全球最低稅的影響及應(yīng)對(duì)

朱桉　羅薇

根據(jù)最新的“全球最低稅”設(shè)想，跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)在全球各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的利潤(rùn)的有效稅率將達(dá)到15%，該舉措將適用于所有全球年收入為7.5億歐元或以上的跨國(guó)集團(tuán)企業(yè)。圖/視覺(jué)中國(guó)

為應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全球稅務(wù)的新變化，經(jīng)合組織（OECD）在2019年首次提出應(yīng)對(duì)“稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移”問(wèn)題的包容性框架，并設(shè)計(jì)了國(guó)際稅收改革新方案（“雙支柱”方案）總體框架，引入“全球最低稅”的概念，以消除全球長(zhǎng)期存在的國(guó)際間低稅率競(jìng)爭(zhēng)。全球最低稅的稅率在今年諸方博弈下，最終確定為15%。已有138個(gè)國(guó)家或地區(qū)就此達(dá)成共識(shí)，計(jì)劃在2022年推進(jìn)立法，2023年后逐步生效執(zhí)行。

國(guó)際稅收領(lǐng)域近年來(lái)最為重大的變革落地已近在咫尺，中國(guó)該如何應(yīng)對(duì)其帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，是當(dāng)下面臨的重要課題。

何為“全球最低稅”

OECD領(lǐng)導(dǎo)的這項(xiàng)全球稅收的改革引入15%的“全球最低有效稅率”，目的在于使得跨國(guó)企業(yè)在全球的任何地區(qū)的有效稅率都不低于15%，從而限制國(guó)家和地區(qū)間以稅收優(yōu)勢(shì)為手段的不良競(jìng)爭(zhēng)。

降低稅率以提高投資回報(bào)，一直以來(lái)是不少?lài)?guó)家用于吸引跨國(guó)投資、提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段之一。低稅率的競(jìng)爭(zhēng)者中不乏一些以避稅天堂著稱(chēng)的地區(qū)，例如開(kāi)曼、百慕大、維爾京群島等;也包括一些以相對(duì)較低的稅率吸引特定行業(yè)投資的國(guó)家，例如新加坡、愛(ài)爾蘭、阿聯(lián)酋等;而隨著近年來(lái)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，不少發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也加入了這一競(jìng)爭(zhēng)，例如英國(guó)自2010年起逐步將其企業(yè)所得稅稅率自26%降低至19%，美國(guó)2017年的特朗普稅改將其聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率從35%陡降至21%等。美國(guó)稅收基金會(huì)發(fā)布的分析報(bào)告顯示，全球企業(yè)所得稅平均稅率自1980年以來(lái)持續(xù)下降，1980年的算術(shù)平均值為40.11%，2020年已經(jīng)降到了23.85%。

不同發(fā)展階段的國(guó)家依據(jù)各自發(fā)展的利益，需要制定本國(guó)稅收“杠桿”政策，對(duì)國(guó)際稅收規(guī)則和協(xié)定有選擇地接受或執(zhí)行，客觀(guān)上為跨國(guó)企業(yè)利用稅收政策、以避稅為目的設(shè)置法律架構(gòu)和商業(yè)活動(dòng)安排帶來(lái)了籌劃空間。跨國(guó)企業(yè)在其投資利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，推動(dòng)稅負(fù)最小化，成為經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和各國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中，生產(chǎn)要素和資本流動(dòng)的一個(gè)重要推動(dòng)因素。

根據(jù)最新的“全球最低稅”設(shè)想，跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)在全球各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的利潤(rùn)的有效稅率（“Effective Tax Rate”，ETR）如低于15%的最低有效稅率，則對(duì)未達(dá)到的部分，將通過(guò)特定機(jī)制的計(jì)算和分配后，由該跨國(guó)集團(tuán)所在的其他國(guó)家與地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行征收。

例如，如果一個(gè)集團(tuán)企業(yè)在某個(gè)國(guó)家或地區(qū)的稅率為15%，但在特定的優(yōu)惠政策的規(guī)則下可以享受10%的優(yōu)惠稅率;然而在全球最低稅的機(jī)制下，這5%的差額，將作為補(bǔ)充稅，由該集團(tuán)企業(yè)所在的其他國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行征收。

