論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的鑒定評估

文|李嘉欣

鑒定評估管理是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。司法實(shí)踐中，圍繞訴前生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報(bào)告的爭議與采信，對該事件的磋商和訴訟解決均有重要影響。

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估作為訴訟證據(jù)的分析

根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的規(guī)定，“開展生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查、鑒定評估”是生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人預(yù)判和“發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償”與否的基礎(chǔ)，是賠償權(quán)利人與義務(wù)人開展主動磋商的“根據(jù)”。因此，如果磋商未果，由賠償權(quán)利人訴前單方委托、完成的“鑒定評估”則會進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，經(jīng)依法審查、質(zhì)證后“可以作為證據(jù)”，對法官查證案件事實(shí)和做出司法裁判產(chǎn)生影響。

然而，作為一種新型的司法鑒定類型，環(huán)境損害司法鑒定是指“訴訟活動中鑒定人運(yùn)用環(huán)境科學(xué)的技術(shù)或者專門知識，采用監(jiān)測、檢測、現(xiàn)場勘察、實(shí)驗(yàn)?zāi)M或者綜合分析等技術(shù)方法，對環(huán)境污染或者生態(tài)破壞訴訟涉及的專門性問題進(jìn)行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動”。環(huán)境司法鑒定需符合生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)》等技術(shù)性規(guī)范，同時(shí)，更須符合我國《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋對“鑒定意見”的制度規(guī)范。根據(jù)我國《中華人民共和國民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋，基于司法鑒定活動所形成的“鑒定意見”是民事訴訟的法定證據(jù)，既可依當(dāng)事人申請，也可由法院依職權(quán)委托而啟動。當(dāng)事人申請鑒定是指，負(fù)有證明責(zé)任的當(dāng)事人可以在人民法院審查釋明之后于法院指定期限內(nèi)提出鑒定申請，在鑒定申請得到準(zhǔn)許后，須由雙方當(dāng)事人協(xié)商選定鑒定機(jī)構(gòu)，如當(dāng)事人協(xié)商不成，則由法院指定；而法院依職權(quán)委托鑒定則是在當(dāng)事人未申請鑒定，但人民法院對專門性問題認(rèn)為需要鑒定的，即在《民事訴訟法》第六十四條第二款及其相關(guān)司法解釋規(guī)定的情形下，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)委托鑒定。不論依何種方式啟動，關(guān)于司法鑒定的法律規(guī)范均強(qiáng)調(diào)審判人員對鑒定程序的參與，均重視保證鑒定意見的中立與公正。

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估與環(huán)境損害司法鑒定，在鑒定內(nèi)容、鑒定技術(shù)方面援引相同、相似的技術(shù)性規(guī)范，但從訴訟證據(jù)角度看，存在以下兩點(diǎn)不同：

