如何理解貫徹農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程

楊長(zhǎng)營(yíng)

章程作為法人登記的必要條件，是一個(gè)組織運(yùn)營(yíng)和管理的基本制度規(guī)范。近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“示范章程”），對(duì)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、規(guī)范內(nèi)部治理機(jī)制具有重要意義。要全面學(xué)習(xí)掌握示范章程內(nèi)容，深刻把握示范章程內(nèi)涵要義，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法營(yíng)造良好環(huán)境。

一、示范章程符合當(dāng)前發(fā)展需要

示范章程總共7章52條，全面闡釋了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵與外延，突出其特別法人的功能屬性，與農(nóng)村基層組織治理機(jī)制相銜接，同時(shí)為各地制定符合自身情況的章程，留下靈活調(diào)整的空間。

（一）突出集體經(jīng)濟(jì)組織特別屬性。一是突出集體土地所有權(quán)代表的特殊性。我國(guó)憲法規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。示范章程第四條明確集體資產(chǎn)的范圍，包括成員集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)，是落實(shí)憲法賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)的體現(xiàn)，這與工商企業(yè)通過(guò)“招拍掛”獲得土地使用權(quán)、專(zhuān)業(yè)合作社通過(guò)入股獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有本質(zhì)區(qū)別，無(wú)法通過(guò)貨幣數(shù)額來(lái)計(jì)量其價(jià)值。同樣的，示范章程第五條關(guān)于承擔(dān)債務(wù)責(zé)任，為了保障集體所有制的穩(wěn)定性，集體所有的資源性資產(chǎn)所有權(quán)也不對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。二是突出民主管理決策機(jī)制的特殊性。一方面關(guān)于投票權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策管理是其成員行使民事權(quán)利的基本體現(xiàn)，示范章程明確具有完全民事行為能力的成員享有一人一票的平等投票權(quán)，突出集體經(jīng)濟(jì)組織勞動(dòng)聯(lián)合的屬性。這與專(zhuān)業(yè)合作社因出資額或交易量（額）較大的成員享有附加表決權(quán)有所不同，更與公司按股投票的決策機(jī)制有本質(zhì)區(qū)別。另一方面關(guān)于票決有效性，示范章程提高了集體經(jīng)濟(jì)組織票決有效性的門(mén)檻。規(guī)定三分之二以上的有表決權(quán)的成員參會(huì)，會(huì)議有效；對(duì)一般事項(xiàng)作出決議，須經(jīng)成員表決權(quán)總數(shù)過(guò)半數(shù)通過(guò)；重大事項(xiàng)作出決議，須經(jīng)成員表決權(quán)總數(shù)的三分之二以上通過(guò)。也就是說(shuō)，票決有效性的投票基數(shù)是集體成員有表決權(quán)的絕對(duì)總數(shù)，而不是參會(huì)成員的百分比。這與村民會(huì)議表決人數(shù)比例有明顯不同，《村民委員會(huì)組織法》第二十二條規(guī)定“召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)”，也就是“雙過(guò)半”的比例即可通過(guò)決議，其表決基數(shù)是參會(huì)人員。三是突出資產(chǎn)量化作為收益分配依據(jù)的特殊性。開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，摸清家底，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化給集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。由此，很多人認(rèn)為，資產(chǎn)量化、股份分配后，農(nóng)民完成了向股民的轉(zhuǎn)變，成為了集體經(jīng)濟(jì)組織的股東，顯然這是公司化的理解。獲得資產(chǎn)份額（股份）的成員并不能簡(jiǎn)單理解為集體經(jīng)濟(jì)組織的出資人。示范章程第五章明確了集體資產(chǎn)的量化方式和份額（股份）設(shè)置類(lèi)型，集體資產(chǎn)的份額（股份）僅僅是集體成員按股分紅的依據(jù)。份額（股權(quán)）實(shí)行戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)后，集體分紅的對(duì)象雖然是享有集體資產(chǎn)份額（股份）的成員，但其福利保障應(yīng)當(dāng)包括家庭新增人口按章程取得成員身份在內(nèi)的全體成員。