這項(xiàng)舉措將適用于所有全球年收入為 7.5 億歐元（約60億元人民幣）或以上的跨國(guó)集團(tuán)企業(yè)。實(shí)施之后，OECD預(yù)計(jì)全球每年將給政府帶來(lái)新增1500億美元（約1萬(wàn)億元人民幣）的稅收。

這項(xiàng)新規(guī)則不僅導(dǎo)致提供稅收優(yōu)惠政策的國(guó)家或地區(qū)的稅收競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)蕩然無(wú)存，還將導(dǎo)致其征稅權(quán)流入其他國(guó)家和地區(qū)。因此，一些國(guó)家和地區(qū)正考慮通過(guò)修訂稅收國(guó)內(nèi)法來(lái)應(yīng)對(duì)該規(guī)則的實(shí)施，例如取消某些稅收優(yōu)惠政策，或者推出“國(guó)內(nèi)最低稅”，從而避免其征稅權(quán)的流失。

溯源“全球最低稅”

美國(guó)、歐盟及其他國(guó)家間的博弈，使得全球最低稅稅率的確定過(guò)程跌宕起伏。

在OECD就全球最低稅稅率的談判正式啟動(dòng)之前，業(yè)內(nèi)對(duì)此稅率的預(yù)期普遍在10% ～ 12.5%之間。這項(xiàng)預(yù)期是與其起源緊密相關(guān)的。

如果我們把目光回溯到更久遠(yuǎn)一些的全球“反避稅”的歷史，就能看到，在全球最低稅的概念被提出以前，不少稅收制度相對(duì)完善的國(guó)家已經(jīng)制定了本國(guó)的反避稅政策，例如OECD過(guò)去就設(shè)置過(guò)一份“低稅率國(guó)家與地區(qū)的黑名單”，對(duì)企業(yè)將利潤(rùn)轉(zhuǎn)移至黑名單上的地區(qū)的行為采取懲罰性征稅措施。而這些懲罰性的措施針對(duì)的低稅率地區(qū)，在很多場(chǎng)景下被設(shè)定為本國(guó)所得稅稅率的50%或以下。

盡管我們并沒(méi)有一份針對(duì)這些設(shè)置了黑名單地區(qū)的平均所得稅稅率的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但美國(guó)稅收基金會(huì)發(fā)布的《2020年全球企業(yè)所得稅稅率分析報(bào)告》顯示，截至2020年，有超過(guò)60%的管轄區(qū)的企業(yè)所得稅稅率在25%以下。因此，懲罰性的低稅率往往應(yīng)用于稅率低于12.5%的地區(qū)。OECD在其藍(lán)圖報(bào)告中的示意性案例也基本落在這個(gè)區(qū)間。

但這個(gè)數(shù)字最終落在了高于預(yù)期的15%，這取決于美國(guó)政府的大力推動(dòng)。

2017年，特朗普對(duì)美國(guó)稅制進(jìn)行了大刀闊斧的改革，將美國(guó)本土持續(xù)了幾十年的35%的企業(yè)所得稅稅率一下子降到了21%，并向美國(guó)企業(yè)的海外收入開(kāi)征了有效稅率約為10.5%的全球無(wú)形資產(chǎn)低稅所得 （Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）。

這項(xiàng)改革一方面通過(guò)降低美國(guó)本土的所得稅稅率以促進(jìn)資本在美國(guó)本土投資，另一方面使得企業(yè)無(wú)法因海外投資的超低稅率獲得超額收益。但它也會(huì)對(duì)美國(guó)企業(yè)帶來(lái)一定的負(fù)面影響——不少美國(guó)企業(yè)非常善于利用國(guó)際間的稅收差異進(jìn)行稅務(wù)籌劃以提高稅后利潤(rùn)，對(duì)其海外投資征稅也影響本國(guó)企業(yè)的利益。