序號 案 號 日期 申請鑒定主體 訴訟程序 文書類型 鑒定人員出庭鑒定意見采信1 （2020）浙06民專家輔助人意見鑒定內(nèi)容初172號2021.03.22市生態(tài)環(huán)境局（訴前）一審判決書是否損害事實(shí) 修復(fù)費(fèi)用采信2 （2020）魯11民初428號 2020.12.18 縣人民政府（訴前） 一審 判決書 否 否 損害事實(shí)修復(fù)費(fèi)用 采信3 （2020）津民終411號2020.09.10區(qū)生態(tài)環(huán)境局 （訴前）二審判決書否否損害事實(shí) 修復(fù)費(fèi)用采信4 （2020）渝01民初195號 2020.11.11 區(qū)生態(tài)環(huán)境局（訴前） 一審 判決書 否 否 修復(fù)費(fèi)用 采信5 （2020）黔民終893號2020.11.10省生態(tài)環(huán)境廳（訴前）二審判決書否否修復(fù)費(fèi)用采信6 （2019）渝01民初1171號 2020.08.26 區(qū)生態(tài)環(huán)境局（訴前） 一審 判決書 否 否 修復(fù)費(fèi)用 未采信7 （2019）黔05民初104號2020.05.21省生態(tài)環(huán)境廳（訴前）一審判決書否否修復(fù)費(fèi)用采信8 （2019）津03民初248號 2020.03.13 區(qū)生態(tài)環(huán)境局（訴前） 一審 判決書 否 否 損害事實(shí)修復(fù)費(fèi)用 采信9 （2019）內(nèi)05民特4號2020.02.11市人民政府 （訴前）其他裁定書否否修復(fù)費(fèi)用 確認(rèn)10 （2019）贛04民初201號 2019.11.04 市人民政府（訴前） 一審 判決書 否 否 損害事實(shí)修復(fù)費(fèi)用 采信采信12 （2018）蘇民終初1467號 2018.12.21 省生態(tài)環(huán)境廳（訴前） 一審 判決書 是 是11 （2017）魯01民損害事實(shí)因果關(guān)系修復(fù)費(fèi)用1316號 2018.12.04 省人民政府（訴前） 二審 判決書 否 是 修復(fù)費(fèi)用 采信13 （2017）渝01民初773號 2017.12.22 省人民政府（訴前） 一審 判決書 是 否 損害事實(shí)修復(fù)費(fèi)用 采信

第一，啟動的時(shí)間和主體不同。環(huán)境損害司法鑒定發(fā)生在訴訟活動中，在我國“令狀主義模式”下，鑒定事項(xiàng)的最終啟動權(quán)和決定權(quán)歸屬于法官。如此，環(huán)境損害司法鑒定意見的客觀中立可以得到更大程度的保障，雙方當(dāng)事人也享有平等的鑒定請求權(quán)和救濟(jì)權(quán)，不致雙方權(quán)利失衡。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的鑒定評估則由行政機(jī)關(guān)在訴訟開始前單方啟動，其相對隨意的啟動模式使得該鑒定評估的客觀中立性難以得到令人信服的保證。進(jìn)入訴訟階段，賠償義務(wù)人提出與鑒定報(bào)告相反證據(jù)的難度系數(shù)較高，這也將進(jìn)一步加劇雙方當(dāng)事人的權(quán)利失衡。

第二，補(bǔ)救的時(shí)間和程序不同。環(huán)境損害司法鑒定和鑒定意見在訴訟過程中啟動、完成，雙方當(dāng)事人均有權(quán)通過鑒定機(jī)構(gòu)的選任和對鑒定意見進(jìn)行舉證質(zhì)證，以及提出重新鑒定申請等方式，依法維護(hù)自身權(quán)益。生態(tài)環(huán)境損害賠償則需經(jīng)過磋商的前置程序之后，才有可能進(jìn)入訴訟階段。行政機(jī)關(guān)對自己單方委托完成的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，一般不會質(zhì)疑；而賠償義務(wù)人針對該鑒定評估意見有異議的，卻只能待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)入質(zhì)證、庭審辯論階段方得提出、質(zhì)證，而此時(shí)由于鑒定機(jī)構(gòu)已經(jīng)選定完畢，鑒定評估報(bào)告也已制作完成，其質(zhì)證、質(zhì)疑的難度會進(jìn)一步加大。

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估爭議案件的實(shí)證分析

筆者通過認(rèn)真研讀生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例，以及在裁判文書網(wǎng)、北大法寶檢索到的相關(guān)案例的裁判文書及資料，遴選出13件涉及訴前生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估且有爭議的典型案件，據(jù)此展開實(shí)證分析。

