大搬快聚推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)踐與思考
——以浙江省麗水市為例

■李 莉 余愛華

大搬快聚是一種農(nóng)民異地搬遷縣域?qū)嵺`模式，就是把原來分散在“邊、遠(yuǎn)、山、險(xiǎn)、窮”環(huán)境的貧困農(nóng)民，在較短時(shí)間內(nèi)集聚搬遷到環(huán)境更好、產(chǎn)業(yè)更優(yōu)、設(shè)施更完善的近城、近景、近園（工業(yè)園區(qū)）等地帶，重新調(diào)整人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富，促進(jìn)人地關(guān)系和諧，推動(dòng)區(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展。2019年，麗水市在全國(guó)率先開始探索該模式，名為“大搬快聚富民安居”工程。工作目標(biāo)為:2019至2023年五年時(shí)間，投資199.64億元用于安置小區(qū)（點(diǎn)）建設(shè)，把16.46萬居住偏遠(yuǎn)的群眾搬遷到近城鎮(zhèn)地帶，從而助推鄉(xiāng)村空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、村莊形態(tài)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽鄉(xiāng)村全面振興。截至2020年底，全市安置小區(qū)投資已經(jīng)累計(jì)超過60.49億元，實(shí)現(xiàn)24875戶69085人富民安居。麗水市該項(xiàng)工作，作為浙江精準(zhǔn)扶貧十大案例在2020國(guó)家扶貧日浙江主場(chǎng)活動(dòng)上發(fā)布，并作為浙江省的唯一一個(gè)代表入選全國(guó)扶貧典型案例。

一、主要做法及成效

麗水市突出解危、除險(xiǎn)、脫貧、集聚、生態(tài)，加快農(nóng)村人口內(nèi)聚外遷，減少地質(zhì)、氣象災(zāi)害威脅，擺脫地理?xiàng)l件對(duì)農(nóng)民增收致富的制約，全面優(yōu)化人口、資源要素和生產(chǎn)力布局。

（一）注重解危除險(xiǎn)，全面推行搬遷安置

一是優(yōu)化搬遷政策。將地質(zhì)災(zāi)害避讓類搬遷列入各縣（市、區(qū)）“大搬快聚富民安居”工程重點(diǎn)搬遷范圍，搬遷對(duì)象可享受省級(jí)扶貧異地搬遷補(bǔ)助政策。市縣統(tǒng)籌安排搬遷補(bǔ)助資金，自主確定對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并確保低收入農(nóng)戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)至少比非低收入農(nóng)戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高15000元。比如，遂昌縣一家三口最高累計(jì)可領(lǐng)取補(bǔ)助61.7萬元，達(dá)到建房成本與安置補(bǔ)助基本平衡，避免群眾因建房負(fù)擔(dān)過重而“越扶越貧”?？N云縣執(zhí)行專項(xiàng)補(bǔ)助政策，整村搬遷的，補(bǔ)助16000元/人；零星搬遷的，補(bǔ)助10000元/人。整村搬遷中所有農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)搬遷的，獎(jiǎng)勵(lì)4000元/人。

二是優(yōu)化財(cái)政兜底。堅(jiān)持“即查即治、應(yīng)搬盡搬”原則，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害避讓類搬遷對(duì)象舊房處置、安置資格、安置類型、資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行聯(lián)合審查，由財(cái)政統(tǒng)籌資金兜底，確保資金足額、及時(shí)發(fā)放到位。目前，全市完成1163戶3535人的地質(zhì)災(zāi)害避讓類搬遷，新增地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)避讓搬遷啟動(dòng)率達(dá)到100%。如縉云縣實(shí)行兜底安置，對(duì)低保戶等安置對(duì)象，建設(shè)一定比例的廉租房進(jìn)行安置；對(duì)符合集中供養(yǎng)的特困安置對(duì)象，安排敬老院集中供養(yǎng)安置；對(duì)符合集中供養(yǎng)的殘疾安置對(duì)象，安排殘疾人托安養(yǎng)中心集中供養(yǎng)安置。