拜登政府上臺(tái)以后，出于財(cái)政支出的需要，計(jì)劃將美國(guó)聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率再度提高至28%，并將GILTI稅率提高至21%。這一方案將進(jìn)一步導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)的海外利潤(rùn)被征收更高的稅收，也被美國(guó)企業(yè)認(rèn)為將影響其在海外的競(jìng)爭(zhēng)力，可能導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)將其總部更多遷往低稅收國(guó)家。在此情況下，今年4月7日G20召開(kāi)的財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)的線(xiàn)上會(huì)議中，美國(guó)提出“全球最低稅”稅率應(yīng)當(dāng)為21%，即與GILTI計(jì)劃的稅率一致。如果全球的最低稅率都達(dá)到美國(guó)計(jì)劃的稅改的稅率，那么美國(guó)企業(yè)自然沒(méi)有其他選擇，也沒(méi)有必要因?yàn)槎愂盏脑蜻w往他處。

21%的稅率對(duì)不少OECD國(guó)家并不友好，許多OECD國(guó)家的本國(guó)稅率就低于這個(gè)數(shù)字，例如英國(guó)為19%、芬蘭為20%。從傳統(tǒng)反避稅意義上的“低稅率”角度看，這一數(shù)字也相當(dāng)激進(jìn)。隨著多國(guó)談判的推進(jìn)，今年5月，拜登政府表示接受最低15%的稅率，歐盟兩大主要經(jīng)濟(jì)體德國(guó)與法國(guó)很快就對(duì)此表示了歡迎。OECD最終在10月發(fā)布聲明，包括愛(ài)爾蘭在內(nèi)的136國(guó)家/地區(qū)宣布達(dá)成共識(shí)，全球最低稅稅率將為15%。截至目前（2021年11月），已經(jīng)有138個(gè)國(guó)家/地區(qū)對(duì)此達(dá)成共識(shí)。

中國(guó)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

中國(guó)作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家、最大的直接投資吸收國(guó)和世界最大的出口國(guó)及第二大消費(fèi)市場(chǎng)，著力打造優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境，建設(shè)市場(chǎng)化、法制化、國(guó)際化的市場(chǎng)體系，積極促進(jìn)與全球其他國(guó)家和地區(qū)的合作與發(fā)展。

中國(guó)持續(xù)積極引入投資的舉措，包括一些地區(qū)對(duì)于鼓勵(lì)類(lèi)行業(yè)給與相對(duì)優(yōu)惠的稅收待遇，例如各自由貿(mào)易區(qū)、海南自由貿(mào)易港、粵港澳大灣區(qū)、西部大開(kāi)發(fā)地區(qū)等。對(duì)于鼓勵(lì)發(fā)展的特定行業(yè)，中國(guó)也給與了稅收政策的支持，例如高新技術(shù)企業(yè)的15%企業(yè)所得稅稅率、“雙軟”企業(yè)的10%稅率等。這些稅收政策對(duì)于鼓勵(lì)特定行業(yè)發(fā)展起到了積極有效作用。一旦全球最低稅施行，這些稅收優(yōu)惠政策是否還能持續(xù)維持它對(duì)境外投資的吸引力，將是中國(guó)不得不面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。

另外，中國(guó)香港、澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)際企業(yè)所得稅率較低，分別為11.2%和11.45%，全球最低稅很可能對(duì)這些地區(qū)的稅收政策造成直接影響。

與此同時(shí)，伴隨著“一帶一路”政策的實(shí)施，中國(guó)企業(yè)越來(lái)越多地“走出去”參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)正在成為凈資本輸出國(guó)。這些“走出去”的中國(guó)企業(yè)的海外收益也可能受到影響。

面對(duì)沖擊更大的，是那些突破重重國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、剛剛開(kāi)始從中國(guó)走出去的高科技數(shù)字化企業(yè)。一方面，這些企業(yè)往往都是中國(guó)政府積極鼓勵(lì)發(fā)展的企業(yè)，適用優(yōu)惠的中國(guó)所得稅率;另一方面，這些企業(yè)在海外的運(yùn)營(yíng)也因行業(yè)特性，利潤(rùn)集中在相對(duì)低稅的地區(qū)，仍然處于全球化發(fā)展的初期。