首先，簡單的數(shù)字統(tǒng)計(jì)可見，訴前生態(tài)環(huán)境損害鑒定被訴訟采信、確認(rèn)的比例很高。13件典型案例中被采信的有12件，占比超過92%，未采信的只有1件，占比不足8%。審判實(shí)務(wù)中，當(dāng)事人對鑒定評估的形式要件持有質(zhì)疑時(shí)，法官僅對鑒定評估依照鑒定意見法規(guī)進(jìn)行形式審查；如質(zhì)疑鑒定所涉專業(yè)問題時(shí)，法庭可能會要求鑒定人員出庭就鑒定技術(shù)、鑒定方法進(jìn)行陳述。同時(shí)，雙方當(dāng)事人還可聘請專家輔助人出庭提供質(zhì)詢意見。13件典型案例中，鑒定人出庭陳述和有專家輔助人的案件分別只有3件、2件，占比為23%、15%；同時(shí)采用鑒定人員出庭和專家輔助人措施的僅有1件，占比超過7%。

其次，審判實(shí)務(wù)中，與訴前生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估認(rèn)定、采信相關(guān)的問題主要有：

第一，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事訴訟的交叉與銜接?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）規(guī)范了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事訴訟等的次序和裁判內(nèi)容，但是，法院在訴訟實(shí)務(wù)中仍容易混同。其原因在于具體案件中同時(shí)存在民事糾紛和生態(tài)損害賠償問題時(shí)，訴訟類型本身較難區(qū)分。所以，有的法院直接將交叉案件命名為“環(huán)境污染責(zé)任糾紛生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。如果環(huán)境民事公益訴訟案件涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償問題居多，且通過同一鑒定活動能夠完成有關(guān)因果關(guān)系、賠償范圍等的鑒定評估的話，那么，強(qiáng)制將生態(tài)環(huán)境損害賠償問題從環(huán)境民事公益訴訟中拆分出去，則加重了法院的審案負(fù)擔(dān)，加劇了裁判實(shí)務(wù)的混亂。

第二，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與刑事案件對同一環(huán)境污染事實(shí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與差異?！度舾梢?guī)定》第八條第一款規(guī)定：“已為發(fā)生法律效力的刑事裁判所確認(rèn)的事實(shí)，當(dāng)事人在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件中無須舉證證明，但有相反證據(jù)足以推翻的除外?！比缭谏綎|省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件【（2017）魯01民初1467號判決】中，法院認(rèn)為：生效的刑事判決已經(jīng)將環(huán)境損害鑒定評估報(bào)告作為定案依據(jù)，污染者沒有充分理由推翻鑒定意見，修復(fù)費(fèi)用計(jì)算方法也遵循國內(nèi)外通行做法和一般慣例，故應(yīng)當(dāng)采信該鑒定意見。但在紹興市生態(tài)環(huán)境局與浙江嘉業(yè)化工有限公司、王光祥環(huán)境污染責(zé)任糾紛案件【（2020）浙06民初172號判決】中，因法院認(rèn)為刑事訴訟案件與民事訴訟案件審理重點(diǎn)、證據(jù)采納及標(biāo)準(zhǔn)均不相同，對生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)和賠償并不必然以刑事案件處理結(jié)果作為裁判依據(jù)，民事審理可以直接對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行裁斷。盡管如此，刑事和民事法官針對生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報(bào)告的確認(rèn)與采信，往往僅依法組織當(dāng)事人對鑒定意見的形式要件進(jìn)行審查，當(dāng)事人舉證質(zhì)證也以形式要件審查為中心。也就是說，實(shí)際案件審理中關(guān)于鑒定評估的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、證明標(biāo)準(zhǔn)在不同類型訴訟中并不存在明顯差異。此外，筆者通過對多起基于同一生態(tài)環(huán)境損害事件分別經(jīng)過刑事審判和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟裁判的案件進(jìn)行裁判文書對比分析發(fā)現(xiàn)，針對同一損害事實(shí)一般會形成一份鑒定報(bào)告，法院對鑒定意見中涉及的專業(yè)問題僅能進(jìn)行形式審查，鑒定意見的具體內(nèi)容受不同判決采信標(biāo)準(zhǔn)的影響較小，而且不同判決關(guān)注的內(nèi)容也不盡相同，刑事判決側(cè)重對損害事實(shí)存否的采信和判斷，民事判決則更注重對賠償修復(fù)費(fèi)用的鑒定與甄別。