三是優(yōu)化選房機(jī)制。在地質(zhì)災(zāi)害避讓類搬遷過程中，把“群眾自愿”作為基本原則，圍繞百姓訴求做細(xì)做實(shí)政策解釋、政策處理等工作，確保搬遷群眾對(duì)相關(guān)政策了解到位、真心接受，充分給予群眾自主權(quán)。同時(shí)，落實(shí)“以房等人”的工作機(jī)制，降低房?jī)r(jià)，切實(shí)減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，保證地質(zhì)隱患點(diǎn)農(nóng)戶的生命財(cái)產(chǎn)安全，確保搬得走，安得下。比如，云和縣大坪安置小區(qū)，以3280元/平方米價(jià)格提供地質(zhì)隱患點(diǎn)農(nóng)戶優(yōu)先選房安置，比當(dāng)?shù)匦麻_盤小區(qū)10000元的市場(chǎng)均價(jià)低6720元/平方米。

（二）注重三個(gè)最優(yōu)，惠民利民求真務(wù)實(shí)

一是給予最優(yōu)安置地塊。青田縣克服山多地少的劣勢(shì)，圍繞東西部發(fā)展?jié)摿?yōu)的區(qū)塊布局安置小區(qū)（點(diǎn)），毗鄰麗水的臘口區(qū)塊，與房開公司聯(lián)合打造青田東部區(qū)域的搬遷集聚區(qū)；毗鄰溫州的東方首府區(qū)域建設(shè)配套設(shè)施完備、就業(yè)創(chuàng)業(yè)條件優(yōu)越的安置區(qū)塊?？N云縣依托新碧工業(yè)園區(qū)、壺鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)謀劃新碧、壺鎮(zhèn)兩個(gè)安置小區(qū)，計(jì)劃投資10多億元，每個(gè)安置小區(qū)安置搬遷農(nóng)戶可達(dá)到4000人。

二是給予最優(yōu)資金支持。該市以安置小區(qū)（點(diǎn)）為融資切入點(diǎn)，謀劃160億元的專項(xiàng)債項(xiàng)目，為各地安置小區(qū)（點(diǎn)）的建設(shè)提供資金保障。各縣（市、區(qū)）通過成立大搬快聚公司，爭(zhēng)取國(guó)有銀行融資授信近100億元的專項(xiàng)貸款，為搬遷農(nóng)戶累計(jì)提供金融普惠性貸款19.27億元。景寧縣爭(zhēng)取到專項(xiàng)貸款授信6.8億元，加快推進(jìn)澄照創(chuàng)業(yè)園安置小區(qū)建設(shè)，目前已完成投資6.9億元。農(nóng)行麗水分行率先同業(yè)創(chuàng)新“大搬快聚”生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目融資“農(nóng)行模式”，2020全年審批金額52.10億元、投放金額5.27億元，均居同業(yè)第一，有效推動(dòng)偏遠(yuǎn)山區(qū)村民下山脫貧、富民安居，該模式已在全省農(nóng)行系統(tǒng)廣泛推廣應(yīng)用。

三是給予最優(yōu)配套設(shè)施。該市圍繞一般功能區(qū)，三、四級(jí)聯(lián)動(dòng)區(qū)，布局農(nóng)民幸福社區(qū)提升工程、示范性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、村集體經(jīng)濟(jì)綜合體、兩山銀行等項(xiàng)目，構(gòu)筑農(nóng)民增收新平臺(tái)。如，慶元縣地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷和下鄉(xiāng)脫貧農(nóng)民安置小區(qū)（巾子區(qū)塊）項(xiàng)目用地面積為448057.53㎡(含待建項(xiàng)目用地)，總建筑面積為528008.05㎡。主要建設(shè)內(nèi)容為4259套公寓樓、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、幼兒園、社區(qū)服務(wù)用房、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、公交車首末站、來料加工用房等配套用房及附屬工程。松陽創(chuàng)新搬遷農(nóng)戶“雙向管理”機(jī)制，在安置小區(qū)探索搬遷農(nóng)戶遷出地和遷入地雙重管理、雙向服務(wù)制度，并依托松古平原產(chǎn)業(yè)發(fā)展搬遷農(nóng)民眾創(chuàng)空間，確保搬遷農(nóng)民富得起。遂昌縣對(duì)新建安置小區(qū)全部規(guī)劃安排集體物業(yè)、來料加工、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用房，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)優(yōu)先安排搬遷農(nóng)民就業(yè)，并通過政府購(gòu)買公益性崗位等方式，每年至少提供2000個(gè)就業(yè)崗位，確保低收入搬遷農(nóng)戶家庭至少有1人就業(yè)。