盡管面臨不少挑戰(zhàn)，但全球最低稅也為中國(guó)政府和企業(yè)帶來(lái)了新的機(jī)遇。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、尤其是數(shù)字化的發(fā)展，現(xiàn)有的國(guó)際稅收體系已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)模式。一些國(guó)家采取單邊行動(dòng)以保護(hù)本國(guó)稅源，各國(guó)間的稅收協(xié)調(diào)越來(lái)越困難，這導(dǎo)致國(guó)家與企業(yè)在跨國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能面臨更多的稅收爭(zhēng)議，也帶來(lái)了更多的不確定性。

OECD推動(dòng)的包括全球最低稅在內(nèi)的國(guó)際稅收體系改革，有助于促進(jìn)國(guó)際間的稅收協(xié)調(diào)合作，加強(qiáng)全球稅收治理。公平的國(guó)際稅收環(huán)境、更為有效的跨國(guó)稅收協(xié)調(diào)，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及中國(guó)企業(yè)的全球化業(yè)務(wù)而言，無(wú)疑是一種有利的促進(jìn)。

中國(guó)在政策上須主動(dòng)出擊

全球最低稅是對(duì)跨國(guó)企業(yè)利潤(rùn)征稅權(quán)機(jī)制的重新劃分，是對(duì)全球稅務(wù)協(xié)調(diào)和治理機(jī)制的重大調(diào)整。積極應(yīng)對(duì)，直面挑戰(zhàn)，把握政策上的主動(dòng)權(quán)，格外重要。

中國(guó)作為全球主要經(jīng)濟(jì)體之一，一方面，需要牢牢把控、維護(hù)應(yīng)當(dāng)歸屬于中國(guó)的征稅權(quán)，避免由于稅收制度的不完善導(dǎo)致征稅權(quán)的流失;另一方面，除了積極參與國(guó)際稅收政策合作外，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在技術(shù)層面施加影響，對(duì)全球最低稅相關(guān)機(jī)制的完善發(fā)揮作用，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和中國(guó)企業(yè)爭(zhēng)取更為有利的國(guó)際稅收環(huán)境，提升中國(guó)在全球事務(wù)上的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

全球最低稅盡管從概念上目前已經(jīng)在138個(gè)國(guó)家間達(dá)成了共識(shí)，但其中有許多不可忽視的關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題，需要在接下來(lái)的數(shù)月甚至更長(zhǎng)的時(shí)間進(jìn)行談判。這場(chǎng)由OECD國(guó)家牽頭的談判，起源于發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于其稅源流失的保護(hù)，自然格外偏向發(fā)達(dá)國(guó)家的利益。在重新分割全球征稅權(quán)的談判中，發(fā)展中國(guó)家也必須發(fā)出自己的聲音，創(chuàng)造性地提出自身合理的技術(shù)依據(jù)。

相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家仍然處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前期。吸引外國(guó)投資、保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，都是發(fā)展中國(guó)家制定稅收政策的目標(biāo)。比起單純以免稅或極低稅率吸引外資，中國(guó)的優(yōu)惠政策具有清晰的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向性，與全球整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)高度一致，例如，鼓勵(lì)高新技術(shù)發(fā)展、鼓勵(lì)研發(fā)活動(dòng)、鼓勵(lì)環(huán)保行業(yè)、鼓勵(lì)環(huán)保設(shè)備的使用等。這些優(yōu)惠政策并非簡(jiǎn)單的著眼于低稅率的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，而是為了帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。如果全球最低稅的政策一刀切地否定發(fā)展中國(guó)家各項(xiàng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的稅收政策，把它們一概歸為全球最低稅打擊的“低稅率”目標(biāo)范圍，并不公平。

發(fā)展中國(guó)家有權(quán)力在主權(quán)范圍內(nèi)行使稅收管轄權(quán)，制定獨(dú)立自主的稅收制度，保護(hù)并促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。主權(quán)國(guó)家也有權(quán)自主參與國(guó)際稅收公約，其國(guó)際稅收政策是其國(guó)內(nèi)稅收政策的延續(xù)和伸展。對(duì)于參與全球稅收合作的發(fā)展中國(guó)家，考慮到其在政治影響、經(jīng)濟(jì)要素等因素的缺乏，更應(yīng)當(dāng)在規(guī)則上予以?xún)A斜和保護(hù)。中國(guó)應(yīng)當(dāng)在全球最低稅率的談判中積極發(fā)揮影響，保護(hù)眾多發(fā)展中國(guó)家所提出的具有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的優(yōu)惠政策的效果。