第三，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害鑒定及修復(fù)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，存在兩方面的問題，一方面是鑒定評估費(fèi)用過高，甚至比鑒定評估的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用還高。比如，環(huán)境污染的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用經(jīng)評估僅為千余元，但該鑒定評估費(fèi)則可能是生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的五至十倍不等。該費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問題，在賠償義務(wù)人已經(jīng)提供或?qū)嶋H履行了替代性修復(fù)方案的情況下尤其突出。如天津市寧河區(qū)生態(tài)環(huán)境局與于春恒、于彬環(huán)境污染責(zé)任糾紛案件【（2020）津民終411號判決】，兩被告在一審質(zhì)疑鑒定明細(xì)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未獲采信后，提起了上訴。該案一審法院認(rèn)為鑒定評估費(fèi)不以修復(fù)費(fèi)用高低而作為計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。鑒定機(jī)構(gòu)有合法資質(zhì)，鑒定意見依據(jù)充分，量化評估結(jié)論是確定案件損失的主要依據(jù)，被告應(yīng)當(dāng)支付鑒定費(fèi)用。二審法院駁回了被告的上訴。該案值得關(guān)注的問題是，被告作為污染行為人、生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人已經(jīng)采取措施“修復(fù)”了污染土地，法院最終也沒有認(rèn)定鑒定報(bào)告所確認(rèn)的修復(fù)費(fèi)用，在此情況下卻仍判定被告承擔(dān)鑒定費(fèi)用。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這一問題的原因可能與行政機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的前期調(diào)研工作職責(zé)有關(guān)，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟鑒定評估費(fèi)一般由賠償義務(wù)人負(fù)擔(dān)，而行政機(jī)關(guān)為證明自己實(shí)際履行了監(jiān)管職責(zé)，在訴前調(diào)查階段通常不會認(rèn)真研判生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)而傾向于一律開啟委托鑒定評估活動。另一方面則是存在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用過高，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用與賠償義務(wù)人的實(shí)際支付能力不對等的問題。根據(jù)虛擬成本估算生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，即使存在強(qiáng)制執(zhí)行措施，但當(dāng)其遠(yuǎn)超賠償義務(wù)人實(shí)際履行能力時(shí)，也在實(shí)質(zhì)上影響了環(huán)境修復(fù)的實(shí)施。如果生態(tài)環(huán)境賠償義務(wù)人已經(jīng)破產(chǎn)，那么，其所應(yīng)負(fù)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)性功能損失的賠償責(zé)任等，將會引發(fā)復(fù)雜的、難以落實(shí)的執(zhí)行問題。

最后，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實(shí)踐中，最棘手的問題則是圍繞原告訴前完成的鑒定報(bào)告所依據(jù)的科學(xué)原理和技術(shù)的可檢驗(yàn)性、社會認(rèn)可度常常難以令被告信服。關(guān)涉生態(tài)環(huán)境損害“鑒定評估”的爭議，多少均與鑒定評估依據(jù)的科學(xué)技術(shù)性有關(guān)。比如，在山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件【（2017）魯01民初1467號判決】中，多名被告分別從事了不同污染物的排放行為，針對不同污染物與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系、損害范圍以及修復(fù)費(fèi)用均有待證明。在案件審理中，法官依法要求鑒定人員出庭陳述，原被告和法院也均有專家輔助人提供支持意見。但是，由于該鑒定所涉問題的科學(xué)技術(shù)原理未有定論，針對該鑒定報(bào)告的專家質(zhì)詢意見均是基于科學(xué)可能性而做出的推論，沒有哪一方的專家質(zhì)詢意見居于明顯的“優(yōu)勢”。在這種情況下，該案法官卻將有很大分歧的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報(bào)告視為“鑒定意見”予以采信，并將采信理由簡單歸結(jié)為“被告無充分意見證明鑒定報(bào)告存在明顯不足”。誠然，法官必須依據(jù)證據(jù)行使裁判權(quán)，針對專業(yè)性較強(qiáng)的爭議需要借助“鑒定意見”作為定案依據(jù)，專家意見不能代替，也不足以推翻合法有效的“鑒定意見”。然而，如前所述生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的鑒定評估作為證據(jù)，并非當(dāng)然就具備了“司法鑒定意見”的證據(jù)屬性。因此，針對因“科學(xué)不確定性”而存疑、而有爭議的鑒定評估報(bào)告，法官在采信與否、法理闡釋方面應(yīng)抱持怎樣的原則與規(guī)則，有進(jìn)一步探究和規(guī)范的必要。