（二）銜接農(nóng)村基層組織治理機(jī)制。一是與組織機(jī)構(gòu)相銜接。產(chǎn)權(quán)制度改革新成立的合作社，明確了組織機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則，選舉產(chǎn)生理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、成員（代表）大會(huì)，建立了與村黨組織、村民自治組織治理結(jié)構(gòu)相類(lèi)似的管理、監(jiān)督、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。示范章程明確合作社的組織機(jī)構(gòu)任期為5年，與現(xiàn)行村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)的任期相同，逐步構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下完善的農(nóng)村基層組織治理體系。二是與決策機(jī)制相銜接。《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》均明確村級(jí)重大事項(xiàng)決策實(shí)行“四議兩公開(kāi)”機(jī)制，即村黨組織會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民（代表）會(huì)議決議；“兩公開(kāi)”：決議公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，村民與集體成員的重合度越來(lái)越低，產(chǎn)權(quán)清晰后，村民已經(jīng)不再全是集體成員。為與農(nóng)村基層組織決策機(jī)制相銜接，統(tǒng)一了“四議兩公開(kāi)”的表述，但“四議”的主體發(fā)生了變化，即村黨組織會(huì)提議、村黨組織和合作社理事會(huì)會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議、集體成員（代表）大會(huì)決議，同樣的表述賦予“四議兩公開(kāi)”新的內(nèi)涵。三是與戶籍制度改革相銜接。戶籍作為人口管理的重要方式，隨著改革力度的深入，逐漸從價(jià)值分割回歸管理屬性。示范章程明確了戶籍關(guān)系作為成員身份取得的必要條件，但并非喪失身份的必要條件，農(nóng)民進(jìn)城落戶并不必然喪失成員身份，打消了其落戶城鎮(zhèn)的顧慮，既符合戶籍制度的改革方向，也維護(hù)了進(jìn)城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）留足章程條款靈活調(diào)整空間。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程作為合作社內(nèi)部管理的基礎(chǔ)規(guī)范，要體現(xiàn)不同地區(qū)的差異性。示范章程留足了條款補(bǔ)充選擇、靈活調(diào)整的空間，滿足不同地區(qū)、不同發(fā)展程度集體經(jīng)濟(jì)組織的特點(diǎn)需求。一是集體成員管理因地制宜。示范章程明確了成員身份取得和喪失的條件，同時(shí)留有可供補(bǔ)充的條款，如湖北省一些集體經(jīng)濟(jì)組織增加“因水庫(kù)移民、扶貧搬遷等政策性移民依法取得遷入地集體成員身份”，符合當(dāng)?shù)匾泼癜徇w較多的實(shí)際情況。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置因地制宜。集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，成員較少的集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)需成立成員代表大會(huì)。但因農(nóng)民外出務(wù)工較多，成員大會(huì)很難召集，一般采用成員代表大會(huì)的方式行使權(quán)力。但集體經(jīng)濟(jì)組織的決策投票權(quán)并非政治權(quán)利，關(guān)系成員的基本民事權(quán)利，很多地方采用一戶一代表的“戶決制”方式實(shí)行民主決策，這與當(dāng)年小崗村有20戶村民，18戶參會(huì)表決按下了“十八個(gè)紅手印”的表決方式相同，既可行又合理。三是股份設(shè)置因地制宜。一方面，示范章程明確股份設(shè)置以成員股為主，成員股還可以分為人口股：賦予全體成員集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利；勞齡股：體現(xiàn)對(duì)集體付出勞動(dòng)貢獻(xiàn)的差別；扶貧股、敬老股：體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的照顧幫扶。山東省泰安市的一些集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置“獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)股”，以體現(xiàn)對(duì)這些遵守計(jì)劃生育國(guó)策群體的獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，示范章程對(duì)股份轉(zhuǎn)讓的受讓方所持股份占合作社全部股份的比重未作統(tǒng)一限定，交由各集體經(jīng)濟(jì)組織自行規(guī)定。從實(shí)踐來(lái)看，大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織將此比例控制在5%—10%之間。如果集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)模較小，受讓方不管是以戶為單位，還是人以單位，持股比例的制定會(huì)受到人口和戶數(shù)的影響。如山東省泰安市八樓村共有集體成員31戶、57人，如果受讓方以人為單位，則人均占股1.75%，受讓方轉(zhuǎn)入兩個(gè)人的股份，其占股比例就會(huì)超過(guò)5%，如果受讓方的單位為戶，則該比例會(huì)更高。所以，股份流轉(zhuǎn)占比要根據(jù)本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員和戶數(shù)規(guī)模來(lái)自行確定。

二、在實(shí)踐中用好示范章程

優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，必須補(bǔ)上法律短板。示范章程的印發(fā)，邁出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的重要一步。要在實(shí)踐中用好示范章程，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，為立法工作營(yíng)造良好環(huán)境。