此外，隨著中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，“走出去”的中國(guó)企業(yè)也需要更多的保駕護(hù)航。許多中國(guó)企業(yè)還在走向國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的初級(jí)階段。與一些高度國(guó)際化的跨國(guó)企業(yè)相比，中國(guó)企業(yè)無(wú)論是在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的外部國(guó)際稅收環(huán)境，還是在內(nèi)部跨國(guó)稅收管理方面，都還非常不成熟。

與很多相當(dāng)成熟的國(guó)際化的外國(guó)企業(yè)常常采取激進(jìn)的稅收政策、以激進(jìn)的稅務(wù)籌劃方式規(guī)避其境內(nèi)外的納稅義務(wù)不同，中國(guó)企業(yè)的海外運(yùn)營(yíng)往往趨向于高合規(guī)的低風(fēng)險(xiǎn)偏好。這也決定了不少中國(guó)企業(yè)在海外一些地區(qū)的“低稅率”的表象，往往并非其主動(dòng)采取稅基侵蝕或利潤(rùn)轉(zhuǎn)移行動(dòng)的結(jié)果。另外，中國(guó)企業(yè)也有在全球資本市場(chǎng)融資的強(qiáng)烈需求，其全球架構(gòu)的安排也需要符合資本市場(chǎng)的慣例。中國(guó)應(yīng)當(dāng)在此次全球最低稅的談判中，積極謀求對(duì)處于初級(jí)階段的中國(guó)企業(yè)的保護(hù)，促進(jìn)中國(guó)企業(yè)在“一帶一路”及海外業(yè)務(wù)的長(zhǎng)足發(fā)展。

全球最低稅擬在2022年推進(jìn)立法，2023年開(kāi)始生效執(zhí)行?？紤]到這項(xiàng)改革的重大影響和涉及范圍，這一時(shí)間表遠(yuǎn)快于最初預(yù)期。

盡管有意見(jiàn)認(rèn)為目前的時(shí)間表似乎有些樂(lè)觀(guān)，然而，自O(shè)ECD在2012年把如何應(yīng)對(duì)稅源流動(dòng)和稅基變化正式搬上議事日程以來(lái)，其針對(duì)“稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移”組織了全面的行動(dòng)計(jì)劃，已經(jīng)成功推動(dòng)了一系列重大舉動(dòng)的實(shí)施落地。例如，自2016年起推動(dòng)國(guó)別報(bào)告的實(shí)施，促使跨國(guó)集團(tuán)對(duì)其利潤(rùn)和稅款以全新口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和申報(bào);推動(dòng)多個(gè)地區(qū)頒布并實(shí)施“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)法”法案，實(shí)質(zhì)性地改變了以避稅為目的將利潤(rùn)集中在“避稅天堂”的安排;成功推動(dòng)多邊公約的簽訂及在絕大多數(shù)國(guó)家的落地等。

對(duì)于身處于全球最低稅這一國(guó)際稅制改革浪潮之中的中國(guó)企業(yè)，變革已迫在眉睫，必須正視全球稅收環(huán)境的變革，提高對(duì)國(guó)際稅務(wù)的關(guān)注，審視其對(duì)于自身影響，提早準(zhǔn)備，積極應(yīng)對(duì)。了解掌握“全球最低稅”的發(fā)展，有利用提升企業(yè)的內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)企業(yè)在“走出去”過(guò)程中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)職能的優(yōu)化與良好的資源配置。中國(guó)企業(yè)一方面要通過(guò)定性與定量分析控制好這一變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn);另一方面也要積極發(fā)聲，助力重構(gòu)和優(yōu)化現(xiàn)有的法律與業(yè)務(wù)架構(gòu)體系。