。三個(gè)產(chǎn)業(yè)不能協(xié)調(diào)發(fā)展，必然導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)與不可持續(xù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府有責(zé)任按照市場和政府的職能分工，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行干預(yù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。稅收政策是政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要手段，對存量資產(chǎn)的再組與投資主體的投資方向產(chǎn)生影響。因此，為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)各部門協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種財(cái)政政策促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國政府的必然選擇[4]。

2.3 規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與不確定性的現(xiàn)實(shí)要求

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身具有不確定性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自然過程和社會過程的統(tǒng)一，始終伴隨著多種風(fēng)險(xiǎn)，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和生產(chǎn)者收益。

其次，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革同樣存在不確定性。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換等行為具有不確定性，行為主體面臨較大的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的風(fēng)險(xiǎn)難以依托保險(xiǎn)市場解決，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的風(fēng)險(xiǎn)具有地域的廣闊性、時(shí)間的一致性以及投保單位的極大相關(guān)性等特點(diǎn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)損失事件的獨(dú)立性喪失，很難滿足保險(xiǎn)經(jīng)營的大數(shù)定律。

再次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還存在逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題，眾多因素導(dǎo)致農(nóng)業(yè)處于風(fēng)險(xiǎn)高、保險(xiǎn)難的尷尬境地?？梢姡ㄓ袊疫\(yùn)用合理的經(jīng)濟(jì)政策，才能建立充分的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。

3 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的稅收支持政策存在的問題

3.1 不利于新型農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展

目前，新型農(nóng)業(yè)合作組織的稅法身份尚未明確。我國稅法并未將農(nóng)民專業(yè)合作社視為專門的一類納稅主體，因而在稅收制度設(shè)計(jì)中沒有充分考慮到農(nóng)民專業(yè)合作社的特殊性質(zhì)。除了專業(yè)合作社外，股份合作社、專業(yè)聯(lián)合社等屬于哪類組織，稅法上也并未明確，導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)合作組織既缺少專有優(yōu)惠，也難享稅法的普遍優(yōu)惠[5]。

3.2 不利于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新

流轉(zhuǎn)稅方面，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新從基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開發(fā)到推廣普及，從資金來源到資產(chǎn)使用，從試生產(chǎn)到大批量銷售，流轉(zhuǎn)稅稅收支持政策較少；企業(yè)所得稅方面，對農(nóng)業(yè)科技研發(fā)過程支持不足，對科技創(chuàng)新投資的引導(dǎo)與支持不足?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策有組織類型、規(guī)模效益大小等身份認(rèn)定限制；個(gè)人所得稅方面，沒有專門針對農(nóng)業(yè)科研的大力度個(gè)人所得稅支持政策。

3.3 不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

首先，針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠形式過于單一，主要是稅收豁免和優(yōu)惠稅率，缺乏投資抵免、加速折舊、納稅扣除等間接稅收優(yōu)惠形式，不利于農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及涉農(nóng)部門的投資增長和技術(shù)進(jìn)步，也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的擴(kuò)大及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的提升。

再次，缺乏對新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式的稅收支持政策，沒有及時(shí)出臺支持一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

最后，對農(nóng)產(chǎn)品流通方面的稅收優(yōu)惠不夠，沒有實(shí)現(xiàn)從種養(yǎng)、加工到銷售各個(gè)環(huán)節(jié)的全過程覆蓋和滲透[6]。

3.4 不利于引導(dǎo)社會資金投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

首先，缺少促進(jìn)投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)優(yōu)惠政策。

其次，金融投資農(nóng)業(yè)的稅收支持力度不足。

再次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稅負(fù)偏高。以上因素成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金供給不足的現(xiàn)實(shí)障礙，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

4 支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的稅收政策優(yōu)化措施

為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，政府應(yīng)充分發(fā)揮稅收政策的乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高效與可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，運(yùn)用稅收政策的導(dǎo)向功能，吸附更多社會資本與金融資本投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

4.1 促進(jìn)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型

首先，應(yīng)允許新型農(nóng)業(yè)合作組織自選繳納何種所得稅。以農(nóng)民專業(yè)合作社為例，農(nóng)民專業(yè)合作社不是普通企業(yè)，而是一種特殊的農(nóng)戶聯(lián)合體，有純公益性和非純公益性之分。對純公益性農(nóng)業(yè)合作組織，應(yīng)當(dāng)完全免稅；對非純公益性農(nóng)業(yè)合作組織，應(yīng)具體問題具體分析，其非營利性行為應(yīng)當(dāng)免稅，其營利性行為應(yīng)當(dāng)征稅，但可以讓農(nóng)民專業(yè)合作社自選繳納企業(yè)所得稅抑或個(gè)人所得稅，并給予減免征稅的優(yōu)惠。

其次，應(yīng)加大并落實(shí)新型農(nóng)業(yè)合作組織稅收優(yōu)惠，全面支持新型農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展壯大。包括扶持發(fā)展種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會化服務(wù)組織；引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建立生產(chǎn)基地；培植集約化、專業(yè)化、組織化和社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

4.2 推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新

首先，要摒棄不合理的稅收政策因素，完善農(nóng)業(yè)科技發(fā)展和成果轉(zhuǎn)化的稅收政策環(huán)境，鼓勵(lì)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營者成為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體。要改變以特定的企業(yè)及以企業(yè)的收入規(guī)模、效益為優(yōu)惠對象的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)向不分所有制性質(zhì)、經(jīng)營組織大小，實(shí)行統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)中小企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所和農(nóng)民個(gè)體投身科技創(chuàng)新和應(yīng)用。

其次，引導(dǎo)企業(yè)增加科技投入。包括進(jìn)一步降低所得稅稅率、延長免稅期限；允許企業(yè)提取一定比重的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展準(zhǔn)備金，準(zhǔn)備金可以稅前扣除；對符合條件的農(nóng)業(yè)科技孵化器、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)給予一定年限的減免房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅稅收優(yōu)惠；對農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)的科技投資實(shí)行再投資退稅制度，即若企業(yè)將所得稅稅后利潤直接再投資于本企業(yè)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目，經(jīng)審查批準(zhǔn)后，退還其再投資部分已繳納的部分或全部所得稅。通過以上措施，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)增加科技投入，自主進(jìn)行技術(shù)研發(fā)與成果應(yīng)用。

再次，擴(kuò)大農(nóng)技推廣稅收優(yōu)惠政策。通過免征個(gè)人和企業(yè)推廣技術(shù)的所得稅、企業(yè)技術(shù)推廣費(fèi)支出加計(jì)扣除等方式，鼓勵(lì)企業(yè)與公益性基層農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)合作，支持“公司+農(nóng)戶”“公司+合作社（協(xié)會）+農(nóng)戶”等農(nóng)業(yè)科技推廣合作模式。

4.3 引導(dǎo)社會與金融資本投入

首先，要激勵(lì)金融資本支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。對農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款業(yè)務(wù)可以享受所得稅優(yōu)惠，優(yōu)惠幅度可根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同而有所差別。

其次，要加大稅收扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的力度。對保險(xiǎn)公司經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，可免征企業(yè)所得稅。

再次，要鼓勵(lì)從稅前扣除農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)準(zhǔn)備金，并免征相應(yīng)稅負(fù)。

除稅收政策外，政府還可以采取財(cái)政支出政策、政府采購政策等多種政策推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型、推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、力促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)社會與金融資本投入。通過以上措施整合產(chǎn)業(yè)鏈條，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。