（一）規(guī)范章程內(nèi)容。一是規(guī)范組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。一些地方將合作社的日常管理機(jī)構(gòu)稱(chēng)“董事會(huì)”，示范章程稱(chēng)理事會(huì)。董事會(huì)的董事成員，一般由出資人推薦，根據(jù)企業(yè)出資數(shù)額比例占有相應(yīng)的董事席位，出資額少的股東可能沒(méi)有董事名額。而理事會(huì)的理事是全體成員選舉產(chǎn)生的，與出資額、股份占比無(wú)關(guān)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一稱(chēng)理事會(huì)。二是規(guī)范集體成員表述。成員是組織機(jī)構(gòu)組成人員的一般泛指，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革新成立的合作社，其成員應(yīng)當(dāng)稱(chēng)社員，就如黨組織的成員稱(chēng)為黨員一樣。此外，有的地方將集體經(jīng)濟(jì)組織的成員稱(chēng)為股東，或混淆使用，這與改革精神不符。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，其獲得集體資產(chǎn)份額（股份）的成員也不等同于持有公司股票的股東。三是完善組織機(jī)構(gòu)職能。示范章程明確成員大會(huì)是合作社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，成員代表大會(huì)不具有審議、修改章程的職權(quán)。有的地方未經(jīng)成員大會(huì)授權(quán)，成員代表大會(huì)即行使最高權(quán)力，程序違法導(dǎo)致表決結(jié)果違法。要完善成員大會(huì)、成員代表大會(huì)、理事會(huì)等機(jī)構(gòu)職能，進(jìn)一步明確組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界，真正讓農(nóng)民成為集體經(jīng)濟(jì)組織決策管理的主人，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

（二）規(guī)范治理機(jī)制。一是理順農(nóng)村基層組織關(guān)系。產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，農(nóng)村基層形成了以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織共同參與的治理格局，要進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，充分發(fā)揮村民委員會(huì)管理村民自治事務(wù)和合作社管理集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的功能作用，逐步推動(dòng)“政經(jīng)分離”試點(diǎn)，理順農(nóng)村基層組織職能定位。二是協(xié)調(diào)推動(dòng)村級(jí)組織同步換屆。2021年是村“兩委”換屆之年，更是任期調(diào)整為5年后的首次換屆，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的換屆選舉要與村“兩委”協(xié)調(diào)同步，落實(shí)村黨組織書(shū)記兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的要求。關(guān)于當(dāng)選條件的規(guī)定，《村民委員會(huì)組織法》第十五條規(guī)定“選舉村民委員會(huì)，有登記參加選舉的村民過(guò)半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過(guò)半數(shù)的選票，始得當(dāng)選”，示范章程雖然明確了合作社理事會(huì)成員采用差額方式選舉產(chǎn)生，但未明確當(dāng)選條件，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)并予以明確。三是理順成員管理與股份管理機(jī)制。一些集體經(jīng)濟(jì)組織在章程中僅明確了成員確認(rèn)的條件，但未明確改革后成員的管理制度；有的集體經(jīng)濟(jì)組織將成員的管理等同于股份的管理，認(rèn)為資產(chǎn)量化、股份分配后，成員與股份均實(shí)行“生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減”的管理方式，將成員管理與股權(quán)管理混為一談，這是對(duì)成員動(dòng)態(tài)變化客觀事實(shí)認(rèn)識(shí)不足的表現(xiàn)。示范章程的導(dǎo)向是明確成員身份的取得與喪失條件，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理；份額（股份）戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)，實(shí)行不隨人口變動(dòng)而無(wú)償調(diào)整的靜態(tài)管理。

（三）規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理。一是管好集體資產(chǎn)。示范章程明確健全集體資產(chǎn)清查、登記、保管、使用、處置等制度，是落實(shí)改革工作要求，防止資產(chǎn)流失的必要措施。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，實(shí)行獨(dú)立核算。規(guī)范收入管理、財(cái)務(wù)公開(kāi)、開(kāi)支審批等制度，構(gòu)建完善的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)管理體系，夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。二是抓好經(jīng)濟(jì)建設(shè)。示范章程明確合作社以效益為中心，利用多種方式開(kāi)展資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。要盤(pán)活利用閑置資源，充分挖掘自然環(huán)境、人文生態(tài)等資源要素潛力，激活市場(chǎng)機(jī)制，提高集體資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值。在產(chǎn)權(quán)清晰后，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，拓寬發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的有效路徑，確保集體資產(chǎn)保值增值。三是搞好收益分配。示范章程明確收益分配要做到“三個(gè)嚴(yán)禁”，即嚴(yán)禁舉債搞公益，嚴(yán)禁舉債發(fā)福利，嚴(yán)禁舉債分紅，這是收益分配的底線原則。同時(shí)規(guī)定了收益分配的三項(xiàng)內(nèi)容和順序，比現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度規(guī)定的收益分配內(nèi)容少了“對(duì)投資者分配”“其他分配”兩項(xiàng)，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織不再直接吸收外來(lái)投資，以降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定性。如有需要，可以通過(guò)成立項(xiàng)目公司，吸收集體、成員、外部人員、工商資本等主體的資金開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，以該項(xiàng)目的資產(chǎn)為限對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，其收益按規(guī)定對(duì)集體上交利潤(rùn)，在集體內(nèi)部再按照章程進(jìn)行分配。要改變過(guò)去收益分配不規(guī)范、分配對(duì)象不清晰等問(wèn)題，搞好農(nóng)村公共服務(wù)和公益事業(yè)建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感。