（三）注重生態(tài)底色，長(zhǎng)遠(yuǎn)布局永繼發(fā)展

一是摸清生態(tài)底數(shù)。把生態(tài)搬遷作為基本原則，龍泉、慶元、景寧有33個(gè)行政村的搬遷地塊已成為生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域，其中戶籍人口6240人，常住人口1757人。通過支持搬遷農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖、農(nóng)家樂民宿、鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民，引入農(nóng)村電商、來料加工等新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進(jìn)搬遷農(nóng)民多渠道就業(yè)增收。如，松陽縣新興鎮(zhèn)金塢自然村75戶農(nóng)戶整村搬遷到交通便利的泉莊小區(qū)，15戶從事茶葉加工，戶均增收8萬多元。

二是實(shí)施三大工程。立足百山祖國(guó)家公園創(chuàng)建，實(shí)施生態(tài)類、傳統(tǒng)扶貧類、地質(zhì)災(zāi)害及隱患點(diǎn)避讓類等“三大搬遷”工程，通過宅基地復(fù)墾騰出山區(qū)發(fā)展空間，美化山區(qū)生態(tài)環(huán)境，改善山區(qū)的生態(tài)承載量，提升綠水青山的“含金量”。目前，已實(shí)現(xiàn)百山祖國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)31戶98人搬遷，一般控制區(qū)2015人搬遷。

三是堅(jiān)持分區(qū)管控。成為全省唯一試行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)掛鉤生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)值的地區(qū)，發(fā)布《麗水市“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案》，以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線為基礎(chǔ)，構(gòu)建覆蓋全市的環(huán)境分區(qū)管控體制和“生態(tài)經(jīng)濟(jì)化、經(jīng)濟(jì)生態(tài)化”體系。通過有效延伸生態(tài)搬遷，推動(dòng)區(qū)域GDP和GEP規(guī)模總量、二者間轉(zhuǎn)化效率協(xié)同較快增長(zhǎng)。完成全國(guó)首個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)GEP核算評(píng)估試點(diǎn)，啟動(dòng)省級(jí)綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)。

二、存在的主要問題

一是統(tǒng)籌融合存在短板。各項(xiàng)規(guī)劃條塊分割，異地搬遷工作規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等銜接不夠緊密。城鄉(xiāng)融合規(guī)劃編制滯后，相關(guān)體制機(jī)制改革不夠到位，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)受到諸多限制，農(nóng)民進(jìn)城門檻依然較高。二是遷出村難以綜合利用。很多遷出村落屬于傳統(tǒng)保護(hù)村落，位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，隨著農(nóng)村人口逐漸外遷和自然消亡，傳統(tǒng)村落已呈現(xiàn)空心化趨勢(shì)。三是集體資產(chǎn)成員組織制度尚不健全。當(dāng)前組織資格界定的主要難點(diǎn)都集中在婚嫁、學(xué)生外遷、工作調(diào)動(dòng)等問題上，集體資產(chǎn)組織尚未成熟，沒有按照物權(quán)的規(guī)定享受集體股權(quán)權(quán)益。四是搬遷后續(xù)管理顯現(xiàn)滯后。少數(shù)基層社區(qū)管理功能弱化，甚至出現(xiàn)網(wǎng)格化管理難以落實(shí)、社區(qū)物業(yè)費(fèi)收繳困難、公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)資金不足等難題。

三、對(duì)策建議

進(jìn)一步推進(jìn)大搬快聚富民安居工程，強(qiáng)化支撐性平臺(tái)系統(tǒng)建設(shè)、強(qiáng)化品牌引領(lǐng)建設(shè)、強(qiáng)化幸福社區(qū)建設(shè)、強(qiáng)化資金保值增值，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“大搬快聚富民安居”工程新型城鎮(zhèn)化集聚效應(yīng)，促進(jìn)百山祖國(guó)家公園旗艦村莊、一批大搬快聚農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園的謀劃布局落地，建設(shè)城鄉(xiāng)治理融合樣板，爭(zhēng)當(dāng)鄉(xiāng)村振興的排頭兵。