完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度鑒定評估管理規(guī)則的建議

第一，細(xì)化和規(guī)范鑒定評估的啟動程序的建議。針對實(shí)踐中賠償權(quán)利人（行政機(jī)關(guān)）因擔(dān)心被追責(zé)、抱有將啟動訴前生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估作為其履行行政職責(zé)的證據(jù)表現(xiàn)的問題，建議在增加非正式磋商階段的同時(shí)，也嘗試開展轉(zhuǎn)由其上級行政主管部門監(jiān)督管理鑒定啟動的辦法。具體規(guī)則可以是：當(dāng)發(fā)生可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)沫h(huán)境事件后，由行政機(jī)關(guān)優(yōu)先組織潛在的賠償義務(wù)人開展非正式磋商。如果賠償義務(wù)人確認(rèn)并自愿承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，則無須啟動鑒定程序。如果賠償義務(wù)人對損害事實(shí)、賠償范圍、修復(fù)方案存異，可以首先僅對是否啟動鑒定程序進(jìn)行協(xié)商，確認(rèn)需要啟動鑒定的，可以共同選任鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。如果關(guān)于鑒定評估的協(xié)商無法達(dá)成一致時(shí)，可以向行政機(jī)關(guān)的上級主管部門申請確認(rèn)鑒定及鑒定機(jī)構(gòu)。同時(shí)，賠償義務(wù)人如質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)單方啟動生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估或在履行職責(zé)過程中存在其他違反程序規(guī)范的行為、影響鑒定評估的公正性時(shí)，建議賦予賠償義務(wù)人具有可以就此提起行政復(fù)議的權(quán)利。

第二，擴(kuò)大磋商適用的建議。目前，環(huán)保組織可以依法直接提起環(huán)境民事公益訴訟，為進(jìn)一步協(xié)調(diào)生態(tài)損害賠償訴訟和民事公益訴訟制度，建議增加環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償事件后，應(yīng)優(yōu)先向生態(tài)環(huán)境行政主管部門通報(bào)信息、進(jìn)行溝通的要求。行政機(jī)關(guān)接到通報(bào)信息后應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行環(huán)境損害情況調(diào)查，認(rèn)為有必要委托鑒定的，再依照前述第一條建議依次開展有關(guān)協(xié)商、磋商等工作。本條并上條建議，目的是最大限度地保障各方當(dāng)事人的訴訟權(quán)益，同時(shí)，也在一定程度上提高生態(tài)環(huán)境損害賠償類案件的解決效率。

第三，規(guī)范鑒定及修復(fù)費(fèi)用的建議。進(jìn)一步完善環(huán)境管理的行政監(jiān)督與公眾參與規(guī)范，積極推動企業(yè)主動承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，應(yīng)對鑒定評估中虛擬治理成本法的適用條件做出適當(dāng)限定而不宜再大力推廣適用。追求超負(fù)擔(dān)能力、過高的鑒定和修復(fù)費(fèi)用的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，并不能真正起到提高責(zé)任人環(huán)境法治意識的作用。

綜上，訴前鑒定評估程序的合理啟動和運(yùn)用，審判過程中對訴前鑒定報(bào)告采取更審慎的證據(jù)質(zhì)證、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)審查，注重爭議雙方當(dāng)事人的權(quán)利制衡，逐步完善生態(tài)環(huán)境訴訟賠償制度，方能發(fā)揮助推生態(tài)環(huán)境修復(fù)的作用。