（一）強(qiáng)化支撐平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)縣域模式發(fā)散

圍繞解危除險(xiǎn)（涵養(yǎng)生態(tài)）、小縣大城、眾創(chuàng)空間、幸福社區(qū)四種縣域?qū)嵺`模式，深化年度示范縣評(píng)選、理論支撐體系、規(guī)劃體系、數(shù)字化平臺(tái)、融媒體平臺(tái)等支撐性平臺(tái)的協(xié)同打造。如“大搬快聚富民安居”數(shù)字化場(chǎng)景應(yīng)用建設(shè)平臺(tái)，按照V字模型系統(tǒng)分析，建立指標(biāo)體系，確定數(shù)據(jù)需求，確定業(yè)務(wù)協(xié)同流程和數(shù)據(jù)集成流程。對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行拆解，確定農(nóng)戶管理、搬遷管理、共富管理3大模塊。確定公安人口、社保醫(yī)保、扶貧幫促、民政救助、國(guó)土空間信息系統(tǒng)等數(shù)源系統(tǒng)。確定服務(wù)端、治理端兩個(gè)端口，從搬遷需求到搬遷管理、幫扶管理的業(yè)務(wù)流程。

（二）強(qiáng)化品牌引領(lǐng)建設(shè)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化布局

突出以萬人小區(qū)品牌引領(lǐng)全市安置小區(qū)建設(shè)，在全國(guó)率先謀劃“城市鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)融合品牌，引導(dǎo)各縣（市、區(qū)），在以安置小區(qū)（點(diǎn)）為中心的50平方公里范圍內(nèi)，創(chuàng)建國(guó)家、省、市三級(jí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)樣板區(qū)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點(diǎn)(區(qū))，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理聚工程、融服務(wù)、創(chuàng)平臺(tái)、育動(dòng)能、數(shù)字化等五大體系，布局安置小區(qū)（點(diǎn)）周邊的示范性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、村集體經(jīng)濟(jì)綜合體、兩山銀行等項(xiàng)目，形成促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的新平臺(tái)。目前，已在云和縣大坪安置小區(qū)開展試點(diǎn)。

（三）強(qiáng)化幸福社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合治理

以社區(qū)黨委為核心，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，做好安置小區(qū)管理工作，推動(dòng)“四治融合”實(shí)體化運(yùn)作，重點(diǎn)推廣村規(guī)民約、百姓議事會(huì)和鄉(xiāng)賢參事會(huì)，以及百事服務(wù)團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)等“一約兩會(huì)三團(tuán)”社會(huì)治理新載體。在安置小區(qū)開展主任直選試點(diǎn)，提升民主自治水平。推動(dòng)成立新型農(nóng)民社區(qū)發(fā)展聯(lián)盟，整合政府、企業(yè)、農(nóng)民三方力量，聚焦農(nóng)民搬遷安置后發(fā)展，凝聚共建新型農(nóng)民社區(qū)的智慧與力量，推動(dòng)城鄉(xiāng)治理體系的探索與構(gòu)建。關(guān)注搬遷農(nóng)民醫(yī)療、培訓(xùn)就業(yè)、生活等方面，為搬遷農(nóng)民提供互助性質(zhì)的救助等服務(wù)，培養(yǎng)提升安置小區(qū)（點(diǎn)）的農(nóng)民與戰(zhàn)略風(fēng)投的企業(yè)、領(lǐng)域相配備的職業(yè)素養(yǎng)，確保搬遷農(nóng)民更好地融入城市。

（四）強(qiáng)化資金保值增值，帶動(dòng)大搬快聚做大做強(qiáng)

通過土地復(fù)墾分紅反哺“大搬快聚”工程等方式，加快建立類似基金蓄水池，建立“新家園”發(fā)展與風(fēng)投基金，通過參與并加強(qiáng)對(duì)遷后優(yōu)質(zhì)資源項(xiàng)目的投資，以參股或控股優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)的方式，發(fā)展新家園的新業(yè)態(tài)，加大對(duì)遷后優(yōu)質(zhì)的傳統(tǒng)村落等鄉(xiāng)村資源的開發(fā)利用。比如，遂昌縣明確了土地復(fù)墾效益優(yōu)先用于“大搬快聚”工作。青田縣“大搬快聚”開發(fā)有限公司與縣自然資源局簽訂協(xié)議，對(duì)項(xiàng)目開發(fā)及指標(biāo)收益進(jìn)行分成。探索山區(qū)城市異地搬遷的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的變現(xiàn)通道，挖掘安置小區(qū)（點(diǎn)）的商業(yè)價(jià)值，通過戰(zhàn)略入股，建立與國(guó)內(nèi)知名企業(yè)合作，在安置小區(qū)（點(diǎn)）遴選農(nóng)民參與打造全市安置小區(qū)（點(diǎn)）的“加盟倉(cāng)儲(chǔ)中心”計(jì)劃，鏈接起農(nóng)村廣闊的市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品直銷上海、杭州等城市?！?/p>